德国空间规划战略环境评价的法律界定以及对我国的启示

李志林，包存宽*

(1.德国莱比锡大学地理研究所，莱比锡 04103；2.复旦大学环境科学与工程系，上海 200433)

德国空间规划战略环境评价的法律界定以及对我国的启示

李志林1，包存宽2*

(1.德国莱比锡大学地理研究所，莱比锡 04103；2.复旦大学环境科学与工程系，上海 200433)

空间规划是国际上战略环境评价应用较为活跃的领域之一，但在我国，无论是空间规划还是空间规划环评，均处于探索和研究阶段。本文从德国空间规划法入手，着重分析空间规划法对战略环境评价的具体要求，旨在为我国今后空间规划开展战略环评提供制度上的参考。文章重点研究了screening、scoping、 层级评价、环境报告、部门咨询、公众参与、决策考虑和跟踪评价等8项有利于提高战略环境评价有效性的主要议题。研究认为，德国的空间规划战略环境评价通过制度保障实施，采用规划部门主导、其他相关部门辅助的模式，使得规划制定与战略环评实施可以有效结合，提倡经济型、节约型和务实性的环境评价，重视战略环评结果，倡导透明决策。

德国；空间规划；战略环境评价；法律要求；有效性

引言

战略环境评价（strategic environmental assessment，SEA）通过对拟议政策、计划和规划及替代方案的环境影响进行评价，旨在确保环境与经济和社会因素在早期决策中一并被考虑[1-3]。当前，SEA已经受到各国政府和国际组织的关注，2001年欧盟《关于特定规划和计划的环境影响评价指令》 （Directive 2001/42/EC on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment,以下简称SEA指令） 的出台更是推动了SEA在全球各领域的开展。

按照欧盟SEA指令，2004年7月21日各成员国须完成在各自内部的转化和实施。德国主要通过建筑行业应对欧洲法律的适应法 （European Law Adaptation Act for the Construction Sector，简称适应法）分别对建筑法令（Federal Building Act）中的城市土地利用规划和联邦空间规划法（Federal Spatial Planning Act）中的空间规划的相关条款进行修订，以及对原环评法（EIA Act）的修改，在联邦层面上完成了对欧盟SEA指令的转化。经过10多年的发展，德国战略环评的应用已处于较高的水平[4], 在改善规划和计划的制定过程中已取得一定的经验。

德国与空间有关的规划可分为综合性/总体规划和专项规划。综合性/总体规划又分为跨区域/空间规划（以下简称空间规划）和地区规划。空间规划中包含了联邦、州以及区域空间规划，主要关注大范围的、跨区域的、超越行政区的空间问题。地区规划由城市土地利用规划和建筑规划组成，注重地方层面的具体土地的使用问题。对于空间规划、地区规划和专项规划以及相应的战略环境评价，其相应的法律文件和法律要求各不相同。图1简述了德国空间规划体系和SEA的法律基础。

本文主要从德国空间规划法入手，着重探讨空间规划法包含的战略环境评价的法律要求和应用经验,旨在为我国今后空间规划开展战略环评提供制度上的参考。建筑法令包含的地区规划（城市土地利用规划和建筑规划）以及环评法令包含的其他专项规划的环境评价，不在本文研究的范围。

1 德国空间规划的战略环境评价实施进展及实施程序概述

1.1 战略环境评价在空间规划的实施

空间规划是国际上战略环境评价应用较为活跃的领域之一[5,6]。在德国，区域空间规划与城市土地利用规划和景观规划一起，已成为德国战略环境评价的重点实施区域[7]。根据 Geißle和Rehhausen[8]的研究报告，截至2014年，共有440个规划执行了战略环境评价，其中空间规划中的区域空间规划占到了209个。本文主要以区域空间规划为例具体阐述战略环评的法律规定。

1.2 空间规划战略环境评价的制定程序

德国空间规划战略环境评价的制定程序主要包括:规划/计划筛选；调查范围界定；环境报告书内容起草；公众与部门参与；环境报告书的审查；决定公开（环境报告书内容、咨询意见以及跨界咨询意见均纳入决策考虑）；监督检查等步骤（图2）。

