基于供给侧的城市绿地系统规划新思考

张云路 李 雄

北京林业大学园林学院 北京 100083

问题讨论

基于供给侧的城市绿地系统规划新思考

张云路 李 雄

北京林业大学园林学院 北京 100083

城市绿地系统规划作为指导城市绿地建设综合部署管理的规划行为，在城镇化发展当下从供给侧角度去思考其与城市新需求新问题之间的呼应与互动关系将有效提高城市绿地系统规划的科学性。文章深入剖析了绿地与城市之间的供需矛盾，以适应城镇化为导向，提出了城镇化影响下的城市绿地系统规划供给侧更新理念和优化路径。

供给侧，城镇化，风景园林，城市绿地，城市绿地系统规划

“供给侧结构性改革”这一词汇从2015年度进入中国政策话语体系后已成为热点话题之一。从宏观经济学上看，近年来我国经济发展出现了有效供给不适应市场需求变化的现象，结构性产能过剩比较严重[1，2]。2016年1月27日，中央财经领导小组第十二次会议提出我国当前经济发展主要矛盾就是供给与需求不匹配，矛盾的主要方面在供给侧。

从绿色生态人居健康视角看，人们对居住工作环境和城市公共空间的绿色需求，对于促进城市发展和创造城市新的发展机会都有着不容小视的作用。作为需求侧的城市绿地是以植被为主要存在形态的一类城市用地[3]，在城市人居环境中发挥着自然资源保存、生态环境保护、开放空间提供、文化价值保护等诸多功能，具有重要的生态、游憩、文化、经济和艺术价值，是改善城市人居环境的主要实施空间。

城市绿地系统规划作为城市总体规划的专项规划，其主要工作是针对城市中各种类型和规模的绿化用地进行定位、定性和定量地统筹安排和统一部署，最终形成一个完善有机的城市绿色空间系统[4]，并能够指导人们对城市绿地进行合理建设、利用和保护。绿地系统规划可为城市提供绿色供给，是一项满足市民对于城市绿色需求的公共政策指引。当前中国已进入高速城市化阶段，城市生态环境面临严峻的挑战，今后的城市建设重点将是对城市品质和公共环境的更多关注，以及提高应对城市环境问题的适应力与反应力。作为城市规划建设的重要支撑，城市绿地系统规划供给侧将是城市绿色发展需求的一项基础和保障。而面对我国快速的城市化进程，优化并加强绿地系统规划作为供给侧的科学性和实效性，也将是确保城市实现可持续发展的一项重大研究课题。

1 当前城市绿地系统规划供给侧与需求侧的矛盾

1.1 城市绿地系统规划中“依附总规”的惯性思维让城市绿地系统规划建设与实际脱节

我国现行的大多城市绿地系统规划基本上是将城市总体规划所确定的绿地空间进行进一步细化和落实。而当前我国城市总体规划主要是以目标为导向的增量规划为主，以土地开发为核心的规划依然注重土地的最大使用价值。城市绿地相比其他用地投资回报较少，所以绿地在城市用地布局时经常让位于其他建设用地，这样就导致绿地整体呈现“建筑为底，绿地填空”的状态，较为被动及边缘化。如果仅从单纯落实城市总体规划的视角来讨论绿地，只能是整体城市用地大空间中“寻找”和“组合”绿地。而总体规划中的绿地很多是零散的、缺乏层次性和关联性的，所以这样“依附总规”的绿地系统规划方法与城市实际需求存在一定的脱节，通过绿地系统规划实现城市绿地的生态效益、经济效益和社会效益的综合发挥也将是纸上谈兵。

1.2 以“用地分类”为主导的方法不能积极应对城市发展需求

《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)中对绿地划分为公园绿地G1、防护绿地G2和广场绿地G3，而城市绿地系统规划协调城市总规划后，在此基础上演变为更具体而详细的5大绿地分类(公园绿地G1、生产绿地G2、防护绿地G3、附属绿地G4和其他绿地G5)。虽然城市绿地分类是依据绿地的功能划分，但最终的分类归属还是将其归于城市发展所需要的各种要求[5]。然而和其他建设用地不一样，绿地的功能较为复杂，很多绿地功能存在重叠。所以单一标签和属性的绿地分类会存在一定的模糊性，当前的分类标准也不能够充分且科学地展现绿地的功能，体现绿地的综合价值，也将直接影响城市绿地的功能表达和其多重效益的体现，最终导致绿地系统规划不能实际解决城市问题和满足城市发展所需。

