跨部门协同视域下的地方政府执行力提升研究

刘西涛

摘 要：地方政府执行力的强弱已经成为阻滞政府竞争能力提高的重要条件。在影响政府执行力的诸多因素中，部门协同不够、“碎片化”的运行模式、地方政府职能交叉等问题是导致执行力不足的关键症结。本文分析了影响跨部门执行中政府执行力提高的四大影响因素，即业务流程、协同机制、人员素养、行政环境；并有针对性地提出优化政府业务流程、完善政府跨部门协同机制、提高行政人员的整体素养、创设跨部门协同的良好环境的跨部门协同提升政府执行力的对策。

关键词：协同执行； 跨部门协同； 政府执行力

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2016）06-0035-07

大部制改革历经多年进程，成绩与争议并存。“深化行政审批制度改革，稳步推进大部制改革”指明了我国行政体制改革的方向。然而，在资源整合、行政效率提高的过程中，部门间管理职能分散，条块分割，协调难等一系列问题依然存在，政府执行力面临着严峻的挑战。如何协调政府各部门间的职能和关系，减少“碎片化”执行方式带来的目标冲突、资源浪费，继而提高政府执行力，自然就成为政府改革中亟待解决的问题，本文试图从跨部门协同视角提出增强政府执行力的路径。

一、跨部门协同与政府执行力的内涵阐释

（一）政府执行力的基本内涵

自从2006年3月《政府工作报告》中第一次将政府执行力以官方文件提出后，政府执行力这一议题就成为我国各级政府及学术界普遍关注的焦点。所谓的政府执行力，有的学者认为是“行政机关依据法律法规，有效推行和落实既定政策的实际能力”[1]。还有的学者界定为“政府把社会经济发展目标变成现实的实施能力”。[2]简单理解，就是各级政府按照相关规定，有效实现政策目标的能力。政府执行力这一特定概念因其与政府关联，不免行政色彩很浓，除了体现出各级政府的不同行政层级上的特性外，还少不了政府作为管理各种公共事务的实践工具特征，同时，公务员执行主体的主观意愿与外在的社会制度环境间主客观结合的特征也比较明显。

针对政府执行力的影响因素的研究成果已经比较丰富，侧重的角度也不尽相同。西安交通大学特约研究员连维良等认为影响政府执行力的因素主要有主观和客观两方面，其中主观方面是执行意愿、工作技能、行为风格，客观方面表现在个体障碍、组织障碍和决策障碍。[3]武汉科技大学顾杰教授归纳了四个方面影响政府执行力的因素，具体的是行政意识的惰性力量导致行政执行的原动力不足，制度建设中的形式主义导致执行的保障力不足，利益配置的非均衡导致执行力建设激励机制的不足，行政过程的缝隙化导致执行中的脱节和缺环节[4]。陈奇星认为影响政府执行力的因素包括制度因素、配置因素、技术因素和文化因素等方面，其中，技术因素的状况直接决定了政府执行力的水平，是影响政府执行力的重要环节[5]。燕山大学教授韩兆柱提出政府执行力提升的障碍因素表现在以下几个方面：干群关系不融洽，中央与地方关系不顺畅，部门关系不协调，权法关系不明晰，权力与权利关系不和谐[6]。江苏师范大学教授楚德江总结了政府执行力的重要因素是政策质量、政策执行人员素质、政策执行机制及民众认同[7]。通常，政府执行力构成要素包括了较多的内容，大致上可以涵盖如下几个方面：一是部门协作力。这也是政府执行力最为重要的一项内容，在目前网络化治理和错综复杂的社会现实面前，部门间协作能力的重要性尤为突出。二是人员行动力。政府执行主体中的普通公务人员以及领导干部都要具备必要的行动能力，处理事务时能够具有较高的行政效率。三是政策理解力。对于政策的正确解读是有效执行的基本前提，保证政策执行与政策目标一致，这恰恰是体现政府执行力的重要体现。

综上，对于影响政府执行力的因素，不同学者表述和理解不同，本文主要试图从跨部门协同的角度来探讨政府执行力提升的问题，这也正符合我国大部制改革中简政放权、转换政府职能的政策目标。

