与贫困和疾病有关的健康扶贫政策分析

任田 张媚

与贫困和疾病有关的健康扶贫政策分析

任田 张媚

文章通过回顾国内外文献,分析了疾病和贫困问题对个体幸福感的影响以及贫困产生的原因、健康扶贫政策相关研究等,并在分析现有问题的基础上提出可行的改革措施及建议,包括公共政策制定时应考虑到贫困和疾病人群的个体幸福感;明确政府治理健康问题所致贫困的责任;构建多层次治理体系以提高国民素质;给予贫困群体受教育机会;建立健全农村最低生活保障制度.

贫困;疾病;健康扶贫;公共政策

贫困问题困扰着当今世界的发展,被联合国列为社会发展问题三大主题之首[1],而疾病是引发贫困的第二大成因[2].因病致贫、因病返贫以及贫病交加给贫困人群的心身带来沉重打击,影响到他们追求幸福的权利以及社会的和谐与稳定[3].因此,解决贫困问题,改善贫困人群的健康状况,提高他们的幸福感是政府义不容辞的责任.

1 疾病对个体幸福感的影响

身体健康问题是如何影响幸福感的,可能存在两种路径:一是疾病产生的生理痛苦直接影响个体的幸福感;二是生理疾病使个体产生心理压力从而影响幸福感.有研究[4]发现,由于对疾病的担心和不确定,40%以上的癌症患者都伴随中等程度以上的焦虑、抑郁等.生理痛苦和心理压力间还可能发生交互从而形成恶性循环,最终共同影响个体的幸福感[5-6].联合国发展署(United Nations Development Agency, UNDP)的《人类发展报告(1990)》指出,人类的福祉是发展的真正目的,经济增长只是发展的手段;人类发展所要扩展的三大最关键的选择是:长寿且健康的生活、获得教育,以及获得确保体面生活所必需的资料.因此,衡量人群幸福指标通常包括GDP为代表的收入类指标、综合福利指数或函数、人类发展指数(Human Development Index,HDI)等.但对于个人而言,健康是人类最基本的需要.既往研究[7-9]认为,身体健康与否对幸福感有显著影响,更差的身体状况与更低的幸福感相联系.当身体健康状况较差时,身体疾病造成的生理痛苦与心理压力往往成为人类追求幸福的重要阻碍因素.研究[10]表明,身体健康状况是幸福感最重要的影响因素之一,其对幸福感的影响甚至比收入还要大.

2 疾病还是贫困产生的重要原因

贫困是一种包括社会、经济、文化、政治和心理等方面的复杂现象[11].有学者[12]认为,贫困是指缺乏维持个人或家庭最低生活水准的能力.其实贫困并非想象的那么简单,我们多将贫困的原因归结到个人本身,如农民素质低、愚昧、自然环境条件差等,其实在一定程度上,贫困源于缺少权利.基于权利贫困视角分析我国贫困问题,可以认为我国贫困问题产生的根本原因归纳起来在于:一些弱势群体由于能力薄弱、制度缺陷、政策倾斜等原因导致某些社会权利缺失,使得他们在资源分配、就业机会、社会保障等方面无法获得平等的机会和权利,从而丧失了维持基本生活水平的能力,最终陷入贫困.其中,疾病导致的健康权利的缺失是贫困产生的重要原因.疾病对于家庭来说是一种灾难,因病致贫、因贫患病、贫病交加,形成恶性循环[13].Jalan等[14]对中国农村的研究发现,家庭成员的健康不佳是导致一个家庭长期贫困的重要决定因素.Namyan等[15]指出,疾病容易降低家庭收入、增加治疗费用,并使得原本有收入的成员变成家庭负担,因此疾病普遍成为家庭陷入贫困的根源.Sen[16]发现疾病是与暂时贫困相联系的一个重要因素,而Dercon[17]对埃塞俄比亚的研究同样发现贫穷者不同程度地遭受健康冲击.DavidLawson[18]对乌干达的研究发现,健康不佳与家庭陷入贫困有很大联系.家庭结构的差异与个人情况的差异是任何时候都存在的,从而意味着因上述情况而导致的贫困现象不可避免,政府在实施缓贫与济贫政策时,不仅需要考虑以家庭为单位,且应考虑个人因素.

