对动物卫生监督执法中“查封、扣押”与“先行登记保存”的探讨

周灵芝，李金玲，蓝 响，刘洪明

（1. 山东省烟台开发区农业与海洋渔业局，山东烟台 264006；2. 山东省烟台市芝罘区动物卫生监督所，山东烟台 264000；3. 山东省烟台市动物卫生监督所，山东烟台 264000）

对动物卫生监督执法中“查封、扣押”与“先行登记保存”的探讨

周灵芝1，李金玲2，蓝 响1，刘洪明3

（1. 山东省烟台开发区农业与海洋渔业局，山东烟台 264006；2. 山东省烟台市芝罘区动物卫生监督所，山东烟台 264000；3. 山东省烟台市动物卫生监督所，山东烟台 264000）

在动物卫生监督执法实践中，“查封、扣押”和“先行登记保存”这两项措施的混淆使用现象时有发生。本文详述了“查封、扣押”与“先行登记保存”的概念、区别、实施程序，深入解析了这两种措施的实际应用问题，以期为动物卫生监督执法提供借鉴。

动物卫生；查封；扣押；先行登记保存

“查封、扣押”和“先行登记保存”是行政执法中的强制手段，正确行使这种职权，为公正执法、顺利执法、提高办案准确性、及时惩处违法行为提供了必要的法律保障。但实践中，执法人员往往对这两种措施存在概念不清、应用不当等问题，本文就“查封、扣押”与“先行登记保存”在动物卫生监督执法中如何应用进行解析，旨在为动物卫生监督执法人员提供参考。

1 概念比较

“查封、扣押”是行政强制措施，即行政机关为了预防、制止或控制社会危害行为的发生，依法对有关对象的财产加以暂时性限制，使其保持一定状态。

“先行登记保存”是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，行政机关对该证据进行登记，并保存于一定地点，任何人不得予以销毁或者转移的一种重要的证据保全措施。采取先行登记保存措施，一般情况下行政管理机关应当采用就地保存的方式，只有对特殊物品或就地保存有困难的，才可以指定他人或有保管条件的场所进行保管，以避免保存不当而导致所保存物品丧失证据作用。

2 区别

2.1 性质不同

“查封、扣押”是行政强制措施的一种，是行政机关依法对有关对象的财产加以暂时性限制，是独立的具体行政行为。

“先行登记保存”是行政机关在行政处罚过程中的一种证据保全手段，它仅是具体行政行为中调查取证的一个环节。

2.2 法律依据和后果不同

“查封、扣押”的法律依据是《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）第五十九条第一款第二项：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍。”查封、扣押是一个独立的具体行政行为，《行政处罚决定书》和《实施行政强制措施通知书》一经签收即发生法律效力，行政相对人均可据此直接提起行政诉讼或者申请行政复议、国家赔偿等。

“先行登记保存”的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条第二款：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者事后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。先行登记保存只是具体行政行为的一个取证环节，不是独立的具体行政行为，行政相对人不能据此直接提起行政诉讼或者申请行政复议等。

2.3 实施的条件不同

“查封、扣押”的实施条件是必须在有证据证明当事人的违法行为涉嫌违反相关法律法规规定的情况下才能实施；具体到动物卫生行政执法中，主要适用于“染疫或者疑似染疫的动物及动物产品”采取的行政强制措施。

“先行登记保存”的实施条件是只要在相关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下都可以实施，具有强制性。

2.4 时限不同

“查封、扣押”的期限为三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以再延长三十日。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。

“先行登记保存”则是一种取证行为，不属于行政措施，故七天内应当作出处理决定，对不符合立案条件的，应立即解除。

3 实施程序

3.1 查封、扣押程序

根据《行政强制法》第二十四条第一款，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序。《行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：“（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”