（二）跨部门协同的理解

跨部门协同是信息高速发达时代政府治理的必然趋势，实现部门间的信息共享，职能协同是有效提升政府服务能力和竞争能力的重要途径。所谓的跨部门协同即是打破各行政职能部门间的行政壁垒，最大限度的实现信息高度共享，人、财、物的综合配置，最终实现部门既定目标的过程。对于政府不同的职能部门来讲就是政府各部门之间形成的相互协调、互相作用，运行有序的实现政府职能的过程。需要注意的是，跨部门协同的特征必须在运行过程中加以重视，以达到最佳的效果。其特征主要体现在：一是执行主体的多元性。跨部门协同就是不同职能部门互相协作实现组织和政策目标，因此不同部门就构成了不同的执行主体，协调这些主体间的关系就是跨部门协同的重要任务。二是执行过程的动态性。跨部门协同在实现过程中依据工作和政策任务的不同，多数情况下是基于某种特定任务而开展的，因而具有较强的时间约束，其执行过程也就体现了明显的动态的特征。三是执行手段的多样性和协作性。跨部门协同在实现任务的过程中需要运用不同的方式方法，针对特定的任务要采取行之有效的途径，有的时候是群连群动，有的时候又是一中心多部门联动，有的时候又是多中心信息共享。总之，其执行手段具有多样性的特征。

二、地方政府协同行政执行中存在的问题

（一）行政职能交叉限制执行力的提升

行政职能是国家各级行政机关，在履行国家和社会公共事务管理义务时应当承担的主要职责和应当具有的基本功能。而在实际工作中，行政职能的发挥存在着诸多的问题，继而限制了政府执行力的提升，主要有：

1.法定职能与实际执行职能错位

法定职能是国家依据相关法律对不同的行政机关应当履行的职能给予的具体的规定，包括其执行范围、权力的大小、适用的条件等等。实际执行职能是在具体的职能履行过程中所表现出的职能。这二者出现错位和偏差就成为影响政府执行力提升的重要因素。如关于车辆购置税的征收，按照2001年1月1日实施的《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，车辆购置税由国家税务局负责征收，但国家税务局于2005年1月1日才负责征收，在四年多的时间里，车辆购置税一直是由交通部门负责征收。这就出现在实际管理工作中，部门职能交叉，矛盾出现，产生互相推诿、责任不清的情况。

2.上级政府与地方政府职能越位或缺位

这种职能交叉常见于部门职能交接时，当把某部门职能划归其他部门时，往往需要较长的交接过程。如民政部门是社会救济工作主管部门，在《城市居民最低生活保障条例》中，规定县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。有关规定，劳动社会保障部门负责企业下岗职工基本生活保障工作，两个部门在职能上交叉。查找相关城市政府网站，发现网站公布的部门组织机构的职能设置时有所交叉。如：上海市的人力资源和社会保障局关于军队转业干部安置政策和安置计划的拟定职能，与上海市民政局存在交叉；北京市市政市容委与环保局在关于本市环境行业科技发展、科技项目攻关、成果引进及推广等方面的职能存在交叉；广州市水务局、城市管理委员会及环保局三个政府部门在关于监督本市排水行业、水域水体、水域环境的职能方面有交叉。正是由于这些职能上存在的不同范围的交叉会产生执行力的偏差。如表1所示：

（二）部门利益博弈导致职能部门追求各自的政绩观

恩格斯指出：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”[8] “在现代社会政治生活中，政府的行政权力在一定范围内和一定程度上表现为一种交换的力量，权力的行使在一定范围内和一定程度上变成为权利的交换”[9]。政府部门运用公共权力资源、通过行政职能的行使可为本部门带来诸多利益，部门围绕利益的博弈，实质就是各个部门利益最大化的争夺和职权的扩大，因为政府部门的工作业绩会直接影响到部门的未来发展，部门职能范围大、工作绩效好、会直接影响政府工作人员的各种奖金、福利等待遇，部门的重要性也会得到提升，管理人员的职能也可能相应得到扩大。职能作用对象也是从各自的利益出发，为了获取自身利益的最大化而寻求相应的策略[10]1-2。因此，部门之间的博弈关系将会变得更加错综复杂。“利益格局发生根本变化的过程，也就是一种利益重构的过程”[11] 。政府部门职能重新界定的过程实际上也就是全局公共利益与其他利益（政府部门利益）的分配和调整的过程。

