浙江林业利用世界银行贷款项目的实践与思考

刘 刚，何 莹，杜 群

（1.浙江省林业基金管理服务中心,杭州 310026；2.安吉县林业局，浙江 安吉 313300）

改革实践

浙江林业利用世界银行贷款项目的实践与思考

刘 刚1，何 莹2，杜 群1

（1.浙江省林业基金管理服务中心,杭州 310026；2.安吉县林业局，浙江 安吉 313300）

总结浙江省利用世界银行贷款发展林业项目的实践历程和主要成效，分析当前新常态下开展国际金融组织贷款项目面临的问题和挑战，结合国内政策为今后利用国际金融组织贷款提出了建议。

世行贷款；项目；林业

我国林业首次利用世界银行贷款以来，国际金融组织贷款项目已从单一的木材和林果生产向森林生态系统建设、生物多样性保护、土地退化治理和林农增收致富等多目标转变[1]。20世纪90年代至今，浙江省先后实施了三期世界银行贷款林业项目。这些外资项目在带来巨额林业建设资金的同时，也引进了先进的管理理念、完善的管理机制和宝贵的技术经验，在浙江省生态建设和林业现代化发展中发挥了示范引领作用。党的十八大以来，随着我国政治、经济、社会等宏观体制改革的不断深入，浙江省林业在利用世界银行贷款项目上显现出复杂的形势和局面。在当前习总书记提出“两山理论”和建设生态文明的新形势下，迫切需要创新林业外资项目管理，进一步发挥其作用和效益。

1 浙江省林业外资项目实施成效

1990年浙江省开始实施“世行贷款国家造林项目”，由此拉开了大规模利用外资发展林业的序幕。20多年来，浙江省林业外资项目取得了丰硕成果。先后完成了三期世行贷款项目，分别是“世界银行贷款国家造林项目”（一期）和“世界银行贷款森林资源保护和发展项目”（二期）；“世界银行贷款林业综合发展项目”（五期）。

1.1 世界银行贷款国家造林项目

“世界银行贷款国家造林项目”（简称一期项目）于1990—1997年在浙江省庆元县等12县（市）实施，主要内容为建设速生丰产林。经过8年的实施，项目完成造林面积6.15万hm2，其中：杉木造林5.587万hm2，马尾松造林0.373万hm2，火炬松造林0.113万hm2，阔叶树造林0.073万hm2。实际完成投资21 287.18万元，其中世界银行贷款11 416.85万元，国内配套9 870.33万元[2]。世行一期项目建立了完善的组织管理机构、管理制度和运作机制，为此后外资项目的引进、实施、管理等奠定了良好的技术和队伍基础，积累了宝贵经验。

1.2 世界银行贷款森林资源保护和发展项目

“世界银行贷款森林资源保护和发展项目”（简称二期项目）于1994—2000年在浙江省临安市等15个县（市）实施，主要内容为发展速生丰产林。项目共完成造林面积5.18万hm2，其中杉木造林1.567万hm2，马尾松造林0.506 7万hm2，火炬松造林0.36万hm2，湿地松 0.587 万 hm2，阔叶树造林 0.3 万 hm2，毛竹造林0.42万hm2，毛竹垦复1.44万hm2。项目实际完成投资19 898.2万元，其中世界银行贷款7 492.9万元，国内配套12 405.3万元。世行二期项目在实施范围、建设内容等方面都较一期有所扩大。

1.3 世界银行贷款林业综合发展项目

“世界银行贷款林业综合发展项目”（简称五期项目）于2011—2016年在环杭州湾地区的临安、富阳、安吉和德清4个县（市、区）实施，建设内容为开展人工纯林生态修复，主要采用林下补植的方式进行，包括阔松混交林、阔松竹混交林、阔杉混交林、阔杉竹混交林、阔板栗混交林和阔茶叶混交林等6个技术模型。项目实施6年，完成人工纯林生态修复2万hm2。与前两期世行项目相比，这期项目围绕生态建设，以纯林生态修复、改善森林生态功能、构建多功能人工林为目的，在项目的实施目标和内容上都作了较大调整，更加切合当前生态建设的需求。

2 取得成效和存在问题

浙江省林业利用外资项目由于领导重视、财政支持、管理完善，同时加大了科技投入，抓好了关键环节，强化了资金使用和监督，取得了显著成效，为林业建设积累了宝贵的经验。但是，在面对新常态、新形势、新任务上，林业利用外资项目还存在着一些急需解决的问题。

2.1 取得成效

2.1.1 拓宽了林业投融资渠道

浙江省实施的三期世行贷款项目投资分别为2.13亿元、1.99亿元和2.86亿元，分别是全省林业系统同期单项投资额最大的营造林项目，成为全省营造林的主力军。因此，国际金融机构贷款的投入，大大拓宽了林业投融资渠道，有效弥补了林业建设资金的不足。