2 德国空间规划战略环境评价中的关键议题

2.1 空间规划SEA的实施、编写和审核

图1 德国空间规划体系及SEA法律基础一览图

与欧盟战略环评指令相符，德国空间规划战略环境评价是由规划的拟议部门负责实施。在区域空间规划中，主要由区域规划协会①也称区域协会/区域规划社区/地区议会/区域集合体，具体名称随联邦州而有所不同。区域规划协会是依照公共法律成立的法人机构，是由市和县公共机构的相关人员组织而成的联合规划协会，在法律框架内以自己的方式管理相关事务。负责组织规划的编制和SEA的实施。SEA环境报告的编制可以由规划的拟议部门自行编写，也可委托第三方编制。多数情况下，由于规划部门面临时间匮乏和相关专业人员不足的境况，因此环境报告通常委托有资质的评估（咨询）办公室编制。类似于我国的环境评估公司。尽管环境报告可以外包给第三方，但环境报告的质量依然由规划部门负责和审核。

图2 战略环境评价与规划制定过程

2.2 筛选

筛选（screening）主要用来确定规划是否需要实施战略环境评价。根据欧盟SEA指令，空间规划原则上属于战略环评强制实施范围， 即只要起草空间规划， 就需实施战略环评。空间规划法§9 （1）明确规定了这一点。但欧盟SEA指令和空间规划法§9（1）也指出，如果空间规划只是进行小范围的修改，规划部门可以根据该法附录中提出的指标（表1）来粗略评估规划的修改是否会导致潜在的巨大的环境影响的产生。如果评估确认不会产生潜在的巨大环境影响， 则可以放弃进行战略环境评价。需要注意的是，在该评估中，应有受该规划影响的、其工作范围涉及环境和健康事宜的相关部门的参与。此外，放弃实施评价这一决定必须对公众公开并给出放弃评价的理由。

2.3 范围界定

范围界定（scoping）主要包含评价框架、评价范围和评价重点、评价深度的界定以及评价方法的使用等相关内容。按照空间规划法§9（1）要求，通过范围界定这一过程，评价的具体框架（评价对象的确认；整个规划内容或规划的某些具体决定；评价具体采用的方法；数据的使用；层级规划和评价的重点；不同评价方法的结合使用和合理的费用等重要事宜）以及环境报告所要求的必要范围和详细程度都必须确定。如果拟议规划可能会涉及某些相关的公共机构和部门所负责的环境和健康职责，则这些公共机构和部门应参与到范围界定过程中来。对于这些机构和部门的参与形式和参与时间，无论是SEA指令抑或适应法和空间规划法并未做出进一步的规定和要求。

表1 实施筛选时须参考的指标

此外，法律指出，评价应尽可能地使用现有的数据，其他的相关部门有义务提供评价需要的信息和数据。在环境报告中所包含的内容应与当前领域的知识水平相当。由于空间规划法并没有对评价使用的方法进行界定，因此SEA实施者可以根据评价需要选择诸如《联邦排放控制管理办法》等普遍得到认可的评价方法。空间规划法附件1（3）还指出，在合理的费用和现有的该领域知识水平下获得的环境信息应在环境影响报告中给予说明。编制过程中，对于那些和决策相关但限于当前有限的知识水平和技术缺陷不能获得的信息，可以允许作为知识差距存在，但需在环境报告中予以说明。这一点与我国《规划环境影响评价条例》（第二十一条有下列情形之一的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见：（一）依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的）的规定存在较大的差别。

