盐业体制改革过渡期盐政执法面临的挑战与对策探讨

■ 张宏立 武辉

盐业体制改革过渡期盐政执法面临的挑战与对策探讨

■ 张宏立 武辉

2017年是“十三五”规划全面实施的重要一年，也是推进供给侧结构性改革的重要之年，更是盐业体制改革顺利开局的关键之年。2016年5月公布的《盐业体制改革方案》明确，从2017年1月1日开始，放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通领域，食盐批发企业可开展跨区域经营，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营的基础上推进供给侧结构性改革。这有助于进一步激发市场活力，增强企业竞争力。在新的盐改背景下，盐政执法将会面临诸多困难与挑战。

挑战一：盐改政策宣传不够深入，盐政执法的市场环境相对复杂

当前现状：2016年5月国家《盐业体制改革方案》正式出台，其内容概括为：“一个核心、两个允许、三个完善、四个改革、五个配套”。一个核心就是以确保食盐质量安全和供应安全为核心；两个允许就是允许食盐生产企业进入销售市场，允许批发企业跨区经营；三个完善就是完善食盐定点生产制度、食盐批发环节专营制度、食盐专业化监管体制；四个改革就是取消生产批发区域限制、政府定价机制、工业盐运销管制和建立食盐储备体系；五个配套就是配套制定食盐生产批发企业规范条件、加快信用体系建设、完善科学补碘工作、加强应急机制建设和推动企业做优做强。随后，各省《盐业体制改革方案》也相继出台，这些内容经各大新闻媒体的宣传，老百姓对盐业体制改革的内容虽然略知一二，但了解的不是很详尽。而有一些媒体没有认真研读《方案》内容，宣传报道时断章取义，甚至传递出错误信息，给老百姓带来误导，把这次专营政策的升级和完善错误当成“食盐彻底放开，完全实行市场化运作”等，把批发企业可以跨区域经营误认为“食盐可以随便经营，谁都可以经营”等等，这些错误信息的传递，让一些商贩对盐政执法产生强烈的抵触，不服从盐政监管。一些不法商贩，在利益的驱动下，非法购进食盐，将非碘盐、劣质盐，甚至是工业盐冲销到食盐市场。还有一些不法分子利用部分群众对食用盐的误解，对盐业政策法规了解不多的弱点，在食盐市场上以零售之名行批发之实。改革伊始，允许各地跨区经营，允许生产企业进入流通领域，市场上食盐品种不再像过去那样只来自于一地，异地食盐更是纷至沓来，品类繁多，满足了不同消费群体的食盐需求，激发了企业活力，但这些品类繁多的食盐产品给盐政执法工作增加新的困难。同时，现在正处于盐业体制改革过渡期，各类法律法规还不够健全，食盐价格还不很稳定，有些批发企业的经营模式还处于摸索阶段，不够成熟，市场运营还没有成型，等等，这些都给盐政执法工作带来新的挑战和困难。面对种种情况，盐业主管机构必须加大宣传力度，扩大宣传范围，开展盐改政策以及食盐科普知识的宣传，使广大人民群众正确理解盐改政策，真正了解用盐常识，树立“少吃盐、吃好盐、多用盐”的正确的用盐理念。

对策探讨：2017年1月1日，国家盐业体制改革方案正式实施，各级管理部门、盐业企业要通过各种途径，利用各种媒介，采用多种形式，切实把盐改内容给老百姓讲清楚。一是讲清盐改的重大意义。盐是关乎百姓餐桌安全的特殊商品，而这次盐业体制改革，是国家在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构改革、建立逐步形成符合中国国情的盐业管理体制的重要举措。改革的核心是确保食盐质量安全和供应安全，亮点是引入竞争激发市场活力。二是讲清盐改的具体内容。就是采取多种途径、多种方法和多种手段定时和不定时地进行宣传，做到食盐专营政策、食盐科普常识家喻户晓。通过制作宣传标语、发放宣传手册、制作宣传标牌等方式对经销户进行宣传，使其真正了解当前食盐专营的政策，自觉抵制私假盐贩销行为，也可让经销户做我们的宣传员监督员。三是讲清盐改带来的红利。通过宣讲让老百姓认识到改革带来的好处，让老百姓真正地支持和信任盐改。比如，改革强化了“食盐监管措施，保障了食盐安全”、实行了“产销见面，激发了企业活力”、放开了“政府定价，释放了改革红利”以及“保证边缘贫困地区和经济欠发达的边疆民族地区人口能够吃得上、吃得起合格碘盐”等系列惠及民生的盐改思想。

