全面深化改革背景下提高制度执行力研究

涂小雨

摘 要：制度执行力是影响国家治理现代化水平的关键因素。当前制度执行力提升面临的主要问题是：制度建设不协调不配套；制度执行者的执行意愿不足、执行能力不强、执行效果不佳；执行监督缺乏。提高制度执行力，最关键的是用制度约束权力、监督权力，规范权力运行边界和范围；要围绕权力责任设计相互衔接的制度，围绕制度构建科学有效的体系，提升制度权威；要打造良好的制度执行环境，优化制度执行流程，推进治理方式转型，培育和创新执行文化。

关键词：制度执行力；执行流程；执行文化

中图分类号：D63-3 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）12-0006-04

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①的改革总目标，“制度”成为改革的关键词，“制度执行力”成为当前学术界的显性话语，完善制度体系与提高制度执行力成为决胜全面建成小康社会、加快推进现代化进程的关键之举。制度执行力的重要性在一定程度上超越了制度体系本身，因为制度只有在执行中才能实现制度的功能作用。如何提高地方政府和各级党政干部的制度执行力，是当前必须高度重视、认真解决的一个重要问题。

一、制度执行力与国家治理现代化

1.什么是制度执行力

制度制定之后，关键在于执行。从制度本身来讲，广义上的制度不仅包括治理制度，还包括法律、非正式规则等。“制度是人为设计的约束，这种约束塑造了人们的互动结构。制度由正式约束（规则、法律、宪法等）、非正式约束（行为习惯、传统习俗和自我施加的行为准则等）及其实施特征所构成。它们共同决定了社会的激励结构，尤其是经济体的激励结构。”②中国特色社会主义制度需要不断完善，但是目前最主要的问题是制度引导的功能和作用没有充分发挥，制度执行力不强，国家治理的有效性没有充分体现。这是影响我国国家治理能力的主要因素。“对于一般个人而言，执行力就是办事能力；对于领导者个人而言，执行力就是领导力；对于团队而言，执行力就是组织的力量，是竞争力和战斗力；对于企业而言，执行力就是经营能力；对于政府而言，执行力就是行政能力和公信力。而衡量执行力的标准是执行的速度、力度和成效。”③执行力是连接目标和结果的最关键的环节，是执政能力的重要体现。没有强有力的执行力，再好的设想也只是纸上谈兵。“制度的执行力，其实就是人在执行时候的力量、速度、效果等。所谓制度执行力，是人执行制度的能力。再好的制度如果人不去执行，制度就形同虚设。因此，制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使我们的治理能力有所展示。”④

2.制度执行力的构成要素

改革重在行动，制度重在执行。制度执行力主要包括制度执行意愿、制度执行能力、制度执行效果。执行的最终效果取决于执行意愿和执行能力。

虽然有超强的执行能力，但是缺乏认真执行的思想基础，则很难取得好的执行效果；虽然有超强的执行意愿，但是缺乏较高水平的执行能力，也无法取得好的执行效果。制度执行力分为三种：一是个体执行力。主要是领导干部的执行力。二是团队执行力。团队中不同层次的组织之间必须保持制度执行畅通，否则就会产生结构性障碍，内耗并消解执行能力。三是动态执行力。从执行过程来看，执行力只有是持续性的、源源不断的，才能保证各项事业的健康发展。

3.制度执行力是国家治理能力的重要组成部分

制度执行，事关国家治理体系和治理能力现代化，事关中国共产党的执政合法性，事关社会和谐稳定，事关改革事业的成败。党的十八大以来，中央提出要把顶层设计与摸着石头过河结合起来，这一思路强调制度建构要与制度执行相结合。“顶层设计”强调全国改革一盘棋，自上而下，注重改革的总体把握，即改革方向的可控性与改革目标的动态调整，逐渐形成适合我国国情、党情、社情、民情，具有中国气派、中国风格、中国特色的制度体系，强调制度建构。“摸着石头过河”强调改革的实践性、探索性，强调制度执行，强调实践是检验改革成败的唯一标准。新时期，改革的复杂性和不确定性增强，改革触及到了深层次的社会利益、政治利益问题，难度不断加大，改革的风险不断集聚集中，改革面临新的阻力。改革没有现成的经验可以借鉴，推进全面深化改革，必须闯出一条新路来，不能止于容易改的浅层次问题，不能困于眼前遇到的障碍和压力，不能囿于固有的传统旧观念的束缚和围堵，要大胆试、大胆闯。习近平总书记提出：“只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇于自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。”⑤我们必须以改革的成效取信于民，夯实执政之基。无产阶级政党取得革命胜利靠的是实践探索和实干精神，靠的是钢铁般的革命意志和超强的制度执行力。改革开放以来，中国共产党人深刻认识到了制度对于实现现代化的极端重要性，认为制度是根本性、关键性的问题，是改革必须首先面对的问题。但同时中国的改革开放具有特殊的时空条件，在完善制度的同时更需要加强制度的执行，提高制度的执行力。改革开放事业不可能坐等制度完善之后才进行，而是要在改革的过程中强化制度执行，不断建立新制度、完善新的制度体系。