1.3 城市总体规划中“点-线-面”的布局所带来的局限性制约城市绿地功能的发挥

城市绿地系统规划中最重要的一个环节就是城市绿地系统的规划布局，也就是各个绿地所形成的空间格局和布局形态规划。我国现行城市绿地系统规划通常采用“点-线-面”相结合的空间规划方法，多年来这一直作为我国城市绿地的主要空间布局模式。在城市尺度层面，绿地空间格局大多依靠城市建设用地间独立的绿地，通过道路绿化带连接，形成形态层面的结构体系，看上去面面俱到，但这样的绿地布局只停留在“几何图形概念”，缺乏系统的理论基础和科学依据。一方面忽视了绿地所在不同城市区域存在的多样自然肌理和资源条件、复杂的土地自然演替模式、多重的城市实际需求和特有的历史文化背景；另一方面，绿地空间的组合方式和连接过程也仅从形态构图层面进行非理性科学的分析，让城市绿地的多种功能不能理性体现和合理表达。所以单纯追求城市总体规划下的绿地空间完全对位和形式上的美感，会让绿地系统规划逐渐脱离城市绿地建设的实际，面对日益复杂的城市环境和多样的市民需求，城市绿地系统规划也将无法进行有效的应对与呼应。

1.4 城市总体规划中的用地指标评价方法只停留在数字上的理想状态

长久以来，城市绿地系统规划评估的核心在于绿量，也就是在城市总规所限定的用地指标中去进行量的评估。“量的达标”成为我国城市绿地系统规划的首要目标，也是目前我国城市申报“国家园林城市”“省级园林城市”的评审指标。当前主要是通过绿地“三大指标”进行评价，包含绿地率、绿化覆盖率和人均公园绿地面积等指标。这些也是我国现阶段评估一个城市绿化建设水平的主要指标体系。但传统城市绿地系统规划中的“三大指标”仅仅是量的指标，并不是质的指标。将这样的评估标准和工作理念运用到绿地系统规划中，虽然能够在一定程度上，特别是数量评价上体现出绿地建设的实际情况，但这只是一个静态数字。对于立地条件资源特殊的城市或者城市老旧区来说，由于建设用地面积较小，内部建设用地过于紧张，想要有更多的空间来提高所谓的“绿地率”不太现实。更为重要的是，在增量规划的指引下，绿地用地指标评估会让城市绿地的管理者和建设者更加强调“量”，更加强调绿地在数量上的增加，而忽视了“质”的提升，对于绿地的实际功能效益的提高和加强却未得到充分重视。

2 作为供给侧的城市绿地系统规划理念更新

当前，我国城市化发展所出现的问题已初现端倪，城市发展重量不求质已经成为当前我国城市发展的一大瓶颈。城市人居环境问题面临着生态环境恶化、绿地资源锐减和景观破碎等诸多问题。面对城市需求侧的新需求和新挑战，作为政策性、实践性、综合性、空间性很强的城市绿地系统规划供给侧的优化与更新势在必行。

面对城市需求侧的新变化，主动介入城市未来的发展需求，积极解决城市现在的问题，并在城市规划建设中提前谋划和科学运作，让城市绿地系统规划成为城市绿色发展的重要保障和实践蓝本。

2.1 充分发挥绿地功能，主动解决城市问题

城市绿地依附于城市空间体系，是以一种土地综合利用的方式而存在，承担着生态、景观和游憩等多重功能。随着城镇化的逐步推进，城市所面临的各项问题越发复杂化，更需要绿地在城市中充分发挥其综合功能。绿地系统规划应主动将各级各类绿地按照一定的科学规律和实际要求进行整体布局，共同构成一个完整有机的整体，并主动参与城市建设、积极解决城市问题和促进城市健康发展。