2.1.2 促进了林业生态建设和产业发展

各期林业外资项目，均围绕当时的林业中心工作，在促进林业生态建设和产业发展方面发挥了重要作用。世行一期、二期项目合计完成造林面积11.333万hm2，为浙江省增加森林覆盖率1.1个百分点，大大促进了浙江省速丰林建设步伐，目前浙江省现存的高质量用材林，绝大部分为世行项目林，曾有人称世行项目建设了“木材仓库”和“绿色银行”，可谓名副其实。2016年底竣工的世行贷款林业综合发展项目完成纯林生态修复面积达2.4万hm2，也将显著改善项目区的森林生态状况，进而改善区域生态环境。

2.1.3 提高了当地林农收入

林业外资项目建设规模大、投入水平高，在提高林农收入，提供就业岗位方面产生了巨大的社会效益。一方面，世行项目均具有一定的经济收益，农民能从项目中直接增收；另一方面，营造林项目劳务投入比重大，项目实施和经营过程中能为农民提供大量的劳务收入。如世行一期、二期项目建设期内共投入1 814万工，按每人每年投工250天计算，两个项目在建设期内分别为当地增加了7 373人/年和4 700人/年的就业机会。2.1.4 提升了林业经营管理水平

国外金融机构项目管理规范，对环保、劳动安全、管理程序等方面的要求高，从而形成了倒逼机制，促进了浙江省林业项目管理水平的提高。世行贷款项目建立了组织、计划、采购、质量、资金、科技推广与培训、环境保护、监测与评价等八大管理支持体系，以及与之相配套的严谨的管理办法，形成了系统化、标准化、制度化的项目管理体制。实行了资金支付报账制、造林施工合同制等一整套质量控制制度，有力保证了工程建设质量和进度，真正将林业工程项目管理引入到了正规化和科学化的轨道。这些先进的项目管理理念、管理方式和管理技术渗透到了全省林业建设的方方面面，已被越来越多的项目所效仿和采用，产生了巨大的示范和辐射作用。

2.2 存在问题

2.2.1 外资项目管理队伍十分薄弱

基层管理队伍薄弱是外资项目管理面临的重大问题。外资项目的阶段性特征明显，因此，各项目县成立的项目管理办公室大多是临时性的，多数只是挂靠在营林或科技推广部门的“兼职机构”。项目办的技术人员不但人数少，而且多为兼职，加上岗位变动频繁，严重影响了项目实施和管理。近几年各级政府对机构和人员数量的控制十分严格，有的甚至在压缩人员编制，因此一些项目县林业部门虽有心增加管理人员，但也往往得不到机构管理部门的支持。

2.2.2 基层林业部门利用外资的积极性有所降低

由于外资项目管理严格、程序严密、手续繁多、本息收缴不易，项目实施需满足国内、国外两个方面的审批和建设要求，而且检查、验收、审计等制约性管理手段多，使一些县级林业部门产生了消极心理。 加之近年来各级财政对林业的投入逐步加大，一部分基层林业部门认为外资项目不如内资项目容易实施，因此争取和实施外资项目的积极性有所降低[3]。

2.2.3 外资项目还贷机制不够健全

营造林项目点多、线长、面广，参加项目实施的造林主体数量十分庞大，而且面对的多是经济实力不强、契约意识相对淡薄的山区农民，由此带来的项目还贷资金收缴任务十分繁重。同时，由于林业项目产生经济效益的周期长，在建设期和运营前期，项目往往还未产生经济收益，更加重了还贷资金收缴的难度。

3 建议

随着1985年我国第一个世行贷款林业项目的启动，国际金融组织使用的先进的项目管理模式和项目管理方法开始引入林业，开启了我国林业对外合作的全新发展历程，有力地推进了林业项目管理体制机制的创新[4]。利用世界银行贷款发展林业，对于解决林业建设资金不足，发展现代林业，改善生态环境，促进林业经营管理水平的提高都有积极的意义。今后，浙江省还可能利用欧洲投资银行贷款、亚洲银行贷款等其他国际金融组织的贷款或赠款，从浙江省林业利用外资现状看，还存在着一些不利于外资项目规模扩大和质量提升的制约因素。为进一步做好浙江林业利用外资工作，需要从以下几方面抓好落实。

