新业态检验检疫政策评估机制研究

赵海军刘志红云俊游洪孟祥林陈昊杰

（1.湛江出入境检验检疫局广东湛江524022；2.广东出入境检验检疫局）

新业态检验检疫政策评估机制研究

赵海军1刘志红2云俊1游洪2孟祥林2陈昊杰1

（1.湛江出入境检验检疫局广东湛江524022；2.广东出入境检验检疫局）

通过分析新业态的概念范畴、政策评估定义、评估主体，研究新业态和政策评估的现状及发展趋势，发现新业态检验检疫政策评估存在缺乏必要的制度基础、评估理论和方法指导，未建立政策评估标准体系和第三方评估机制，对评估作用缺乏足够的认识、数据和资料收集困难、政策评估的结果效用较低等问题。通过对这些问题进行分析研究，建议建立完善新业态检验检疫政策评估法规制度体系、标准体系和指标体系，健全第三方评估机制，制定评估程序规范，提高对评估工作的认识，重视评估结论，并消化、吸收评估成果等对策措施，以期为构建新业态检验检疫政策评估长效机制和完善我国公共政策评估体系提供一定参考。

新业态；检验检疫；政策评估；机制

1 前言

近年来，跨境电子商务、市场采购等新业态已成为国际贸易的新方式和新手段，对于推进供给侧结构性改革，实施“一带一路”战略和自贸区战略，实现我国外贸转型升级，有效促进外贸发展具有重要而深远的意义。为更好服务和监管新业态，各级检验检疫部门都开展了监管改革试验和实践探索，出台了一系列针对新业态的检验检疫政策。这些政策一部分对新业态具有较好的指导和规范作用，促进了新业态的健康发展。但也有部分政策的制定缺乏科学的评估和实地调研，既未能实现科学把关的目的，又不利于新业态的发展。

政策评估工作在我国起步虽晚，但近年来呈现快速发展的趋势。随着社会主义市场经济的发展和行政管理改革的深化，我国政策评估工作得到一定范围的展开，并逐步积累了一定经验。虽然此类政策评估项目应用的范围还较为狭窄，领域也较局限，程序和方法还有待完善，但是这些源于实际需求的评估实践，极大地促进了我国政策评估工作的发展。对新业态检验检疫政策开展评估，并探索构建新业态检验检疫政策评估长效机制，就是利用政策评估检验政策的效果、效率、效益，提高决策的科学化和民主化水平，促进政策资源有效配置，将可能出现的政策负面效应减少到最低程度，切实提升检验检疫服务新业态发展的本领和技能，促进以检验检疫精准执法确保国门安全，促进以检验检疫科学服务确保新业态健康发展，进而推动检验检疫事业保持健康蓬勃发展。

2 定义及内涵

2.1 新业态的概念及范畴

2.1.1 新业态的定义

目前，国内外对新业态还未有严格、统一、标准性的概念，学术界对新业态也还没有统一的定义。

业态一词来源于日本，是典型的日语汉字词汇，大约出现在20世纪60年代。据《中国连锁经营理论与实践》一书给业态的定义是：针对特定消费者的特定需求，按照一定的战略目标，有选择地运用商品经营结构、店铺位置、店铺规模、店铺形态、价格政策、销售方式、销售服务等经营手段，提供销售和服务的类型化服务形态[1]。通俗理解，业态就是指商业领域中卖给谁、卖什么和如何卖的具体经营形式。

从技术创新、产业融合、产业链整合、区域分工及企业组织方式变革等5个标准进行定义，新业态是指由于技术创新、产业融合、产业链整合、区域分工及企业组织方式变革等推动形成新的生产经营形态或商业模式。

2.1.2 范畴

在广泛复杂的技术创新、产业融合、产业链整合、区域分工及企业组织方式变革等下，新的生产经营形态或商业模式层出不穷，新业态不断花样翻新[2]。从农业、工业、服务业等细分演化的产业行业门类越来越多，比如跨境电子商务、市场采购出口、国际会展、平行进口汽车、国际中转货物、国际邮轮等行业，涉及新一代信息工程、高端软件工程、新能源、新材料、生物产业工程等多方面。

2.2 政策评估概念

2.2.1 政策评估的定义[3，4]

政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政策行为，目的在于取得有关这方面的信息，进而调整政策或制定新政策的贯穿事前、事中、事后整个政策运行过程的政治行为。它包括政策方案的评估、政策执行的评估和政策结果的评估。

