温州农村土地产权制度改革的探索与思考

施端银，张玲萍，徐 炯

(1.温州科技职业学院，浙江 温州 325006； 2.温州市委农村工作办公室，浙江 温州 325000)

温州农村土地产权制度改革的探索与思考

施端银1，张玲萍1，徐 炯2

(1.温州科技职业学院，浙江 温州 325006； 2.温州市委农村工作办公室，浙江 温州 325000)

家庭联产承包责任制是中国农村产权改革的突破，但这种以“两权分离”为特征的农村土地产权在实践中存在制度性的缺陷，亟待在深化改革中得到破解。本文以温州农村产权制度改革为例，重点分析农村土地承包经营权流转制度的改革创新与不足，指出下阶段我国深化农村土地产权制度改革应坚持“还权赋能”的基本思路，真正赋予农民土地财产权，进一步推进土地确权工作，完善和规范市场化的土地流转机制，建立健全相关的配套制度、法律法规体系和合理的土地收益分配机制，保障农民权益。

统筹城乡发展； 农村土地产权制度； 土地承包经营权； 路径选择

十八届三中全会提出要形成城乡一体的新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。农民问题的关键是土地问题，解决农民问题必须深化农村土地产权制度改革，处理好农民和土地的关系，真正赋予农民土地财产权利。本文从我国农村土地产权制度存在的问题出发，以土地承包经营权流转制度创新为主要内容，以温州为例研究农村土地产权改革的实践，提出深化农村土地产权制度改革的路径选择。

1 农村土地产权制度面临的问题

改革开放以来，我们坚持尊重农民意愿和维护农民的权利，不断推进农村土地制度的创新。从中国农村改革第一村安徽凤阳小岗村的村民开始尝试“包产到户”的土地经营模式改革开始，到1982年全国开始实行家庭联产承包责任制，在坚持农村土地集体所有的前提下，赋予农户家庭土地承包经营权。家庭联产承包责任制打破传统的集体所有、集体经营，形成集体所有、家庭经营的土地经营模式，实质上是所有权与经营权相分离“两权分离”的农村土地产权架构,对于增加农民收入、推动农业快速增长和国民经济的持续快速发展做出了不可估量的贡献。家庭联产承包责任制是中国农村产权改革的突破点，其最初的本意是改革经营制度，而不是改革产权制度[1]，但是经营制度和产权制度具有不可切割的因果联系。家庭承包责任制在调整经营方式的同时，也逐步演变为一场非可逆的产权制度变革。此后，我国农村土地产权制度改革取得了一系列重大突破，在全国范围内全面实行农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，明确界定了土地的产权权利束，为土地要素进入流转做了充分准备。然而，目前的农村土地产权制度改革仅仅实现了“确权、还权”的中间目标，离真正的“赋能”这个最终目标还有很大的差距。随着工业化、城镇化深入推进，这种“两权分离”的农村土地产权制度的缺陷在实践中存在很多棘手的现实性问题，亟待在深化改革中得以有效破解。

1.1 农村集体土地所有权主体模糊，权属不清

我国法律规定，农村土地归农民集体所有。谁能代表集体？集体成员由谁组成，具有哪些权利？这些关键问题没有得到法律的界定和明确。农村土地的所有权对广大农民来说是不清晰的，农民没有行使土地所有权的组织形式和程序，缺乏土地权利保护的参与权、知情权、申诉权。现行的农村土地“集体所有”产权结构，很容易产生内部人控制，导致权力对利益的侵蚀。

1.2 法律滞后，改革面临法律的制约和困扰

《物权法》明确规定，土地承包经营权是用益物权，可以转包、互换、转让等方式流转。而《担保法》规定：“土地所有权以及耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。”现行法律之间存在的冲突困扰改革。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”但城乡统筹发展必然要求要素在城乡之间自由流动，出现集体建设用地、宅基地的流转和用途的变化，现有的法律滞后于城乡一体化发展，阻碍了农村土地产权制度改革的进程[2]。

1.3 城乡存在二元土地制度，利益分配不合理

根据我国法律，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。农村的土地必须由国家征用成为非农用地后再提供给土地使用者，土地转换用途所带来的大部分增值收益归政府、开发商占有，农民在放弃土地后获得低微的征地补偿。这种城乡二元土地制度造成“同地不同价、同地不同权”的尴尬局面。由于土地制度城乡二元结构的存在造成利益分配不合理，农民无权分享土地城镇化所带来的土地增值成果，影响了城镇化进程。城镇化过程也是土地级差收益增值的过程，级差收益由谁来分享，各个利益主体之间怎么分配，这些都是迫切需要解决的问题。