政府职能部门为了得到更多的行政职能权力，以增强部门的重要性和自身的经济实力，就会出现某些部门偏离政府部门的职责，在管理过程中会以本部门利益为出发点，体现部门政绩的就积极办、有利可图的业务积极办理，无利的就借故拖延或者干脆以种种借口不予办理。“在不同部门之间，不同的单位之间，都出现了较为明显的利益分化，有多少个组织或团体或行业就有多少个利益中心和利益主体” [11] 。政府部门中也出现了较为明显的利益分化，而政府职能作用对象也经历了利益依赖性到利益独立性的转变。政府机构按照职能分工设立后，就拥有相应的权力资源，运用权力资源与外部环境交换得来的权利往往以部门利益表现出来，为本部门所有。而政府各个部门所获得的行政权利因各部门专业性质不同、权力资源作用不同，效率和收益也各有差别。这就刺激了政府各部门为获得更多的行政权利，而增强对部门行政权力的追求，也就有可能超出本部门的职能权限来进行行政管理活动，造成政府部门职能交叉[10]125-126。

（三）政治领域的“经济人”导致执行的利己性

公共选择理论创始人布坎南将政治决策的分析同经济理论结合起来，把人在经济市场和政治市场上的行为重新纳入一个统一的分析框架或理论模式，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的行为，他把“经济人”假说由经济市场行为分析推广到政治市场行为分析；把政治市场上当事人的基本行为动机也假定为追求自身利益最大化。也就是说不存在政治、经济截然对立的善恶二元论，而只存在一种行为动机的个人，即在政治和经济两种市场上都是追求个人自身利益最大化者。追求自身利益最大化的“经济人”范式也成为了公共选择理论各派普遍接受的一个范式，这个范式说明作为独立的个人， 不论是在经济领域还是在政治领域，都是具有功利主义的“经济人”。因此在执行政策时，会选择执行最有利的政策，对本部门有利的政策马上执行，不利于本部门的政策拖延执行，违反相应规定可能还会变相执行。

由于利己性在政府职能部门执行政策过程中的广泛存在，为了追求部门利益的最大化，对政策的观望、对政策的选择性执行、替代性执行等政策执行偏差就层出不穷。这完全违背了政府执行力的基本要义。

（四）治理能力差制约职能部门执行力的发挥

治理能力是政府职能部门执行力的突出体现，治理能力差直接阻滞着执行力的提升。现实治理能力差的表现：一是执行决策随意性明显。在进行政策执行时，不能科学的论证，凭经验凭主观想象，不根据地区及执行对象的实际情况，以致随意做出执行决策，往往与现实目标出现较大的差距。二是执行缺乏创新。当今社会环境时刻都在发生变化，政府的政策执行需要跟上时代的步伐，在具体的执行过程中要体现创新，只有创造性的执行才可以达到预期目标。然而，实际执行中职能部门恪守成规，不知变通，致使执行的最佳时机和最佳环境被错过。三是协同沟通能力不足。在职能履行时，部门与部门之间、部门与行业间、部门与民众之间缺少必要的协调和沟通，误解不断、重复性工作等现象频发，造成资源浪费，效率下降。

（五）监督、激励机制缺失造成执行标准不统一

健全的监督机制是保障执行效率的重要条件，职能部门在履行行政职能过程中出现的行政不作为、执行偏差、随意性执行等缺乏效率的现象都是因为缺少有效的监督造成的。缺少有效的行政监督机制难以实现行政执行的规范性、行政执行的效率性、行政执行的公平性。当前存在的行政监督机制在某种程度上监督效率不尽人意的原因是过于笼统，不能真正的给出比较合理的标准，缺少细化的指标、量化的体系，难以实现硬化处理，最终就流于形式，无法发挥应有的效果，致使执行不到位和缺位、错位现象出现。监督标准出现不统一，重视上级监督下级、官员监督民众，“唯上倾向”严重。