2.2.2 政策评估的主体

政策评估主体是指主持和组织政策评估过程的团体、组织或个人。政策评估主要分为体制内评估和体制外评估，相应的评估机构也分为内部评估机构和外部评估机构。

体制内评估主体是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。政府机关内部的自我评估是指政府机关按隶属关系上下级之间相互实施的评估，它主要包括一般评估、职能评估和主管评估。政府机关内部的专门评估是指政府设立专门机关对所有的政策执行效果实行全面的评估，它主要包括人事部门的评估和审计机关的评估。

体制外评估主体指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等[5]。其中第三方评估就属于体制外评估，由于第三方评估具有独立、客观、公正的独特优势，越发被政府部门重视。

3 新业态检验检疫政策评估现状及发展趋势

3.1 新业态现状及发展趋势

随着全球经济一体化、信息技术产业和互联网技术的迅猛发展，以及我国“一带一路”、自贸区战略，“互联网+”行动计划的实施，新业态如雨后春笋般不断涌现，甚至蓬勃发展，而且与人们生活的关联度越来越高。

以跨境电子商务为例，2012年全球跨境电子商务市场规模超过1万亿美元，同比增长约21%。2015年中国跨境电子商务交易额达到5.4万亿元，同比增长28.6%。根据海关总署统计，2015年中国进出口贸易总额为30.7万亿元，跨境电子商务渗透率达到16.9%。目前，跨境电商平台企业已超过5 000家，境内通过各类平台开展跨境电子商务的企业超过20万家[6]。

3.2 政策评估现状及发展趋势

目前，我国的政策评估机构已经开展不同层次、不同形式的探索，但总体上还是相对滞后，政策评估制度化尚处于探索时期。

我国经济的快速发展和社会的快速转型，对我国治理体系和治理能力提出了新的更高要求。十八届三中全会报告指出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，大力发展政策评估机制尤其是第三方评估是公正客观评价国家治理绩效，推进国家治理体系和能力现代化的重要环节，也是一项切实可行的制度创新、政策创新。国务院总理李克强于2015年8月27日主持召开国务院常务会议，听取了政策措施落实的第三方政策评估汇报并予以肯定。在中央提出全面“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”的新形势下，政策评估工作迎来了发展的黄金时期。

3.3 新业态检验检疫政策评估现状及发展现状

对新业态检验检疫政策评估工作也处于起步阶段，通过收集查找相关资料发现，上海自贸区于2014年率先施行了检验检疫创新制度的第三方评估机制。通过引进上海质量管理科学研究院和上海海事大学组成第三方评估机构，对包括跨境电商、生物（医药）、全球维修、平行进口汽车等新业态在内的首批8项检验检疫创新制度进行第三方评估。目前，第三方评估机构建立了含有15个二级指标和28个三级指标的多维度评估模型，并将通过文献检索、企业座谈、实地调研、国际对比、专家评估等形式，对每一项创新制度做出综合性评定结论。随着新业态的蓬勃发展，检验检疫政策也会逐步出台，对相关政策的评估也会越来越多，越来越专业和常态化[7]。

4 新业态检验检疫政策评估存在的问题

4.1 缺乏必要的新业态检验检疫政策评估制度基础[8]

新业态检验检疫政策评估工作多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障。谁来评估、如何评估、评估的结果如何应用，目前都没有相关规定。特别是新业态发展迅速，涉及面广，如何在较短时间制定科学、全面而又有针对性的政策就需要制度化、法制化的政策评估机制保障。

4.2 缺乏科学、系统和规范的新业态检验检疫政策评估理论和方法指导，未建立完善的政策评估标准体系

新业态检验检疫政策评估在我国是一个新兴领域，其理论和方法仍在发展和完善之中，还未形成规范化、系统化的评估体系，缺少一套成熟、完善的政策评估理论和方法，使政策评估缺乏科学、系统的理论指导，在实践中具有较大的盲目性。目前，政策评估标准不健全，有定性标准，但忽略定量标准，缺乏可操作化的一级、二级或三级指标，削弱了政策评估的可靠性和有效性[9]。