面临的挑战二：盐业管理法律法规建设滞后，盐政执法的理论支撑不够有力

当前现状：1990年2月9日，国务院第54次常务会议通过《盐业管理条例》（国务院第51号令）。随后，在1994年8月23日、1996年5月27日，国务院又分别出台了两部有关盐业的行政法规《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》（国务院第163号令）和《食盐专营办法》（国务院第197号令）。盐业行政法规的“两条例一办法”的出台，解决了盐业行政管理及其执法的实体性问题。随着1990年10月1日起《中华人民共和国行政诉讼法》的正式实施，原国家盐业行政主管部门——轻工业部颁布了《盐业行政执法办法》（轻工业部令第2号，1991年6月6日颁布施行）。可以看出，我国现行的盐业管理法规大多颁布于九十年代初、中期，也是在专营体制的背景下制订的，具有深厚的计划管理色彩，对于当时加强盐业管理，促进盐业生产发展，保障盐的正常运销，维护食盐安全，确保合格碘盐有效供应，持续消除碘缺乏危害起到了积极作用。但随着社会的发展，市场经济的不断深化，一些新情况，新问题的出现，现行的法规已与当前的市场经济形势不相适应，一些法规条文规定比较含糊，没有对行政相对人采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处盐业违法案件造成不便，有时也让盐政执法人员处于迷茫之中。特别是现在以加强供应安全和质量安全为核心，加强依法行政的背景下，急需对盐业法规进行必要的修改与完善。

对策探讨：到目前为止，各级盐业体制改革方案已相继出台，明确了盐业体制改革的具体原则、内容、要求及保障措施等，但与之对应的法规还没有出台，使得基层单位盐政执法人员在执法过程中法律支撑不够有力，对一些市场现象拿捏不准。特别是现在以加强供应安全和质量安全为核心，在食盐专营基础上供给侧结构性改革，加强依法行政的背景下，更需要对盐业法规进行修改与完善。一是尽早修订现有法律法规。我们清楚，这次的盐业体制改革，是在专营基础上的升级和完善，是确保质量安全和供应安全的供给侧结构性改革，其实质是放开了区域限制、价格限制和准运限制，但并不是彻底放开，而当前的法规是在维护过去专营基础上制定的，有一定的局限性，对放开的一些内容没有进行规范，因此，制订适应市场经济条件下食盐专营的法规迫在眉睫，真正使盐政执法人员在执法中能够做到有法可依。二是及时规范市场新生现象。2017年是盐业体制改革的开局之年，从1月1日开始，大量的跨区域食盐涌入了市场，使食盐的品种大大增多，给老百姓提供了更大的选购空间，食盐价格也各不相同，但作为特殊商品的食盐，应该在非本地区盐的跨入经销上的要求和标准更应该再明确一些，使得各批发企业在有序合法的状态下进行竞争，激发活力。另外，《盐业体制改革方案》指出，坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。而一些生产企业或批发企业，为了降低运营成本，抢占市场，将食盐进行转卖，再批发给没有批发资质的企业或个人，让这些企业或个人又进行批发行为，但当前的法规对食盐的批发和零售行为没有进行明确的界定，使基层执法人员在执法中很难把握，有时会造成被动。三是实时出台盐业相关法律。随着盐业体制改革的不断深化，一些新情况新问题将会陆续出现，建议实时出台一些与盐相关的法规，比如：食盐企业规范经营条例、食盐储备办法等，使得盐业经营更加规范有序。

面临的挑战三：改革后盐政执法的主体力量相对较弱

当前现状：长期以来，我国实行的是食盐专营政策和政企合一的行业管理体制，在盐业管理上国家实行“一个机构，两块牌子”，也就是盐务局和盐业公司合署办公模式。盐政执法执法工作由局或局和公司人员共同承担，人员相对比较多，不过有的盐务行政执法机构属事业编制，却吃的是企业饭。实践证明，食盐专营对于保障广大人民群众的食盐安全、稳定食盐市场秩序，保障食盐价格长期处于较低的水平，尤其是对于通过食盐加碘消除碘缺乏病、提高民族人口素质，均发挥了重要的积极作用，取得了有目共睹的成绩。但随着市场经济的不断深化，国企改革的不断深入，2016年5月出台的《盐业体制改革方案》明确，结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。因此，企业人员将不再担任盐政执法工作，这样一来，企业的改制分流，一些长期从事盐政工作的老同志从盐政执法的岗位上分流，甚至有些已离开了盐行业，导致具有盐政执法经验的盐政执法人员就相对比较少，在盐业体制过渡期间，盐政执法力量相对薄弱。因此，当前各级必须加强盐政执法队伍建设，加大投入真正培养一批爱盐、懂盐、会管盐的执法队伍，切实加强食盐市场监管。