3 健康扶贫政策干预

疾病与贫困往往是相伴而生的,"因病致贫、因贫患病"形象地描述了疾病与贫困错综复杂、相互影响的作用过程.对于贫困的原因,中外学者长期以来从理论上不断探索,认为致贫原因既有自然、历史方面的原因,也有政策、制度安排方面的因素,而在诸多致贫因素中,疾病则是一个最主要的方面.疾病主要从收入和消费这两方面影响一个家庭的经济状况.首先,在收入方面,一个家庭中有成员患病会使该家庭实际就业的人数减少,从而降低家庭人均收入水平.其次,在消费方面,患病的家庭成员会增加整个家庭的医药费支出,尤其是有患重大疾病及患长期慢性病成员的贫困家庭不得不压缩各项支出,以应对高额的医药费用,这必然会降低整个家庭的生活质量.即使这样,医药费对于有些贫困家庭来说也会超出其支付能力,这时他们会选择放弃治疗,这对于仍处于劳动年龄的患病成员来说,有病不治将长期影响他们的就业,使整个家庭持续陷于贫困,而对于超过劳动年龄的老年人来说,不采取治疗则必须忍受疾病带来的痛苦[3].

健康公平被视为公平性的重要组成部分,人人应该享有健康.世界卫生组织的《组织法》中明确规定:"健康是人类的一项基本权利,各国政府应对其人民的健康负责.而政府对其人民的健康负有责任,只有通过提供适当的卫生保健和社会措施才能履行其职责"[19].为改善贫困人群的健康服务需要,目前国际上最常采用的有两种措施--医疗救助和重点疾病干预[20].而要长期解决我国的贫困人群问题,还需根据具体国情从机制和制度上着手,经过系统规划,从源头上实施精准健康扶贫政策,改善贫困人群经济地位,提高他们的生活水平,以增加其幸福感,最终将贫困人群的医疗救助纳入整个社会保障体系中.为此,可采取如下思路:①构建多层次的"因病致贫、返贫"治理体系,即将"建库立卡"作为重点,进行分类瞄准和管理 ;②将医疗救助制度作为基础,即以新农合制度为主干,医疗大病保险和疾病应急救助作为应对因病致贫风险的政策选择和补充,而商业健康保险和慈善救助作为再补充,并实现有效衔接;③将社会工作引入治理体系,建立"缓医难"机制 ;④确立农村分级诊疗模式,发挥基层医疗卫生机构作用[21],在缓解城乡贫困人群"看病难、看病贵"方面守好最后防线,起到"兜底"的作用,从政策体制上真正解决贫困问题.

4 建议

4.1 公共政策制定时应考虑到贫困和疾病人群的幸福感

党的十八届五中全会作出了"推进健康中国建设"的决策部署,把推进健康中国建设提升为国家战略.实施健康扶贫工程是"十三五"时期打赢脱贫攻坚战、实现农村贫困人口脱贫的一项重要超常规举措,拟于2020年实现中国扶贫开发纲要提出的"农村贫困人口基本医疗有保障,贫困地区基本医疗卫生服务主要指标接近全国平均水平"的目标.因此,出现了贫困理论和反贫困政策.事实上,贫困的成因是多方面的,因此,消除贫困的努力也应该是多重的,所应采取的方法可以也必须是多样化的,尤其是像中国这样一个幅员辽阔,自然、社会、经济、政治条件差异很大的国家[22].因此,制定公共政策时应考虑到个体的幸福感,以更好地满足其物质及精神需求.幸福不仅仅在满足有形物质和生理需求方面极其重要,而且包含了无形的、非物质的内容,如服务、知识和人力资本的生产等[23].提升贫困和疾病人群的幸福感,则应当发挥出公共政策的导向功能、调控功能和分配功能,统一观念,缓解矛盾纠纷,兼顾公平与效益,体现政府对贫困、疾病人群的关心,以提升他们的幸福感.

4.2 明确政府治理健康问题所致贫困的责任

2015 年《政府工作报告》中又再次强调:"加强重特大疾病医疗防控及救助,让遇到急难特困的群众及时受助.大病保险试点扩大到所有省份,使全民医保覆盖面超过95%"[24].面对日益复杂的健康贫困治理难题,社会各界逐渐提高多层次的诉求和参政的倾向, 政府必须改变以往独自一个主体开展社会管理、提供公共服务[25],加强扁平化平台的构建,让社会多元主体充分参与,形成共同的社会治理局势.