3.1 紧紧围绕林业中心工作做好外资项目管理

浙江省林业中心工作是实施林业外资项目出发点和落脚点。只有紧紧围绕林业中心工作进行谋划、实施和管理，外资项目才能显现强大的生命力。浙江省实施的每一期外资项目从酝酿构思、谋划筹备到建设实施、竣工运营，始终坚持围绕浙江省林业发展长远规划，坚持以各个历史时期林业中心任务为导向，坚持服从和服务于林业工作大局。自实施“世行贷款国家造林项目”以来，浙江省经历了从计划经济向市场经济的根本转型，林业经历了从以木材生产为主到以生态建设为主的历史转变。伴随林业功能地位的变化，外资项目的目标任务和建设内容也悄然发生变化，但任务和内容的每一次变化都契合林业工作大局。因此，今后林业引进外资工作要继续坚持这一原则，在充分分析研究浙江林业发展现状和发展方向的基础上，把握中心点，找准切入口，积极参与到林业现代化建设当中，这样才能更好地发挥外资项目的效益。

3.2 充分调动县级林业部门实施项目的积极性

县级林业部门是实施好外资项目的基础和关键，承担着项目资金管理、技术管理等具体工作，任务重、责任大。由于各方面的原因，近年来，外资项目的吸引力和县级林业部门利用外资的积极性有所降低。为了进一步做好利用外资工作，提高项目实施的质量和成效，迫切需要调动县级林业部门的积极性。首先，要加大宣传，充分展现外资项目在弥补林业建设资金不足、带动建设理念与管理手段升级、推广林业先进技术等方面的优势，倡导基层林业部门树立长远眼光和事业意识，积极参与到利用外资工作中去；其次，要针对基层林业需求设置项目，既要围绕林业中心工作，又要贴近基层工作实际，确保项目的可操作性；第三，要建立奖优机制，对利用外资工作成绩显著的单位和个人进行奖励，并优先安排其他建设项目。

3.3 切实加强外资项目管理队伍常态化

队伍建设特别是县级管理队伍建设是实施好外资项目的重中之重。由于外资项目不是经常性项目的阶段性特征，县级林业部门一般不会设立专门的外资项目机构或部门，而仅仅在承担外资项目时成立临时的外资项目管理部门。针对县级林业部门外资项目管理机构缺失、人员不整等问题，尽快把队伍建设提上议事日程。在外资项目前期准备中，要把县级管理队伍建设作为县级申报外资项目的基本条件，一是凡实施外资项目的县级林业部门，必须成立专门的常态化管理机构；二是要充实专职人员，配备林业、财务等方面有经验的专业技术人员。鉴于目前人员编制管理严格的现状，在增加人员编制的同时，可采用聘任制的方式，向各社会聘请项目经理、财务经理等技术人员参与项目管理，弥补技术人员不足。

3.4 积极开展还贷保障机制的研究与探索

按时还贷是事关国家信誉和政府形象，能否按时偿还贷款是外资项目实施成效的重要评价指标和金融机构重点关注的内容。要确保贷款及时、足额偿还，关键是要建立完善的还贷保障机制。对于没有经济收益或收益不足以支付贷款本息的生态项目，要落实县级财政全额还款的还贷机制，确保贷款借得来、还得上。对于有经济收益、由实施主体承担本息偿还责任的项目，县级政府与实施主体之间要明确转贷权益，积极探索抵押、担保等保障方式，一旦发生实施主体无法足额还款的情况，政府有一定的还款资金来源。由于林业产业的市场化起步晚、进展慢，金融工具在林业上的应用还不够成熟，采用抵押、担保等方式来保障还款来源还需要进一步探索。此外，林业项目同时具有经济效益和生态效益，政府须建立风险基金，一旦实施主体还款不足时，政府可利用风险基金支付贷款本息。

参考资料：

[1]许传德,万杰.林业利用国际金融组织贷款项目特点分析[J].林业经济，2012(2):37-38.

[2]鄢振武,汪传佳,秦国峰,等.生态经济型林业经营技术[M].北京：中国农业出版社，2001.

[3]王宏,王国胜,王周绪,等.国际金融组织贷款营林项目的绩效评价———以世行贷款中国林业综合发展项目为例[J].林业资源管理,2016,8(4):19-23.

[4]董晖.我国林业利用外资项目发展历程研究[J].林业经济，2011(4):50-52.

Practice of and Reflections on Developing Forestry with World Bank Loans in Zhejiang

LIUGang1，HEYing2，DUQun1
(1.Zhejiang Forestry Fund Management Service Center,Hangzhou 310026,China;2.Anji County Forestry Bureau,AnjiZhejiang313300,China)

The article sums up the practice and achievements of Zhejiang Province in developing its forestry with World Bank loans.Efforts are also made to analyze the problems and challenges encountered in launching IFC loan projects under the new normal.Then,based on relevant policies in China,suggestions are made regarding how to utilize IFC loans in the future.

world bank loan;project;forestry

F326.2

A

1673-5919（2017）06-0018-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.06.004

2017-09-12

刘刚（1980-），男，山东潍坊人，工程师。研究方向：林业外资项目管理和森林保护。

郑德胜］