二、制度执行力提升面临的三大短板

提升制度执行力是推进国家治理能力现代化的重要环节。目前制度执行力方面存在的突出问题是有些地方政府和党政干部执行力不足，主要表现形式为：存在滥用权力现象，法治意识淡薄，有法不依、以权代法、以权压法，乱作为；“为官不为”问题突出，不作为；执行能力不足，本位主义突出，沟通协调不够，执行效率低下；执行意识淡薄，搞上有政策、下有对策，执行政策虎头蛇尾，搞形象工程。从制度执行的角度看，执行力不强有多种具体的表现形式，如抗令不行、歪曲执行、逃避执行、有禁不止、附加执行、选择执行、盲目执行、越位执行、机械执行、被动执行、虚假执行和错误执行等。出现这些问题不是偶然的，既有个别党政干部素质不高等主观方面的问题，又有执行环境、执行组织结构、政府职能定位、制度机制等方面的客观原因。全面深化改革，需要紧紧围绕制度建设和制度执行中存在的短板，综合考虑，多方施策。

1.关于制度建设

制度建设的短板主要是制度建设存在不协调、不配套的问题，有些制度本身就存在重大缺陷。比如选人用人制度，我们虽有严格的干部选拔标准，但是在现实中并没有完全得到落实，在实际操作中有时会出现“萝卜招聘”、因人设位、德能不配位的现象。这表明选人用人制度在设计上存在缺陷，弹性空间太大，容易导致选人用人制度在实际运行中的变形走样。比如招标制度，制度设计的出发点是为了降低市场交易成本、促进公平竞争，最终提高社会生产力，但现实中却存在这样的情况：在正常的招标程序下，价格越招越高，成本越招越高，市场效率没有提高，人民群众没有得到实惠，招标制度没有发挥应有的作用。很显然，招标制度存在重大缺陷。再比如价格听证制度，现在好多地方举办的听证会经常遭到公众“吐槽”，因为听证会成了涨价会，最后的听证结果一定是涨价，公众只能被动接受。这样的听证会制度貌似程序合理，但是结果往往得不到社会认同，这非常值得我们认真反思。

2.关于制度执行者

制度执行方面，突出表现为执行者的执行意愿（思想认识）不足、执行能力（执行效率）不强，进而导致执行效果不佳。制度制定之后，最终要靠活生生的、有目的有梦想有激情的人去执行。毛泽东同志在抗战时期就强调了制度执行者——党的干部的重要性，提出“正确的路线确定之后，干部就是决定的因素”⑥的著名论断。从执行意愿方面来看，主要存在担当精神不足、责任意识不强问题。为什么在现实中会出现“为官不为”的现象？就是因为某些干部怕担责任。应该说，在当前全面从严治党、依规治党的背景下，对党员干部特别是领导干部的要求更严了、约束更多了。个别党政干部抱守一种明哲保身、得过且过的处世态度，没有强烈的责任担当意识，没有坚定的理想信念，没有真挚的为民情怀，为了不出事干脆少干事、不干事。不敢执行、不愿执行，最后就会演变成不能执行。为官不为必然导致责任弱化，责任弱化必然导致能力弱化。从执行能力方面来看，主要存在本领恐慌问题。新形势新任务对领导干部治国理政提出了更高的要求和标准，不加强业务学习，不加强调查研究，不强化实践历练，很难适应工作岗位的职责要求。能力不足，往往导致一些党政干部在工作中回避主要矛盾、拈轻怕重、主次不分，而且特别容易犯全局性的决策错误。

3.关于执行监督

很多时候，制度之所以没有得到有效执行，关键在于缺乏监督。我们常说信任不能代替监督，严管就是厚爱，就是强调要用制度管人管事，以制度的刚性约束克服人性的弱点。在没有监督的情况下，一些人可能不做事，个别人有可能做坏事；在有监督的情况下，个别人要做坏事也很难。要加强社会监督、舆论监督、网络监督。要通过落实公民知情权将政府权力置于公众的监督之下。“保障公民知情权可以促使政府活动更加透明，扩大公众在国家治理中的参与，从而促进政府行政过程的民主化和法治化。”⑦

三、提高制度执行力的有效途径

提高制度执行力，最关键的是用制度约束权力、监督权力，规范权力运行边界和范围，围绕权力责任设计相互衔接的制度，围绕制度构建科学有效的体系。要培育制度文化，提升制度权威，打造良好制度执行环境。要教育广大干部提高执行制度的自觉性和坚定性。

