地方政府债券预算管理与会计核算的现状及对策

王华

摘要：基于地方政府债券发行制度已初步建立并成功实践的实际情况，本文列出在会计核算制度方面可能影响地方政府债券发行的几个主要问题，并尝试提出解决的路径，旨在探讨省级地方财政总会计核算制度改革背景下，如何更好地规范债券核算的实践。

关键词：地方政府债券 预算管理 会计核算

地方政府债务是社会关注的热点问题。2015年地方政府债券全面启动自发自还工作，拉开了规范地方债务的大幕，也带来了地方政府债券核算等亟待解决的新问题。地方政府债券一方面承载着地方政府预算管理的要求，另一方面也要面对资金市场的诸多要求，地方债券管理政策的设计既要解决多年不规范举债的顽疾，达到由乱到治，又要在债务规范、财税体制改革、政府会计制度改革的大背景下，处理好地方债规范的举债，逐步分类纳入预算管理，进入政府会计核算体系，满足社会公众对债务管理信息披露的需求。

地方政府债券的近期发展情况

地方政府债务风险一直备受关注，为摸清家底，2014年财政部会同国家发展改革委、人民银行、审计署、银监会等部门开展了2014年末地方政府存量债务清理甄别核实工作。根据公布结果，2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务规模为10.9万亿元。2014年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元。2015年8月，第十二届全国人大常委会批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议，在2014年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上，批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。其中，一般债务余额限额9.6万亿元，专项债务余额限额6.4万亿元。

从法律制度上看，新预算法为地方政府债务管理奠定了法律基础。对地方政府债务管理而言，2014年9月，国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是看家之法。此意见从建立规范的地方政府举债融资机制、对地方债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套措施等方面，提出了规范和加强地方政府性债务管理的政策措施。

为规范地方政府举债，中央政府自2009年开始代理地方发债，至2014年累计代理地方发债1.6万亿元。2011年至2013年，国务院在上海、浙江、广东、深圳等部分地区开展了地方政府债券自发代还试点，2014年在10个地区开展自发自还试点。2015年除西藏和深圳暂不发行债券外，其余34个省（直辖市、自治区、计划单列市）发行地方政府债券，总额达到3.83万亿元，是2014年的9.6倍，超过国债和政策性金融债的规模。截至2016年5月底，共有30个省（直辖市、自治区、计划单列市）发行了地方政府债券25368亿元。

仅从规模来讲，地方政府债券已成为中国债券市场的第三大券种，一方面给债券发行市场带来一定的压力，另一方面地方债的特性也给财政预算管理和核算带来新挑战。地方政府债券既承载着地方政府预算管理的要求，也要面对债券市场化的诸多要求，同时地方债时间跨度大，从早期各种不规范的举债，到现在甄别后以政府债券形式纳入政府核算，再到多年后债券到期兑付，都需要综合全面考虑。

会计核算制度存在的问题

目前相对于债务管理制度、预算管理制度、债券发行制度，地方债券的会计核算制度设计时间紧张，对于未来发展的定位考虑较少，更多是解决眼前的问题。2015年主要在“借”和“还”的环节把初步的核算科目建立起来，“用”的环节基本上属于空白。由于债务管理的特点，建立制度的着眼点多在规范预算管理，以防范债务风险为首要目标。相对而言，对各级财政总预算和债券资金使用部门的会计目标定位不清，各目标主体的管理出发点未明确。

（一）总会计核算目标定位需更清晰

省级政府财政部门受省级政府委托举借债务、管理债务、偿还债务，各项预算管理政策从基本是空白到呈爆发式状态出台，但是各项制度之间衔接还不够，在会计核算实践中出现的一些问题，一定程度上对地方政府债务的管理有所影响，进而也可能对政府会计改革的推进有所影响。

1.会计核算内容有待完整

地方政府债券会计核算政策是在2015年推进地方债券自发自还的过程中逐步出台的，相关内容散落于2015年发布的预算管理办法、库款垫付办法、关于专项债券会计核算问题通知等文件中。这对于应有完整年度核算的会计核算是有难度的，操作中只考虑了当年发行债券遇到的问题及当年纳入核算的收支内容，对债务的核算也只涉及当年置换债务纳入债券管理的部分，原有债务没有纳入负债核算。

2.会计核算认定原则有待明确

2016年1月施行的新《财政总预算会计制度》对科目和核算进行了必要的修订，增设了与地方政府债券发行和转贷业务相关的会计科目。作为新增内容，应当分别明确并完善资产核算内容和政府财政负债核算内容时的认定原则，这关乎今后若干年度资产负债情况的认定，是推进整个政府会计制度改革方向的基础步骤。但是债务预算管理的政策是在近一两年集中出台的，而且在实际执行过程中根据情况也在不断修正中，这种不稳定性使得会计核算认定的原则不断变化，难以明确。比如以何种标准认定负债的范围，对于已在清理甄别范围内，但实际已经偿还或不需偿还的债务要不要纳入负债的范围，确认的时间点如何确定，是以发行债券为准还是以甄别确认的时间为准等等，都只能依赖于债务预算管理的进一步细化，而总会计制度只明确了根据债务管理部门确认的结果记录，造成实践中面临一定的操作困难。

3.各级财政之间核算关系有待清晰

地方政府债券的管理模式简单可以概括为中央定政策、省级统一发行、涉及县市级由省级代发后转贷给下级使用。政策制定从上至下，而债务实际责任是各级政府，这就需要注意各级债务主体之间的关系。省级代发、县市级转贷，在具体预算管理时存在时间错配，核算确认的方式和时点也待商榷。《财政总预算会计制度》增设用于核算反映政府财政持有的债权（应收地方政府债券转贷款）和反映政府财政负债的会计科目（如应付长期政府债券、应付地方政府债券转贷款、应付政策性负债）认定的时间点和方式原则不仅与债务管理、资金流动有关，还与财政预算管理体制有关，因此明确财政各级之间的关系如何核算，是下一步完善地方政府债务会计核算设计的重点。