1.4 土地流转机制不健全，影响农业规模化经营

当前农村土地流转存在的问题主要有：土地流转市场化的效应尚未形成，土地流转时服务中介的功能未能充分显现，缺乏相应的土地评估机构，缺失市场化定价机制；土地流转的政策配套不完善，财政、金融对新型农业经营主体支持不足，有技术、有能力的大农户、合作社扩大经营规模面临困难；土地流转法律纠纷呈上升趋势，土地流转程序不规范，出现“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生，土地流转协议订立不规范，契约精神缺失，履约意识不强，存在纠纷和矛盾隐患[3]。

总之，现有的农村土地产权制度阻碍土地作为生产要素在市场上自由流动，导致土地资源配置效率低下，束缚农村生产力发展，导致农民不能享受土地财产所带来的财产性收益，影响了城乡一体化发展的进程。为统筹推进城乡协调发展，要按照“三权分置”办法深化农村土地产权制度改革，实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，增加农户财产收入，促进土地资源优化配置。

2 温州农村土地产权制度改革的实践

2011年底，温州被确认为全国农村改革试验区，具体承担着“农村产权制度改革”试验项目。温州市委、市政府出台政策，以建立和完善农村土地承包经营权流转制度、改革农村集体资产产权制度、改革乡(镇)村基层管理体制为主要内容开展农村产权制度改革，旨在促进土地要素的市场化配置和流转，增加农民土地财产性收入，消除城乡二元结构，促进农业现代化发展，统筹城乡一体化发展。温州在统筹城乡综合改革，推进农村产权制度创新方面进行了有益的探索，积累了比较丰富的实践经验。

2.1 推进确权登记颁证，明确并巩固承包经营权

按照权属合法、确权精准、登记完整、权证适用、信息管理的要求，创造性地引入“确权确股不确地”的模式，根据每个村的实际情况，实行富有弹性的“一村一策”，充分发挥政府的主导作用和农户的主体作用，稳健推进农村土地承包经营权确权工作。在实践确权工作中，土地承包经营权权属总体上要确地到户，严格掌握确权不确地的范围，准确丈量确权入土地合作社的面积，对社员界定做到“宜宽不宜严、宜纳不宜除”，切实保障农嫁女、农嫁非、离婚妇女、丧偶妇女、入赘女婿、政策性移民户等弱势群体和特殊群体的合法权益。截至2016年三季度，全市已完成权属调查村2 060个，出台村级实施方案村数1 518个，开展指界测绘村数900个，审核公示村数633个。

2.2 建立土地合作社，促进土地承包经营权流转

根据改革设计的指导思想，土地合作社以拥有土地承包经营权的农户为基础、以行政村为范围，是农村集体土地所有者的管理主体，主要职责是对原辖区内农村土地的经营管理。土地合作社为农户提供了土地托管的渠道，通过发挥其中介桥梁作用，有效地解决了耕地市场上供求信息不对称问题，有效地降低了由受让方与众多分散的出让方带来的高昂交易成本。信息不对称和交易成本高昂是抑制耕地规模化流转的关键因素。农民在土地合作社中的股份比例依据土地承包经营权面积进行折算，按入社股份从合作社获取分红收益。土地合作社将入社土地化零为整，集中整合，以“组团”地形式让土地以更大的规模进行流转。成立农村土地合作社后，土地的规模化、集约化经营将加快，有利于现代科技的运用，实现土地有效和有序的流转。截至2016年第三季度，温州市土地经营权股份合作达0.275万hm2、4.61万户，组建土地股份合作组织182个。