2.4 层级评价

根据Arts 等[9]，层级（tiering）评价是指在不同的决策层面实施评价并进行衔接，对相关的不同的评价工具进行协调，确保在不同的决策层面关注不同的评价范围与评价重点，允许细节议题的延后评价。在德国的评价体系中包含了针对特定规划计划的战略环境评价、针对项目的环境影响评价（environmental impact assessment, EIA）、涉及或者影响欧盟栖息地的FFH（flora-faunahabitat）评价以及影响减缓规定评价。因此,无论是从横向同一层面上的各类综合性空间规划SEA、FFH评价、影响减缓评价以及专项规划和景观规划的SEA, 还是从纵向不同规划层面上的SEA和EIA，都存在着评价内容和评价空间方面的重叠，这也为实施层级评价提供了可能。德国空间法§9（3）强调实施空间规划的SEA时，需核查在同一评价范围内是否已经有实施了SEA和其他评价工具的相关的规划/计划。如果存在这样的SEA评价和其他的评价，则该拟议规划的SEA可以集中对本规划产生的特有的和额外的环境影响进行评价，避免多重评价。图3简述了不同层次空间规划、地区规划与专项规划的战略环境评价以及相关的其他评价工具之间的协调和层级关系。

2.5 环境报告

图3 空间规划与专项规划的协调与层级关系

根据空间规划法的规定，环境报告应主要包含以下内容：①前言：拟议空间规划的内容和重要目标的陈述；相关法律和规划规定的、对拟议规划具有重要意义的环境保护目标的阐述，以及在规划起草时对这些环境目标和环境问题的考虑的说明。②环境影响的陈述和评价：a.当前的环境现状，受影响区域的环境特征，具有显著社区作用的区域和德国联邦自然保护法规定的欧洲鸟类保护区域的环境特征的陈述；b.实施与不实施拟议规划条件下环境现状发展的预测；c. 不利环境影响的预防减少和补偿的措施；d.需要在后续的规划中考虑的本拟议规划的目标和空间使用范围。③其他内容：评价中使用的技术方法；信息处理时的困难（如技术和知识缺陷）；跟踪评价中拟采取的措施；非技术性总结。表2简要概括了战略环境评价报告的主要特点和内容。

表2 战略环境评价报告的主要特点及内容简述

2.6 部门咨询、公众参与和跨国界咨询

在德国，不同层面的空间规划组织和参与者各不相同。州层面的空间规划主要由州规划局组织，公共行政管理机构、区域协会、地区规划的承担者、乡镇管理部门以及按照法律成立的与环境有关的各类协会等参与规划制定。在战略环境评价方面，空间规划法明确规定了以下条件须有公共机构的参与：①根据§9（2）在判定空间规划（小范围修改）是否实施战略环境评价时；②根据§9（1）在范围界定阶段中对于评价范围和评价深度的确定以及所需要的相关信息时；③空间规划的草案和战略环境评价报告书的意见征求时；④规划草案修改时。传统的空间规划制定过程并不包含一般公众的参与。修订后的空间规划法§10（1）规定： 规划制定部门在起草规划之前应告知公众，空间规划的草案、战略环境评价报告以及规划部门提供的相关文件须纳入公开范围，公开时间应不少于一个月。公开的具体内容和时间应在一周前告知公众。如果规划草案需要修改但修改的内容与规划的原则并未抵触，则修改后的公众参与可只限于直接受修改草案影响的公众。

跨国界咨询是欧盟SEA指令的一项重要内容。德国空间规划法§10（2）指出，如果规划的实施可能对周边国家产生较大的环境影响，跨界咨询须本着互惠和平等的原则。具体的跨国界咨询的实施可参照联邦环评法令进行。

2.7 SEA在决策中的作用

空间规划法§7（2）明确指出，规划部门在确定规划时，应将SEA的结论以及部门和公众意见一并纳入决策中进行权衡。同时，§11（2）指出在公开空间规划的最终决定时，应阐述在决策时如何对环境影响进行权衡，如何考虑部门咨询和公众参与意见，如何遴选规划替代方案以及如何确定跟踪评价措施。从这些规定可以看出，战略环境评价对于规划决定并不具有实质上的法律制约效力，但它确实为决策的可持续性提供了环境导向作用。尽管环境因素并不会因实施战略环境保护评价而具有优先权，但环境因素纳入决策一方面提高了决策的通明度，另一方面为决策者进行环境与其他利益的权衡提供了有效的信息支持，从而极大地优化了决策过程。