我国2009 年出台的《关于深化医药卫生体制改革的意见》第十条指出"建立政府主导的多元卫生投入机制",这意味着政府投入在卫生筹资责任上的回归.政府不仅要有高瞻远瞩的视域,基于顶层设计,充分听取社会各界的建议,还要结合我国实际,贯彻落实公平正义的理念和实现原则,实现过程正义与结果正义,保证各个层次医疗服务需求都能够得到满足,特别是社会困难群体的诉求,这样才能保证重大疾病患者能得到及时、有效的医疗服务.卫生公平程度不高,催生健康贫困.消除健康问题所致贫困,必须构建公平的卫生体制,主要包括突出政府公共筹资功能与监管功能;构建覆盖全民一体化的卫生体系;加强公共卫生与预防保健、基层医疗设施建设;引入第三方支付方式;加强廉价医院建设等等[26].

4.3 构建多层次治理体系以提高国民素质

杜克琳在《贫困人群医疗救助理论、案例及其操作指南》中提出:可持续发展强调以人的全面发展为中心,把满足人全面发展的需要放到首位.人的全面发展包括人在生理、心理和社会适应等方面的发展.人口的发展不仅仅是数量方面,更重要的是在质量方面,社会生产力的发展已由依靠劳动者数量的增加转变到依靠劳动者素质的提高.未来各国可持续发展的决定因素,归根结底是国民综合素质的提高,而国民综合素质由人的体力素质、智力素质、文化素质、道德素质等方面构成[27].要提高国民综合素质,首要的就是要改变贫困、疾病的现状.政府加强构建多层次的"因病致贫、返贫"治理体系,包括构建强有力的医疗救助制度;完善和落实新农合制度,把医疗大病保险和疾病应急救助进行制度补充;发展商业健康保险和慈善救助,实现有效对接的治理体系;以"建库立卡"为重点,进行分类和管理 ;确立农村分级诊疗模式,发挥基层医疗卫生机构作用,这些对于缓解我国"看病贵、看病难"的问题,从根本上提高国民综合素质有着重要意义[28].

4.4 给予贫困群体受教育机会

贫困群体最稀缺的资源是知识资源,最稀缺的资本是人力资本,最缺乏的机会是获得教育的机会,最缺乏的能力是知识能力.因此,对贫困群体给予受教育机会,并努力提高其掌握知识和技能的水平,才是给予贫困群体最大的帮助.

4.5 建立健全农村最低生活保障制度

当农民不能维持最低生活水平时,一般由国家和社会按照法定的标准向其提供满足生活需要的物质援助的社会保障.但是现行农村最低生活保障制度存在标准低、覆盖面窄等问题,而贫困严重的西部农村地区由于财政困难没有可持续发展最低生活保障制的能力.实际上,我国西部地区农村最低社会保障水平过低,最低生活保障金远远不能够满足贫困人口的需要,对改善他们的生活水平发挥的作用有限.目前,政府应加大对农村最低生活保障的投入,建立广覆盖、水平较高的最低生活标准,将农村贫困人口纳入到最低生活保障制度范围[29].

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Analysis on health poverty alleviation policies related to poverty and disease

Ren Tian, Zhang Mei.
School of Management, Chengdu University of TCM, Chengdu City 610075, China

Zhang Mei, Email: tozhangmei@163.com

By reviewing domestic and foreign literatures, the authors of the paper analyze the affects of disease and poverty on individual happiness, the causes of poverty, and the researches related to health poverty alleviation policies and put forward feasible reform measures and suggestions based on the analysis of existing problems. During the formulation of public policies, the individual happiness of poor and ill people should be considered; the liability for poverty caused by government governance-related health problems should be defined; a multi-level governance system should be set up to improve the national quality; the opportunity of education should be given to poor group; a minimum living security system should be established and improved for rural areas.

Poverty; Disease; Health poverty alleviation; Public policy

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.06.009

610075 成都中医药大学管理学院

张媚,Email: tozhangmei@163.com

2017-07-09)