监督与激励是不可或缺的两只手。没有监督的激励会出现投机主义，没有激励的监督也会带来积极性的丧失。因而监督离不开激励。然而，现实中由于激励机制不完善，出现公务人员行政惰性增强、公仆意识减弱、积极性不高、消极怠工、总觉得受到不公平的待遇。就会出现在发挥职能时，不积极主动，行政作风散漫，态度差，分人分事不一致的处理原则。

三、跨部门协同提升政府执行力的影响因素分析

跨部门协同不可回避的问题就是跨部门以及协同这样的两个方面，具体的展开，主要体现在如下几点：

（一）业务流程

跨部门协同首要的是实现不同部门间的良好沟通，建立互为作用的信息共享的虚拟组织形式，因而业务流程的内容和形式就成为关键的影响跨部门协同的因素。一是业务流程的规模的大小。政府业务流程因其体系庞杂而在某种程度上影响着政府执行的效果，用来衡量业务流程体系的重要标准就是规模的大小。流程环节越多，跨部门协同就越困难，政府执行力就越难提升。二是业务部门横向延伸的幅度。政府业务流程关联到不同层级的职能部门，这些关联机构越多，流程的横向幅度就越大，继而影响打破组织间协同工作的能力。适当的业务流程的横向延伸，可以提高执行效果。三是业务流程的序列化程度。序列化活动是政府运行过程中不同的任务间有序的活动步骤，这些有秩序的环节越多，限制条件越严格，灵活性越差，继而影响政府执行力的提高。四是业务流程集成度的高低。集成就是将相互有关联的业务有效的集合起来，达到信息共享，实现政务的信息渠道畅通，传递信息的失真环节减少。集成度越高，政府实现政策目标的能力就会越强，效率就会越高。

（二）协同机制

协同机制是影响跨部门协同的相关的条件，主要包括了激励机制、监督机制等方面。一是激励机制不健全。激励机制就是在协同治理过程中，给予不同部门的利益分配制度。在激励机制不健全的情况下，出于部门利益的考虑，不同部门在参与协作办公过程中，首先考虑本部门的自身利益，而不是从整体角度出发，这就在某种程度由于利益协同不均进而产生效率低下，难以实现协同效应。二是监督机制不完善。组织也会有惰性，没有有力的监督检查机制，不同部门就会产生行政惰性，追求部门规模的最大化，忽略整体利益。

（三）人员素养

一切的职能都是需要执行人员来实现，因而，人的因素成为不可或缺的重要影响因素。主要会在如下几个方面影响：一是执行人员的主观意识。诸多的失误不是由于技术和能力不够，更多的是由于主体的觉悟和意识不足产生的。执行主体在思想上不能给予足够的重视，未能形成正确的态度，没有责任心，抱着得过且过的工作态度，认识不到跨部门协同工作的意义，浮于表面工作，重视形式主义。这些都会在不同程度上对执行力产生重大的负面影响。

二是执行人员的技能水平。主观态度能够有正确的认识，能够有积极的意愿，再就是执行人员的技能水平了，“赶鸭子上架”的现象就是说明工作中将不具备工作能力的人员安排在某工作岗位上，由于没有足够的胜任工作的技能，连基本的本职工作都不能履行，何谈协同效应了。

（四）行政环境

环境是一切事物运行和发展依赖的外部条件。跨部门协同提升政府执行力的外部环境也同样是发挥着重要的影响作用。体现在：一是人文环境。政府所在区域存在着长期形成的人文社会环境，政府执行力通过跨部门协同的方式提升，受到不同程度的影响。如果整体的人文社会环境是趋于积极、热情、善于交往的氛围，协作起来就会比较容易。否则，就会互相抵触，相互拆台。二是经济环境。一个地区的经济发展水平，决定了政府会运行何种执政方式。经济水平高的地区，不受经济条件的限制，更趋向于合作，部门利益影响较小。反之，为了追求部门私利，往往选择各自为政，谈不上政府执行力的提升了。