（二）政府会计核算方法改进重点待明确

《财政总预算会计制度》参照行政事业单位会计制度的做法，广泛采用“双分录”会计核算方法，在核算预算收支的同时，也核算反映与预算收支变动密切相关的资产负债情况。按照政府会计基本准则，预算收支是以收付实现制为基础的，不核算成本，但债券资金是有利息费用的，其与原有的管理有哪些区别，目前尚定位不够清晰。如何定位地方政府债务管理的职责，影响到财政部门和资金使用部门的核算重点。预算收支核算的范围决定于预算管理的范围，也进一步决定了会计核算原则的选择，所以十分重要。限额管理是余额管理，而年度发行的限额是包含期间概念的。预算管理的年度和项目跨年度管理之间也需要进一步统一。预算安排更偏重年度内各财力来源的平衡，而项目更突出整个项目的收入和费用核算。随着财政中期规划改革明确提出分年度预算编制和周期性预算管理，未来将会适当拉长平衡的期间，但是以年度核算为基础的财政预算会计核算，难以反映债务的完整情况。资产和负债是在全面确认的基础上核算的。而债务收入逐步纳入预算，而且新增债券和存量债务纳入的形式不同，特别是置换债券特殊性决定了其确认方式存在矛盾性，从而造成了核算方式选择上的不确定，深层次原因是存在债务预算的年度安排与债务管理完整性的冲突。

（三）会计信息难以满足投资需求

地方债务规范管理后，除上级机关和社会公众外，又增加了债权人即投资人这个特定的主体，目前债券发行的信息披露制度尽量与市场接轨，公布了评级报告，并有定期的跟踪披露报告。但现有的发行制度和披露制度，尚未全面满足投资人关心重点。完善的发行和披露制度能够正确引导投资人对地方政府债券资金运行成本核算、政府财政财务状况可持续发展的判断，进而会影响到投资主体多元化，对吸引保险资金、券商以及海外投资资金以及地方债市场的长期稳定发展具有重要意义。

现有会计信息使用者提供的信息质量也有待改进。会计报表汇总填报，在认定原则明确的基础上，已发生各地分别填报、汇总数据不实，新认定的资产负债等缺乏核实的依据。没有详细的认定要求，就无法认定数据的完整性、准确性。作为新纳入预算的内容，目前地方政府债纳入预算和会计核算方式的表述有待进一步完善。

对改进地方政府债务管理的建议

（一）明确各级财政之间的责任认定

按照目前政府会计的设计方向，财政总预算会计着重对整体资产负债和收支情况进行核算。明确债务管理是在解决现实问题的前提下，着眼今后设定、设计时更看重新增债券的规范，对存量债务可以本着尽量还原债务关系、逐步纳入、在纳入过程中根据新政策要求修正的原则进行处理，允许过渡期的存在。但对原未纳入核算的资产和负债纳入时的原则应尽快明确。本着实质重于形式的原则，债务管理的修订政策应及时更正，如政府债务和非政府债务划分中应考虑以实际纳入债券核算的债务为基础，调整后纳入。省级财政部门与市县财政部门对相应资产负债应有核对确认的机制。

财政总预算会计核算是以反映预算执行过程为前提的，因此，会计核算制度要与预算管理制度相衔接，特别是对于两级政府间核算时间、付息和发行手续费的计算、清算方式等应当明确，建议以现有两级政府间体制资金调度和体制结算的方式安排，以便今后合并会计报表及两级政府间对账处理。

（二）会计核算以年度核算为基础

财政总预算会计在收支核算时以年度核算为基础，但考虑到债权债务的长期性，应当本着可持续发展的原则，在资产负债中核算相应的债券及转贷，并且完善与债券登记机构和地方各级财政债券间的对账制度，必要时应建立辅助账簿，登记相关要素。同时，结合财政中长期规划的预算改革要求，及时修订资产负债的相关认定标准，主要反映预算收支和资产负债的总体情况。对于直接使用债券资金的行政事业单位，按照新的政府会计准则，明确其为项目核算的会计核算主体，主要考虑将财务核算内容作为会计设计的重点。着重完善相应的具体准则，明确各类债券资金使用的收入费用结余情况，以及相关项目成本收益情况。

（三）会计信息披露的重点

对新增债务从规范入手，对会计核算尽量从信息使用人和投资人的角度考虑，尽量满足市场披露的要求，这也是之前工作的薄弱环节，应纳入议事日程并重新定位。首先要解决地方政府债券发行市场化与行政调控的矛盾，更加重视投资人需求，提供其关心的数据、情况，并主动披露。会计报表附注应以提供的完整性为主，提供相对完整的债务全貌。

还款资金来源的核算方式应当区别对待。改变对项目的重点关注，对一般债券尽量以财力为基础。按照财政预算管理制度改革统筹的方向，除了加大政府性基金支出与一般公共预算支出的统筹安排使用外，还可通过盘活存量资金以及调入其他来源的收入等手段，来平衡一般公共预算。今后对专项债券可考虑更侧重项目，进而改变目前大批发行地方政府债券的方式，从发行开始即可发单一项目，根据市场能认可的标准对项目自身情况及资金收入平衡等作为披露的重点。项目前期的资金平衡测算及项目执行中的成本核算等，都需要在核算环节早做谋划，多回应关切，提高政府资信水平，开拓海外市场，为今后筹资降低成本做好制度设计。

作者单位：北京市财政局

责任编辑：鹿宁宁 刘颖