2.8 跟踪评价

德国的空间规划法§9（4）指出，规划拟议部门应负责实施跟踪评价，对空间规划实施过程中不可预见的环境影响尽早查明，并及时采取应对措施。跟踪评价应尽可能地采用现有的监控手段（如动态空间监控图）和其他的如环境保护等专业部门的信息和数据，在满足跟踪评价的基础上尽可能地减少相关费用。空间规划法还进一步指出，与拟议规划有关的其他相关部门如判断该规划会产生不可预见的巨大的环境影响，其有义务告知规划部门。

3 德国空间规划战略环境评价的优势和存在的问题

经过十多年的实践应用，德国的战略环评在空间规划领域方面已经取得了一定的成效，主要表现为：

3.1 用制度保障战略环评实施

空间规划的复杂性、重要性和不确定性揭示了空间规划实施战略环境评价的必要性和强制性。德国通过建筑行业应对欧洲法律的适应法将欧盟SEA指令转化为国家空间规划法的法令要求，体现了空间规划战略环境评价的强制性和约束性，客观上确保了空间规划战略环境评价的实施，一定程度上避免了过度依靠政治意愿实施SEA的现象。

3.2 采用规划部门主导、其他相关部门辅助的模式

除规划环评报告可以委托第三方编写外，整个规划环境评价的组织实施以及质量审核均由规划部门来完成。但规划部门须在重要程序（如筛选、评价框架确定和跟踪评价等）方面征求涉及的相关部门的意见。同时法律指出，其他部门有为规划部门提供与评价相关信息的义务和责任。

3.3 规划制定与战略环评实施的高度结合

尽早介入和有效结合是战略环评有效实施的重要指标。通过早期介入，用可持续发展导向的环境目标来指导规划的制定，可以有效确保环境议题尽早纳入规划范围。而高效结合有利于信息和数据的及时交流和共享。德国空间规划的战略环评采用内部评价模式，由规划部门负责组织和实施，确保了在规划拟定初期开展SEA。同时SEA作为规划制定的一部分，实现了与规划的有效结合，有利于提高规划环评的有效性。

3.4 重视战略环评结果，倡导透明决策

战略环评的重要意义在于通过提供技术与信息支持，构建交流平等、优化决策程序、最终获得具有可持续发展导向的规划。通过对决策信息的公开（如拟采纳的规划草案，包含如何将环境因素纳入规划或计划考虑、环境影响报告是否按照指令要求进行编制、公众和有关部门意见的考虑情况、采纳规划或计划或其他替代方案的原因等内容的声明以及针对跟踪评价所采取的措施）和对环境与其他利益的权衡，空间规划的制定过程得到了优化，决策的透明度也有明显提高。

3.5 提倡经济型、节约型和务实性环境评价

规划环境评价费用的高低也是衡量评价有效性的重要指标。为此，德国空间法规定，规划部门应在合理的费用范围内实施战略环评。如评价应与现有的知识水平相当，承认并允许知识差距的存在，满足条件的前提下尽可能地使用现有的数据，重视层次评价和鼓励多个评价的结合或者绑定（如空间规划战略环境评价与FFH评价的结合，同一区域的区域空间规划与防洪规划的结合等）。

此外，德国的空间规划战略评价在实施过程中也出现了一些问题，影响其有效性的提高，主要有以下几个方面：

（1）层级评价实施效果有限。Geißler[11]和Phylip-Jones与Fischer[12]的研究都指出，项目环评与规划环评形成的信息和数据未能达到有效传递和共享，因此二者之间的联动和沟通并不确实有效，各自为政、互不参考的现象时有发生。

（2）公众参与效果受限。Weiland[7]认为德国战略环境评价的公众参与通常被纳入整个规划的公众参与，而整个规划的公众参与效果则主要由规划部门的政治意愿决定。此外，空间规划以及其环境评价内容的抽象性也从客观上降低了公众参与的效果[13]。