2.3 建立土地经营权交易市场，完善流转服务体系

城乡要素自由流动依附于产权交易市场，产权不流动和交易，资源配置达不到最佳效率。产权制度改革的最终目的不是明晰产权、明确和稳定产权收益权，而是让经营权能够高效地进行流转，资源配置得到最优化。通过产权交易市场，建立健全农村产权的流转制度和机制，使农村产权改革的成果得以应用，加快城乡统筹发展。温州市按照政府定规则、市场建平台、中介搞服务的发展导向，鼓励建设主体多元化，实行“市级国有企业建设总平台，县级农业部门、公共资源交易部门、民营资本力量共同参与搭建分平台，乡镇(街道)设立服务站”的混合建设模式，拓展服务内容。此外，为了提高土地规模经营效率，温州市大胆突破了土地流转过程中受让对象和流转期限的限制。土地承包经营权受让对象不仅仅局限于本社社员，还延伸到其他土地合作社、农业经营组织及非本社农民。在期限方面，突破了二轮土地承包期30 a的时间限制，签订长期流转(含转让)合同，二轮承包到期后，受让方在按有关政策办理相关手续后就可享有继续经营的权利。截至2016 年底，温州市有拍卖机构12家，评估机构3家，融资担保公司3家，律师事务所2家，农村经纪人等服务中介100多个参与农村产权交易服务。全市累计农村土地经营权流转面积达8.562万hm2，流转率63.7%。

2.4 探索土地经营权入股和抵押改革试点

温州土地制度改革不仅仅停留在赋权这一环节，而且以赋权为抓手，进一步完善农民对土地财产权利，主要是指完善土地经营权权能，允许土地经营权入股和抵押。引导农户以土地承包经营权作价入股农民企业、合作社，参与农业现代化经营，建立土地收益分配机制。目前，温州全市有土地入股的股份合作组织182家，入股面积0.277万hm2，土地入股户数4.61万户。进行土地经营权金融化改革，2014年开始开展土地经营权抵押试点。土地经营权抵押主要有流入方将流转土地的经营权用于抵押和承包户将经营权用于抵押2种形式。目前，共发放贷款29笔，金额达1 163.5万元。

3 温州土地产权制度改革的创新与不足

3.1 创新

从以上农村土地产权制度改革的实践经验看，温州市按照所有权、承包权、经营权“三权分置”要求，重点是搞活土地承包经营权，创造性地突破了现行法律和规章制度的限制，积极稳妥地推进改革，增加农民财产性收入，实现城乡统筹发展，具有前瞻性和创新性。

3.1.1 突出重点，配套推进改革

农村土地产权制度改革是推进城乡统筹发展的综合改革，温州的改革注重综合性、系统性，在深化土地产权制度改革的同时，推行了农村金融改革、户籍改革、集体资产产权改革、社区管理体制改革、社会保障制度改革等一系列相配套的改革措施，保证农村土地承包经营权流转制度改革的顺利推进。

3.1.2 明确土地产权流转所引发的变化问题

温州在规范土地经营权有序流转的同时，全面开展农村集体资产股份制改革，村集体经营性资产全部折股量化，村集体经济组织成员的各种利益关系明晰到户到人并予以固化，农民可以按照份额分享资产收益，其权益不受户籍、工作、居所变动的影响。土地、宅基地等使用权流转，不改变农民的村集体经济成员身份和权利，农民的权益得到有效保护。

3.1.3 突破了受让对象和流转期限的限制

土地承包经营权受让对象不仅包括本社社员，还包括其他土地合作社、农业经营组织及非本社农民。在期限方面，突破了超过二轮土地承包期30 a的限制[4]。

3.1.4 探索土地经营权的抵押

根据温州市《关于推进农村土地承包经营权抵押贷款的实施办法》，农户只需凭农村土地承包经营权证、发包方同意抵押的书面证明、同意处置抵押物的承诺等书面材料即可办理抵押贷款，从而有效解决了农民融资抵押问题，这对于培育新型农业经营主体，促进农业现代化起着重要作用。

3.1.5 探索土地合作社的模式

为解决耕地地块分散、交易信息不对称、交易对象缺乏谈判力、流转交易成本过高等问题，温州市将建立土地合作社作为土地承包经营权流转制度改革的核心内容。土地合作社发挥中介桥梁作用，有效地解决了耕地供求双方的信息不对称问题，降低了由耕地受让方与众多分散的出让方进行交易的费用。

3.2 不足之处

当然，由于土地产权制度改革涉及法律等敏感问题，情况过于复杂，牵涉到很多农民的利益，改革工作周期跨度长，这种以“三权分置”为导向的农村土地产权制度改革在政策设计、推进实施过程中也存在一些问题和不足。这些问题的存在，需要在今后的改革中认真探索设计政策思路，制定和完善具体操作办法，积极推进改革任务的落实，保证改革取得成效。