1.执行好现有制度

制度具有相对稳定性，制度不能轻易更改，但并不表明制度就是一成不变的。另外，也不能因为现有的制度体系不够完善，就在执行现有制度时有选择、有保留，一味地把执行力的提高寄托在制度体系的不断完善上。制度体系的完善是一个漫长的过程，也可以说是一个永不停息的过程，既有的一些制度自有其一定的合理性。制度之所以能够指导现实生活，是因为制度具有适应现实、顺应生活变动的特点，很多制度能够历经考验留存下来，说明其具有较高的合理性。很多现存的好制度虽然不是尽善尽美的，还有一定的改进空间，但在执行现有制度时应该不折不扣，严守制度底线。执行好现有的制度是提高执行力的重要体现和要求。制度体系的完善和制度执行是两个层次的问题。制度体系的完善属于顶层设计和远景规划的范畴，是决策层面的问题；制度执行虽然也要考虑制度本身的好与坏，但这不是首要考虑的问题，首要的问题就是如何更好地执行现有制度，或者是创造性地执行好现有制度。制度体系需要不断完善，但是在制度改变之前，现有制度必须得到严格执行，否则制度的权威将丧失殆尽。

2.优化制度执行流程

制度要能够得到有效执行，必须优化执行的组织结构，完善制度执行流程，细化执行任务，提高制度的开放性。管理幅度理论认为，由于知识、能力、精力和经验的局限，管理者能够直接管理的人数和机构是有限的。因此，为了达到管理的目标，必须增加管理的层次。但管理层次如果无限增加，最终会使整个组织体无法有效运作，无法迅速适应外界的变化，敏感性降低。而现在的有效办法主要是推进扁平化管理，增加管理的幅度。不增加管理层次而仅仅增加管理幅度也会引起新的问题，比如人员素质、组织结构配合协调等。从执行流程来看，应该把握两个原则：一是让执行者明白自己应该做什么，知道努力方向；二是执行者愿意去努力做，想把事情做好。在这个过程中，要对执行者进行指导与监管，明确执行任务，制定操作标准，严格监管督导。制度执行流程中特别重要的一点是，要保证制度的开放性，让人民群众参与制度的制定，参与制度执行的监督。只有这样，才能保证制度长久的生命力和适应性，才能提供制度执行的强大推动力。

3.推进治理方式现代化

执行力方面存在的种种问题，很大程度上与长期以来依然严重存在的人治思想有关。人治是中国社会的传统治理方式，人治文化经过两千多年的皇权社会逐渐浸润到民族的血液里和思维方式中，已经成为一种阻碍治理现代化、弱化执行力的强大的习惯势力。人治的方式也可能在某一时期某一地方形成很强的执行力，但这种执行力不可持续，缺乏理性的约束，容易在领导者本身意志转向时走向反面，尤其是在领导者更换时更容易发生突然的政策断裂，导致治理水平的倒退。要实现治国理政的现代化，就必须强调制度的重要性，党的各级领导干部也要在观念上有大的转变，不能习惯于靠权力、靠强制来履行职责。很多时候我们埋怨群众法治理念不强，没有规则意识，其实有相当一部分领导干部自身的法治素养、规则意识也很淡薄。从长远来看，靠制度而不是靠权力、靠法治而不是靠强制进行社会治理，更能够保证社会长治久安，更能够增强和巩固党的执政合法性。

4.培育和创新执行文化

人是一种文化存在，文化存在具有强大的惯性，文化存在决定了人生活的政治社会大环境。在既有的文化状态下，人的行为选择包括执行选择具有路径的依赖性。对于执行文化，要从根源上总体把握、整体推进。首先，要提高领导干部的执行意愿。要在思想认识上增强领导干部执行制度的主动性、积极性和创造性，点燃他们执行制度的热情，激发他们执行制度的强大动力，使领导干部对制度认真执行、快速执行、主动执行、创造性地执行。人的潜力是巨大的，在不同的精神状态下，人能做出完全不同的业绩。要充分发挥领导干部的潜力，使他们在制度执行中创造出骄人业绩。其次，要打造良好的执行环境，全方位提升执行者的道德操守、人文素养、工作能力、执行水平。最后，要努力克服文化惰性。文化惯性一方面使优秀的文化传统成为提高制度执行力的强大力量和载体，另一方面也容易导致文化惰性产生，影响制度执行。一些人受文化惰性的影响而对制度执行不力。因此，必须克服文化惰性的消极影响，对执行人员进行指导和监管，打造积极的、主动的良性执行文化。

注释

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

②[美]李·J.阿尔斯顿、[美]斯瑞恩·艾格森、[美]道格拉斯·C.诺斯：《制度变迁的经验研究》，杨培雷译，上海财经大学出版社，2014年，第311—312页。

③李拓：《制度领导》，国家行政学院出版社，2012年，第213页。

④李拓：《制度执行力是治理现代化的关键》，《国家行政学院学报》2015年第1期。

⑤习近平：《把握改革大局自觉服从服务改革大局 共同把全面深化改革这篇大文章做好》，《人民日报》2015年5月6日。

⑥《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第526页。

⑦高晓霞、钱再见：《廉价政府及其公共权力逻辑——基于马克思〈法兰西内战〉的文本分析》，《学习论坛》2016年第6期。

责任编辑：浩 淼