2.2 塑造城市绿色基底，引导城市空间合理布局

城镇化的快速发展势必会出现绿地与其他功能用地之间的博弈。在这个过程中，城市绿地系统除了发挥基本功能以外，还作为城市土地空间中重要的一类，对城市空间结构和布局形态有着重要的引导作用。面对城市硬质空间的快速增长，绿地系统规划该摈弃以往在城市中“绿地填空城镇建设用地”的旧思维，重新树立“绿色自然为底、建设用地填充”的城市发展绿色基底的理念，合理引导城市空间布局，控制人工建设用地的无序蔓延和肆意扩张。

2.3 寻找发展平衡点，促进城市绿色转型

在当前和可预见的未来，我国城市的发展仍将以城镇化为主要动力，城市环境承受压力会逐渐加大。在这种背景之下，绿地系统规划供给侧更应将生态环境与城市的经济、社会发展结合起来，通过规划供给满足城市所发挥的生态、景观、游憩等需求，并为城市绿色产业建立和拓展提供指引。树立绿色环境与经济发展相互协调的新思维，在其中找到一个平衡点可持续优化城市环境、提升城市品质。

3 城市绿地系统规划供给侧优化路径

3.1 构建绿色网络空间作为城市公共服务载体和支撑平台

城市是一个空间复合体系，是服务城市、市民的一项绿色基础设施。所以作为基础设施“公平共享”“优先布局”等特征应该成为绿地系统规划需要强化和引导的。在新形势和新问题导向下，城市绿地系统规划供给侧需打破单纯服从城市总体规划“用地填空”的被动布局，充分发挥绿地空间跨区域整合不同尺度的优势，通过绿色网络的构建强调对城市总体规划绿地板块的相互联系和沟通串联。同时跳开城市建设用地的限制，积极整合城市周边自然环境和城市建设用地内的绿色空间，最终构建一个既能实现生态系统价值和功能，也能为市民提供多样的服务功能，确保城市经济社会可持续发展等多功能的绿色基础设施网络结构[6]。

3.2 主动介入城市发展规划，充分发挥绿色基础设施综合效能

快速城镇化的城市需求除了长远的愿景目标勾勒之外，更需提高解决城市问题的灵活性。在这样的需求下，绿地系统规划供给侧可主动介入城市未来的事件发展，积极解决城市现在的问题，充分发挥绿色基础设施的综合效能。以城市环境的自然过程、生物过程和人文过程为研究基础，通过绿地系统规划对城市环境进行综合分析，甄别出各种要素单元在整体生态结构中的功能作用和地位，得出代表土地属性和特征的理论数据，并从人类和自然的服务角度出发决定该区域土地的利用方式。对于维持生态过程特别重要的绿地单元予以重点保护或加强，对于一些生态脆弱的绿地单元予以修复。这种规划方法给予土地利用和环境保护有力的科学支撑，为包括城市绿地系统在内的各项城市规划建设提供理性的规划依据。

3.3 建立弹性供给机制，适应城市快速发展对绿地的要求

城市在不同发展阶段对土地空间的功能要求使城市发展充满着不确定性，为了让这一切发展能够被控制和掌握，并引导这种不确定的未知情况向着良性方向发展，需要采用一个动态的、可塑性强的规划方法作为指导。

绿地系统规划的弹性供给对环境的弹性适应包括生态系统不同阶段的适应、不同对象需求的适应，以及不同尺度范围、不同目标任务的适应等。城市处于不断变化的发展过程中，尤其在我国当今快速发展的时期，这种动态性更加明显。绿地系统规划供给侧应积极建构一个应对这种日益加剧的动态变化的综合发展战略框架，将可能的动态因素纳入到绿地系统规划布局中，而非限定于一个定时定量的规划目标。强化绿地系统规划供给侧的弹性特征，增强规划的弹性适应力，以此来化解建设与保护、近期与远期之间的矛盾，满足城市良性持续发展的需求。

3.4 建立绿地系统规划供给侧的多尺度应对策略

城市是一个由众多元素紧密组成并相互联系的有机体[7]，涵盖了区域、组团、社区等拥有不同尺度内容的空间，而城市绿地存在于不同尺度的空间之中。城市绿地系统规划应该充分考虑城市体系多尺度内容的这一基本特点，针对城市总规划提出绿地尺度多样性的规划引导，为城市总体规划中区域、城市和社区等不同尺度的绿地建设规模提供指导，并按照不同空间尺度有针对性地提出布局策略。绿地系统规划具体的路径方法：对区域内的各绿地景观要素进行规划前的尺度解析，在空间上对绿地进行合理分类，同时将不同尺度层面的要素进行分层解析，并提出不同的规划目标。这将让绿地系统规划面对不同尺度与规模的城市需求更有针对性和可操作性。