3.2.1 土地确权赋权工作有待进一步落实

由于承包地四至不清、土地权证与实际情况不符、分户引发土地调整等原因，土地确权工作量大，其进度和质量存在不足。特别是由于历史的原因，二轮承包以来土地变动与征用收益的分配有差异，不同村庄土地征用收益采取不同的分配办法，是被征地农户获得收益，还是集体统一支配，抑或是农户和集体分享对土地确权有很大的影响；土地承包以后，人口与土地的关系有较大差异，是经常性动态调整土地，还是严格执行“增人不增地、减人不减地”，造成土地确权工作面临的实际情况十分复杂。这些问题需要多个部门整合协同化解，通过完善政策，根据承包地实际状况和农户愿意，加快确权进度，提高确权质量。

3.2.2 土地经营权权能有待进一步发挥

经营权的权能不完备主要造成三方面的影响：经营权入股的农户面临着作价方式、参与形式以及风险防范等现实问题；而农业开发主体更多关注因承包户入股引起的经营管理及利益分配方式问题；农村金融机构担心信用违约后抵押担保的土地无法处置，不愿意涉及土地经营权抵押担保业务。

3.2.3 农村产权交易市场不够成熟

目前，农村产权交易市场仍处于培育期，与其相配套的服务体系和市场规则未及时跟进，如经纪、评估、担保机构还未得到充分培育，农村产权交易相关规则还不配套。由于农村产权交易市场机制不成熟，私下交易甚至暗箱操作也很难破除，也缺乏相应的制约手段阻止此类交易行为。

3.2.4 缺乏法律的支撑

国家对土地合作社尚未出台法律，登记注册尚处于摸索阶段，其法律地位尚未界定，土地合作社的法人地位还不明确。目前，土地合作社是以农民专业合作社法人性质进行工商登记的，但税务部门又将土地合作社视同普通公司企业征税。土地合作社并不是纯粹市场化运作的经济实体，还承担着很多公共服务职能，按照纯市场主体征税显然不尽合理。

3.2.4 土地合作社发挥应有的作用不够

引入土地合作社目的就是为了促进土地规模流转、降低交易成本、解决信息不对称、加快农业规模化和现代化经营。农户关心是否具有流转的选择权、流转后的权益保障等问题，但是在实践中，一些基层干部借土地合作社重新获得农民承包土地的支配权，以统一开发利用，这与农民关心的利益相违背，从而导致流转的规模效应不明显、经营稳定性差、农地流转不够规范、流转双方的权利得不到有效保障，很多土地合作社没有发挥应有的作用。

4 深化农村土地产权制度改革的路径选择

农民对土地财产权利实现的过程，实质上是城乡统筹一体化发展、农民土地财产性收入增加、土地经营效率提高、新型农业经营体系培育和发展的过程。农村土地产权制度改革应该坚持“注重民生、放眼长远”的路径选择。下一阶段深化农村土地产权制度改革的基本思路是坚持“还权赋能”，从法律的视角对农民土地财产权利的保护，以土地承包经营权物权化为取向，赋予农民完备的用益物权；从经济学的视角看，远期改革的目标就是要实现农民能够分享到土地权利收益，包括级差地租、土地增值收益和经营性收益等[5]。

4.1 坚持保障农民权益的宗旨

农村产权制度改革必须把保障农民权益和尊重农民意愿作为根本的宗旨，通过改革努力让更多的农民受益，促进农民收入稳定并持续增长。一方面，通过对土地的确权颁证保障农民承包权益和财产权能，通过集体土地股份量化明晰农民产权关系及份额；另一方面，努力构建农民积极参与机制，把农民自愿参与、内部民主决策作为农村产权制度改革的基本原则，不仅确保农民对改革过程有知情权，而且很多涉及村民利益的事情也交由农民内部自己讨论协商决定。

4.2 进一步推进土地确权工作

权属清晰、合法是土地产权交易的最基本前提。从改革的进程来看，我国农村土地产权制度改革的近期焦点聚集在确权、颁证、流转[6]。承包经营权确权工作的宗旨是对承包经营权作为一种财产性权利长久不变的承诺，在实践工作中，要实现“合同管理”向“登记管理”转变，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户(人)，进一步明晰农村土地产权归属，完善土地产权权能，加快对农村土地承包经营权、农民宅基地和集体建设用地使用权等各类农村产权进行确权登记颁证，进一步明确农民对承包土地的各项权益，真正赋予农民在集体所有制框架内的土地财产权利，保障农民实际获得土地的占有权、经营权和处置权，强化对农村土地承包经营权的物权保护，为土地流转打基础。