四、跨部门协同提升政府执行力的对策

基于前面分析，要塑造较高的政府执行力，建立在跨部门协同的基础上，需要从如下几个方面采取对策：

（一）技术保障：优化政府业务流程

政府执行力的提升需要建构在优化的政府业务流程基础上，因为跨部门协同离不开有序优化的业务网络。如何优化业务流程，应当在以下方面做足功夫：

1.加速技术更新，缩小政府业务流程规模。技术更新为政府业务流程优化重组提供必要条件。借助先进的信息技术、网络技术，结合政府业务工作的实际，提升政府业务的电子化水平，加强技术管理能力，实现政府业务流程的优化。通过技术更新，实现业务流程规模的缩小，减少了业务流程的序列化水平，就可以提高跨部门协同的能力，继而提高政府执行力。

2.构建技术平台，大力发展电子政务，增加政府业务的集成度。采用服务外包的形式，构建电子政务技术平台，提高政府业务流程优化能力。只有在先进的技术平台上，才有可能提高政府业务流程的集成度，延伸业务流程的幅度，提高政府实现政策目标的执行能力。

（二）机制保障：完善政府跨部门协同机制

通过跨部门协同来促进政府执行力的提升，需要与相应的配套机制作为保障，如何完善政府跨部门协同机制，关键在于：

1.健全利益协调机制。跨部门协同难免受到部门利益的影响，为了减少由于部门私利化对政府执行力的影响，需要健全利益协调机制，充分的考虑到不同的职能部门的既得利益，在一定程度上通过这种利益协调机制实现各部门整体利益的增加。

2.完善监督检查机制。跨部门协同过程中，政府执行效果需要有一套科学的监督检查机制来检验。建立政府首席信息官制度、信息公开制度、责任追究制度。哪一个环节出现问题，就在那一个环节查找原因，追溯责任，总结教训，继而减少府际关系碎片化[12]。

（三）人员保障：提高行政人员的整体素养

协同的过程，其实就是人员与业务之间的科学匹配，有了好的业务流程，需要有高素养的人员执行。

1.建立定期的岗位培训制度，提高人员的基本能力。通过职业技能培训，甄别不同人才，结合工作需要选拨胜任的人员。为了提升政府执行力，需要从理论培训、技能培训等方面做足功夫。提高人员的沟通能力、组织能力、应变能力、领导能力、协调能力等不同方面的能力，适应跨部门协同工作的需要。

2.加强交流。经验和能力往往是在交流中产生的，在不同部门协同过程中增加交流和沟通的平台，促进协同能力的形成。定期开展经验交流会，互助学习小组，联动演练等活动，提高人员的综合素养。

（四）环境保障：创设跨部门协同的良好环境

环境之所以重要，因为政府执行力的提升离不开赖以存在的外部条件。需要营造良好的政府执政环境，在于：

1.加大宣传，实现公众的思想认同，改善人文社会环境。政府执行力的提升需要广大的公众的大力支持。需要结合实际，通过政府热线，社区座谈会等途径，增加宣传的力度，正确的对公众解读政策，使公众接受进而认同。只有形成了良好人文社会环境，才能保障政府执行力的提升，才能在跨部门协同过程中减少阻滞因素的出现。

2.转变管理观念，加速产业结构调整，优化经济环境。政府跨部门协同联动需要经济作为后盾，只有转变传统的管理观念，政府积极深化审批制度改革，为产业结构升级改造创造条件，才能实现反向作用力，对政府执行力的提升提供更好的经济环境。

参考文献：

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[11]谭燕萍.我国政府部门职能交叉中的利益博弈分析[J].学术论坛，2007（10）.

[12]谭英俊.整体性治理视域下地方政府政策执行力提升的新思路[J].学习与实践，2014（12）.

责任编辑：邓卫红