对策探讨：2016年5月出台的《盐业体制改革方案》明确，结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责。一是建强一支过硬队伍。要把那些政治思想素质高、法律法规意识强、执法工作经验丰富、热爱本职工作的人员充实到执法队伍中来，确保执法队伍人员齐、力量强。同时要对执法人员进行培训，使执法人员牢固树立一心为民的公仆情怀，树立清正廉洁严谨公正的执法作风，树立爱岗敬业无私奉献的职业道德，做到规范执法、文明执法、公正执法。二是配备相应设施设备。为推动盐政执法工作快捷高效，确保食盐市场规范有序，应加大盐政执法的基础设施建设，确保盐政执法各种经费有保障、学习办公有场所、市场执法有设备、外出执法有车辆。三是建立健全规章制度。要建立健全各项规章制度，努力形成依法执法、规范执法、按制度执法的机制。要建立业务培训制度，让每名执法人员业务熟、套路清，做到法定职责必须为，法无授权不可为。要建立执法工作考核激励机制，充分调动执法人员的工作积极性和创造性。

面临的挑战四：盐政执法的传统经验不够丰富

当前现状：过去，在计划经济体系中，盐业是由国家统一计划生产、销售。1996年5月27日，为了消除碘缺乏病，保障食盐加碘工作的有效实施，国务院发布《食盐专营办法》，对食盐实行定点生产制度，食盐批发要获得相应的批发许可证，按计划购入，并在规定范围内销售，运输也要获得食盐准运证。这成为当代食盐专营的主要法律依据。2003年1月3日，国家发展计划委员会发布的《食盐价格管理办法》，更是明确了食盐价格实行政府定价模式。因此，食盐定点生产企业按照计划生产食盐，并以国家规定的出厂价格销售给省、市级盐业公司，由他们按照产区批发价格、销区批发价格转售，最后以零售价格卖给消费者。在食盐专营管理体制下，食盐质量安全基本上有保证，食盐品种也比较单一，食盐监管也就相对比较容易，但在这样的情况下，没有形成过硬的执法经验。随着盐业管理体制的改革，一些县区的盐业管理部门面临着机构撤降并改，随着市场监督和质量管理局执法机构的成立，当前从事盐政执法的人员，有些既无盐政执法经历又无传统经验可借鉴，给工作带来被动。虽然《方案》中也明确提出“完善食盐专业化监管体制，保持现有专业化监管体制不变，由盐业主管机构依法负责食盐管理与监督。各级盐业主管机构与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品监管等部门各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。”目前作为盐政执法人员，执法手段相对比较单一，和其他行政执法部门相比，不论是执法力度，还是执法效果都相差甚远。甚至有些单位执法人员、执法车辆、执法设备等得不到充分保障，执法过程中力度不够硬气，一旦遇到顽固耍赖的不法商贩，盐政执法只能借助于公安力量，更需要建立联合行动机制，形成合力，加强联合监管。

对策探讨：在市场监督管理体制改革中，从国家层面上首要考虑的是面临什么问题、要解决什么问题、怎么解决，尽量避免先试先行的方法，防止法规滞后出现监管乱象。一是规范盐务执法程序。过去食盐实行纯粹的专营制度，食盐市场相对比较稳定，假冒伪劣盐品也相对容易鉴别，执法相对比较简单，而现在食盐品牌种类繁多，产地渠道多样，新情况新问题层出不穷，这给盐政执法带来很大的难度，因此，当前也应该依据食品安全监管工作程序对盐业执法程序进行规范。二是规范盐务执法文书。行政执法文书是行政执法部门按照法定的执法程序，在执法过程中所制作、发布的反映执法活动每个环节的有法律效力或者有法律意义的非规范性法律文件。有的具有明显的法律效力和处置性，如行政处罚决定书；有的虽没有直接的法律效力或处置性，但也是对执法活动的如实记录，也有明显的法律意义，特别是在诉讼过程中其法律性表现的更为突出，如调查笔录、现场检查笔录。因此，要使盐政执法规范合法，也必须对执法文书依据执法程序从要素、格式等内容进行统一，以推动盐政执法。三是规范盐务执法手段。行政执法手段是为公共行政目的的，行政执法主体在国家行政执法体制框架下，根据各自的法定职权，在管理社会行政事务活动中采取的单独或协作、专业或综合的执法手段，而当前在盐业体制改革的过渡期，目前所面临的现实窘境是行政手段缺失或执法手段单一，有时在没有赋予有效执法手段的同时，却给执法制定了过高的目标，这也就促使出现了执法乱象或执法迷茫的现象。因此，对盐政执法手段要依据食品监督进行具体的规范。

（作者单位：陕西省咸阳市盐务管理局）

（编辑：李红艳）