4.3 完善和规范市场化的土地流转机制

农村土地流转是一项涉及很多方面，是个庞大的系统工程，比如法律、经济、行政、管理等，要解决流转过程中突出问题，必须对现有的相关法律法规、管理体制等进行改革创新，完善农村土地流转的配套政策，构建流转的市场化服务平台。建立健全用地价格机制，包括确定土地价格的构成部分，建立科学的农村土地评价方法，制定农村土地价格评估标准和规范，建立农村土地评估中介。建立配套的中介服务体系，主要提供土地法律政策咨询、土地估价、土地交易委托代理等中介服务。要发挥中介服务体系在土地交易中的润滑剂作用，转变农村土地行政管理模式，促进农村土地市场体制的建立，形成农村土地市场价格的机制。

4.4 建立健全相关的配套制度和法律法规体系

巩固农村土地产权制度改革成果和深化农村土地产权制度改革，需要建立健全相关的配套制度和法律法规体系，减少改革阻力。对于广大农民来说，土地仍是他们的基本生产资料和主要生活来源，即使远离家乡进城务工经商，依旧不愿意放弃他们的土地。要健全配套的相关制度建设[7]，主要指户籍制度改革，实现城乡户籍制度一体化，解除农民的后顾之忧。户籍制度改革主要是剥离附着在户籍制度上的利益关系，让农民不再是城乡标志的“身份”，而是成为一种职业。加强并健全法律法规体系建设，让改革有法可依，对现行法律法规中模糊和冲突之处进行调整。目前，中央已经在试点县(市、区)进行了相关法律法规的调整，希望中央通过试点区域的运作，在完善实施方案和确定风险的基础上，对试点区域成熟做法加快顶层设计并给予法律保护。

4.5 建立和完善合理的土地收益分配机制

城乡统筹发展的过程其实就是土地价值溢价的过程，评价土地制度改革是否成功的一项重要考核指标在于是否保障了农民的权益。当前，有些地方出现了严重侵犯农民权益的行为，农民无法参与土地改革的收益分配，不能享受城镇化带来土地溢价的好处，因而土地制度改革的政策得不到农民广泛的支持和理解。为此，必须建立和完善合理土地收益分配机制，使农民拥有真正的土地财产权利并获得民生改善的持久动力。要建立合理的征地和补偿机制，各级政府在征地过程中要遵守法律法规，尊重农民的意愿，让其有知情权、参与权，力争做到征地公开、透明化。要科学计算补偿标准和收益分配方式，给予农户公平合理的权益，严禁组织任何挪用补偿款，切实保障农民的权益。同时还要赋予农民宅基地收益权，建立宅基地增值收益分享机制，村集体和农户应分享农村宅基地和村庄整理置换后所节约的土地及其产生的增值收益，形成政府、开发商和集体、农户相对均衡的利益格局，让广大农民参与工业化、城市化带来的红利分配。

[1] 许经勇.我国农村土地产权制度改革的回顾与前瞻：形成有利于保障农民合法权益的土地产权制度[J].经济学动态，2008(7)：68-72.

[2] 郭炜，丁延武.深化农村土地产权制度改革的困境突破与路径选择[J].经济体制改革，2015(4)：84-89.

[3] 刘娥苹.农村土地产权制度改革对农民增收的影响与对策：以土地流转为视角[J].上海党史与党建，2015(10)：37-39.

[4] 刘长全，杜旻.土地承包经营权流转制度创新与改进方向：基于温州农村改革试验区的考察[J]. 湖南农业大学学报(社会科学版),2015(1):72-78.

[5] 刘灿.深化农村土地产权制度改革的核心是赋予农民的土地财产权利[J].经济学家，2013(12)：14-15.

[6] 吴垠.应当赋予农民怎么样的财产权利？中国农村土地产权制度的改革方向探索[J].中国发展观察，2014(7)：49-51.

[7] 滕卫双.中国农村土地产权制度改革的现状分析[J].世界农业，2013(8)：140-143.

2017-09-09

浙江省哲学社会科学规划课题(11JCYJ07YB)；温州市哲学社会科学规划课题(16wsk207)

施端银(1965—)，男，浙江瑞安人，教授，研究方向为社会主义市场经济，E-mail:527508885@qq.com。

文献著录格式：施端银，张玲萍，徐炯. 温州农村土地产权制度改革的探索与思考[J].浙江农业科学，2017，58(12)：2291-2295.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171263

F321.1

A

0528-9017(2017)12-2291-05

吴益伟)