3.2 先行登记保存程序

第一，必须是在特殊、紧急情况下，具备证据可能灭失或日后将难以取得的前提条件，才可以进行“先行登记保存”；第二，需经行政执法机关负责人的批准，未经批准不得随意采取“先行登记保存”措施。这种“批准”，可以是“一案一批”，也可以是“事先授权”，即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员采取“先行登记保存”后，应及时向行政机关负责人汇报，以取得“追认”；第三，先行登记保存物品的“登记”。这是对证据采取保全措施必不可少的重要环节。行政机关在现场提取证据后，应当制作登记保存物品的清单，将证据的名称、规格（形状）、数量、包装、提取的位置等作出详细记录，并当场交由行政管理相对人核对无误后签字、盖章，有利于保护行政管理相对人的合法权益，有效保障行政机关顺利执法、维护行政机关的声誉；第四，先行登记保存物品的“保存”。行政机关对登记保存的证据，可以指定行政管理相对人就地进行保存。保存期间，当事人或者有关人员负保管义务，不得销毁、转移证据。因当事人或有关人员的过错造成证据灭失的，当事人或有关人员应负法律责任。对于可能妨害公共秩序、公共安全或可能被转移、销毁等就地保存有困难的，行政执法机关也可以采取异地保存的方法，即由行政机关指定他人或有保管条件的场所进行保管；第五，对登记保存的证据作出处理决定，主要包括：对需要进行技术检验或者鉴定的，应决定送检验、鉴定部门进行科学鉴别或判断；对依法应予没收的财物，应决定予以没收；对依法应移送其他有关部门处理的，应决定移送；对依照法律规定应予查封、扣押的，或经初步检验、鉴定，尚未能做出最后结论，需进一步检验、鉴定的，应决定予以查封或扣押；对依法不需要没收的，应决定解除“先行登记保存”。行政执法机关作出上述决定，应及时送达当事人。

4 两种措施在动物卫生监督执法应用中的问题

4.1 “查封、扣押”与“没收”的区别

“没收”是指在行政相对人在违法行为的前提下，有处罚权的行政主体依法将其违法所得和非法财物收归国有的处罚形式。而“查封、扣押”是依法对有关对象的财产加以暂时性的限制。办案机构对涉案财物采取查封、扣押措施后，当事人在一定期限内丧失了对该财物占有、使用和处分的权利，同时也不再具有保管的条件和责任。对办案机构而言，除了因为查办案件的需要对查封、扣押的财物作必要的处置外，还同时负有妥善保管的义务，对因保管不善造成的损失承担赔偿责任。

4.2 证据先行登记保存是实行异地保存还是就地保存

笔者认为，在不损害当事人的合法权益的前提下，如果能够提高执法效率、降低执法成本，可以实行异地保存。第一，《行政处罚法》并没有禁止异地保存；第二，就地保存难度较大，执法成本较高。尤其是动物卫生监督执法，时常要对动物或动物产品进行登记保存，而就地保存往往达不到保存条件，容易造成动物死亡或动物产品腐败，异地保存反而能更好地保护证据材料，达到登记保存应有的目的。

4.3 证据先行登记保存的期限超过7日如何处理

在实践中，执法人员对活动物进行了异地登记保存后，部分管理相对人在7日内不到指定机关接受处理，而是通过投诉、上访等方式给执法机关和执法人员施加压力。在这种情况下，笔者建议可采取在进行证据先行登记保存的同时，及时查清登记物品属性，依法作出没收、退还、变更强制措施等决定，如果在规定时间内，不能准确判定物品属性，可与法院取得联系，若当事人不及时到指定地点接受调查处理时，可移交法院实行证据保全。

（责任编辑：白雅娟）

Discussion on the“Sealing-up，Distrainment”and“Advanced Registration and Preservation of Evidence”during Animal Health Supervision and Law Enforcement

Zhou Lingzhi1，Li Jinling2，Lan Xiang1，Liu Hongming3
（1. Bureau of Agriculture and Marine Fisheries of Yantai Development Zone，Yantai，Shandong 264006；2. Zhifu Animal Health Supervision Institution，Yantai，Shandong 264000；3. Yantai Animal Health Supervision Institution，Yantai，Shandong 264000）

During the practice of animal health supervision and law enforcement，phenomena of confusing the two measures of“sealing up，distrainment”and“advanced registration and preservation of evidence”occurred occasionally. In this article，the concepts，distinctions and implementation procedures of the two measures were introduced in detail. Also，the problems in practical application were analyzed deeply，hoping to provide reference for animal health supervision and law enforcement.

animal health，sealing-up，distrainment，advanced registration and preservation of evidence

S851.34

：A

：1005-944X（2017）05-0070-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.05.019

刘洪明