3.5 建立科学的绿地系统绩效评估指标

面对城市生态环境的日趋恶化以及市民对于绿色空间质量和数量的更高要求[8]，城市绿地系统规划供给侧应对此进行充分反馈。建立绿地系统规划的绩效评估体系，准确评估城市绿地系统规划的各项内容，并进行规划的优化与调整是建立绿地系统规划反馈供给的关键。结合现行城市规划对于刚性数据的控制，城市绿地系统规划评价更应该关注绿地效益的综合性、规划建设过程的科学性和对城市综合发展的引导性。除了对绿地规模与数量的评估外，针对绿地布局结构的合理性、生态功能的完整性以及土地利用的适宜性等具有引导作用的分析评价指标都应该通过定量的方法，全面衡量城市绿地系统规划供给侧的综合绩效，并对规划的全过程进行评估。这种硬性目标控制标准与弹性过程引导标准相结合的绩效评价将引领绿色发展的前瞻性和面临挑战的应对能力。

3.6 催化城市建设各方的大联合，创造合作平台

城市绿地的有序建设离不开城建、农业、林业、园林、水利、经济、交通等众多部门的紧密配合，也需要从政府、企业、军队到普通民众的多方力量的协作。城市的绿地系统规划供给侧不应是某个部门或某个专业单一的工作平台。推动供给侧方发挥更大效能的关键之一就是构建一个多部门协调合作体系，打破各部门的职能权限隔离。通过多方力量形成一个大联合大协作的态势，给予相关部门施展职能的空间，让绿地系统规划不再是单一部门主导的独立编制。这将有效推进绿地系统规划中的某些问题顺利解决，也让不同专业为城市人居环境建设提供技术支持，有利于未来规划的具体实施。

[1]刘元春,闫衍,刘晓.实质性去产能是决定中国经济探底的重要因素[N].21世纪经济报道,2015-12-09(4).

[2]龚刚.论新常态下的供给侧改革[J].南开学报(哲学社会科学版)，2016(2):13-20.

[3]张云路，李雄.基于绿色基础设施构建的漠河北极村生态景观规划研究[J].中国园林，2013,29(9)：59.

[4]雷芸.持续发展城市绿地系统规划理法研究[D].北京：北京林业大学，2009.

[5]徐波，赵峰.关于城市绿地及其分类的若干思考[J].中国园林，2000，16(5):29-32.

[6]吴伟，付喜娥.绿色基础设施概念及其研究进展综述[J].国际城市规划，2009(5)：67.

[7]吴良镛.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2001：170.

[8]谭敏.遵循生态优先的基本原则寻求城市建设图底关系:关于推进城市非建设性用地的规划与建设[J].四川建筑，2008(5)：4-7.

New Thought on Urban Green Space System Planning Based on the Perspective of Supply Side

Zhang Yunlu Li Xiong

(School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

The core of structural reforms on supply side that is implemented in China is to improve the active adaption and flexible coordination of supply structure to the change in demand. The rapid urbanization has brought opportunities to the cities in China and also imposed the challenges for city environment and life quality. Urban green space system planning as the planning action to guide the integrated deployment and management to develop the green spaces in cities is to ponder from the angle of urbanization process the echoing and interaction between urbanization development and arising new demand and new issues found in cities, which will effectively improve the scienficalness of urban green space system. The paper analyzed in detail the supply-demand conflicts between green spaces and cities with the aim at adapting to urbanization. Based on this, the concept updating and optimization approaches were proposed to the supply side of urban green space system planning under the urbanization.

supply side, urbanization, landscape architecture, urban green space, green space system planning

2016-08-29

张云路(1986-)，男,博士，讲师，研究方向为风景园林规划设计理论与实践、城乡绿地系统规划。E-mail:zhangyunlu1986829@163.com

李雄(1964-), 男，博士，北京林业大学副校长，教授，博士生导师，研究方向为风景园林规划设计理论与实践。E-mail: bearlixiong@sina.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2017.01.001