4.3 未建立独立完善的第三方评估机制

目前，包括新业态检验检疫政策在内的我国政策评估主体缺位或形式过于单一，多以行政命令为主导开展上级机关对下级的评估，缺乏社会公众或第三方机构对政府以及政府内部的规范化评估，尚未建立独立完善的第三方评估机制。民政部于2015年才出台了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》[10]，但由于出台时间仅有一年，时间较短，第三方评估的方式方法、规章制度不完善，正在摸索，评估机构少且不健全。另外，目前进行的第三方评估基本上是借用系统内一些现有机构进行，没有纯粹意义上的第三方评估机构。

4.4 部分检验检疫部门对新业态检验检疫政策评估的作用缺乏足够的认识，政策评估的结果效用较低

有些部门对新业态检验检疫政策评估的重要性、独立性、客观性还缺乏足够认识，对第三方评估有诸多顾虑，在借力第三方评估的同时，往往又希望能够掩饰问题，不希望提出过于尖锐的批评。另外，政策评估结果的效用发挥不足，没有建立起有效的政策评估结果落实和纠错机制。政策评估结果和干部考核衔接不紧密，一些干部心思只用在思路、点子和拍板上，不太重视事前评估和执行评估[11]。

5 新业态检验检疫政策评估机制的构建

5.1 建立和完善新业态检验检疫政策评估法规和制度体系[12]

5.1.1 实现新业态检验检疫政策评估的法制化

出台和完善规范新业态检验检疫政策评估的相关法律法规，使相关工作在法律和制度框架下运行。

5.1.2 实现新业态检验检疫政策评估制度化

建立政策实施前预评估、实施过程执行评估以及事后再评估制度，全面考察评估政策制定和实施过程的各个阶段、各个环节，评价和判断政策效果、效能和价值。在政策实施前开展预评估，分析预判方案执行后可能出现的效果，将可能出现的政策负面效应减少到最低程度。在实施过程中实施督查，开展政策执行评估，特别是对政策存在缺陷、政策资源配置、政策环境改变等作充分评估，对政策运行加以控制，不断调整和优化检验检疫政策。通过政策评估检验政策的效果、效率、效益，提高决策的科学化和民主化水平，促进政策资源有效配置。

5.1.3 建立完善的新业态检验检疫政策评估组织机构，推进新业态检验检疫政策评估专业化和职业化

检验检疫部门应成立专门的组织机构，负责新业态检验检疫政策的评估工作，包括建立政策评估机构和从事政策评估工作资格准入制度，以及薪酬、职称评聘、考核、激励与约束、国内外交流与合作制度，组建专业化、职业化专家团队，加强研究人员业务培训和职业精神建设，使之既敢于闯禁区涉险滩，又要遵规矩守底线。

5.1.4 建立多元化、复合评估主体制度

由于考核对象的差异性、考核内容的全面性、考核标准的多维性，新业态检验检疫政策评估应采取外部评估制度和内部评估制度相结合，相关部门应当征求多方意见，建立多元化的评估主体。在完善政府内部评估机制的基础上，引入第三方评估机制，官方与民间力量并重，从而吸纳各方智能优势，推进评价主体多元化，扩大政府绩效评价参与面。

5.1.5 建立新业态检验检疫政策评估专项资金

新业态检验检疫政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。建立评估专项资金，可以从物质上保障政策评估不流于形式。

5.2 建立和完善新业态检验检疫政策评估标准体系和指标体系

选择和确立评估标准是政策评估的必备条件，将抽象的评估标准转化为具体、半定量乃至定量化的指标则是政策评估的依据和逻辑起点。评估结果一定要有实际数据支撑，在数据支撑的基础上才能有定性的结论，定量分析、数据和量化应当是新业态检验检疫政策评估的最核心方法[13]。一般来说，新业态检验检疫政策评估标准包括绩效标准、规范性标准和非规范性标准等[14]。

另外，新业态检验检疫政策评估还应建立评估指标体系，它是政策评估制度的核心元件，其科学水平最终决定着评估工作质量的高低。指标体系分两种：一是预评估体系，二是政策执行评估、事后评估体系。各有一些一级指标、二级指标以及若干个三级指标。

5.3 健全和完善独立的第三方评估机制[15]

5.3.1 明确定位

定位就是确定第三方评估在新业态经济活动中的地位。2013年3月国务院全体会议通过的《国务院工作规则》第二十一条明确规定要将把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。根据这一规定的精神，通过有关行政法规确立第三方评估的地位，将第三方评估作为新业态检验检疫决策的必经程序。

5.3.2 建立机构

建立长效机制，建立一批可持续、能够满足第三方评估需求的独立评估机构。为了避免评估机构与市场经济利益挂钩，可以借鉴香港的做法，采用稳定的整体拨款购买评估服务的方式，即政府认定评估机构，通过固定拨款，整体购买评估服务并保证其自身的能力建设。

5.3.3 建立制度体系

第三方评估长效机构需由可持续的长效制度体系来支撑。这一制度体系不仅包括具体、标准化评估的指标体系，也包括第三方评估的思想理论体系。这种制度体系不是僵化的检测和评价手段，而是有助于经济平稳快速发展并为检验检疫部门的政策调整给予思想理论支持的全新检测方式，也是一种没有行政权力的外部监督制衡机制。这种体系的主体机制是保证第三方评估，同时也应有对第三方评估机构和体制进行有效监管问责的机制[16-18]。

5.4 制定和完善新业态检验检疫政策评估程序规范[19]

程序是制度得以实施、运行的保障。对新业态的检验检疫政策评估应制定程序规范，明确评估范围、内容、主体、标准和指标、步骤、结果应用等方面。政策评估要贯穿制定、执行、调整和终结整个政策周期。政策一旦做出就要进行督察评估，每隔一段时间都要评估一次，发现问题及时处理。合理确定评估咨询程序，完善民主化、法制化、科学化的政策决策过程，从制度上保证评估工作的独立性和科学性。要将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，引入辩论机制，就重大政策的评估展开辩论。评估结果要及时反馈给上级和相关部门，同时把评估作为权力制约手段并制度化，与重大决策终身责任追究制结合起来，以此规范权力运行。

5.5 提高对新业态检验检疫政策评估工作的认识，重视评估结论，并消化、吸收评估成果

各级检验检疫部门应利用报纸、杂志、网络等渠道加大对新业态检验检疫政策评估工作的宣传力度，使人们改变陈旧观念，重新认识政策评估的作用和意义。同时重视评估结论，并消化、吸收评估成果。为防止决策者随意决策，执行者滥用职权，通过制度将新业态检验检疫政策评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策制定执行过程的责、权、利相统一，使政策评估在我国新业态检验检疫政策执行中发挥其应有的激励与监督作用。

6 结语

近年来新业态发展迅速，但国内外对新业态的研究也刚刚兴起。国外开展政策评估工作较早，但国内尚处于起步阶段。因此，新业态检验检疫政策评估机制研究在国内目前还是一片空白，相关制度和法规尚不健全。本研究通过对新业态和政策评估的概念、现状、发展趋势进行分析，找出当前新业态检验检疫政策评估存在缺乏必要的制度基础等问题，建议建立完善新业态检验检疫政策评估法规制度体系、标准体系和指标体系，健全第三方评估机制，制定评估程序规范等对策措施，以期为构建新业态检验检疫政策评估长效机制和完善我国公共政策评估体系提供一定参考，推动检验检疫事业保持健康蓬勃发展。

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Research on the Policy Evaluation Mechanism of the Inspection and Quarantine of the Emerging Indusries

ZHAO Haijun1，LIU Zhihong2，YUN Jun1，YOU Hong2，MENG Xianglin2，CHEN Haojie1
（1.Zhanjiang Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Zhanjiang，Guangdong，524022；2.Guangdong Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau）

In this research，we analyzed the conceptual category of the emerging industries，the definition of policy evaluation and evaluation main body.Besides，we studied the status and development trend of the emerging industries and policy evaluation，and found that the inspection and quarantine policy evaluation of the emerging industries was lack of necessary system，theory and method guidance.In addition，it also exposed many problems，for example，the policy evaluation standard system and the third-party evaluation mechanism have not been established，lack in adequate understanding for evaluation，difficulties in data and information collection，and low efficiency of evaluation.Therefore，we suggested to establish the standard and index system of the inspection and quarantine policy evaluation of the emerging industries，improve the third-party evaluation mechanism，make standard evaluation process，strengthen the understanding for evaluation，learn and focus on the conclusion.This research provided the reference information for the construction of the inspection and quarantine policy evaluation of the emerging industries，and the improvement of Chinese public policy evaluation system.

Emerging Industries；Inspection and Quarantine；Policy Evaluation；Mechanism

F740.43

E-mail：eastnavy84@163.com

国家质量监督检验检疫总局2016年政策研究课题（“新形势下检验检疫监管模式改革创新研究”子课题“新业态检验检疫监管改革路径研究”）；湛江市2016年度财政资金科技项目（2016A01003）

2016-09-05