（3）跟踪评价缺乏保障措施。SEA指令以及德国空间规划法对跟踪评价的具体程序、技术方法以及实施跟踪评价所需资源没有进行具体的规定。

（4）缺乏管理手段来确保环境报告书质量。德国的空间规划法详细规定了战略环评报告书应包含的内容，但对于报告书的质量并没有提出相应的保证措施和管理程序，报告书的水平和质量主要取决于编制部门的专业素质和能力。

4 对我国空间规划战略评价的启示

我国的空间规划体系正处于融合、健全和完善的过程。这一过程既为战略环评的融入提供了一扇“机会窗”[14]，同时也对战略环评提出了更高的要求。反观我国的战略环评，主要存在制度保障不够、公众参与不足、层级评价潜力发挥不足以及部门壁垒和部门权力分配等问题。参考德国空间规划战略环境评价制度的优势及其应用教训，结合我国的实际情况，可从以下几个方面提高我国战略环评实施的有效性：

（1）用制度约束空间规划战略环评的实施。我国虽然出台了环评法和规划环评条例，对实施战略环评提出了程序和要求，但是在各类与空间规划相关的法律里鲜有体现，导致一些关键性规划的SEA缺失。在空间规划体系的构建过程中，将战略环评的要求纳入空间规划法的法律体系中，客观上可以避免单纯依靠政治意愿实施SEA，为SEA最终成为规划部门的日常行为提供制度上的约束。

（2）将空间规划战略环评的公众参与纳入规划的公众参与过程中。独立实施战略环评的公众参与会给规划部门带来额外的经济压力以及人力资源的压力，将战略环评的公众参与纳入规划的公众参与可以提高规划部门实施公众参与的动力。但需防止规划部门根据政治意愿弱化或者避免公众参与。必要的外部监督可能有利于督促规划部门的行为。

（3）拓宽层级评价的应用领域，充分发挥层级评价的潜力。我国空间规划体系庞杂，这与规划内容重复有关。因此应对现有的规划进行整合，明确真正需要实施SEA的规划范围，合理使用层次评价，以便提高战略环评的整体有效性。此外，在层级评价中应考虑构建环境信息平台，重点关注相关数据和信息的收集与分享以及在不同评价层面中的使用。

（4）倡导规划部门主导、环保部门监督、其他相关部门合作的模式。战略环评重视尽早介入和有效结合，采用规划部门主导的自我评价方式有利于实现这两大原则。但从实践应用来说，自我评价易导致环评过程和结果缺乏有力的外部监督。因此在我国环境考量依然处于弱势的实践中，环保部门的监督作用不可或缺。此外空间规划的战略环评具有多领域、跨学科的特点，相关部门的协调管理和互相合作可以促进信息和数据的及时交流和共享，有利于环评有效性的提高。

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Legal Requirements of Strategic Environmental Assessment in German Spatial Planning and Its Inspirations

LI Zhilin1, BAO Cunkuan2*
(1.Institute of Geography of University of Leipzig in Germany, Leipzig 04103;
2.Department of Environmental Sciences and Engineering in Fudan University, Shanghai 200433)

Strategic Environmental Assessment (SEA) has already intensively been applied in international spatial planning systems, however, this research in China is still in process and it is urgent and necessary to learn from countries with comprehensive experiences in this field. Focusing on the German spatial planning law, this article aims to analyse the legal requirements on SEA in Germany. Main issues include screening, scoping, tiering, environmental report, authority consultation, public participation, decision making and monitoring, which have been considered important to enhance the effectiveness of SEA. The results shows that by integrating the legal requirements on SEA into the national spatial planning law, the German SEA employs the self - assessment mode, where the planning authorities play the dominant role with supporting by other relative departments. This mode can be beneficial to achieve the effective integration of plan formulation with SEA, and fulfill an economic, cost-saving and practical assessment.

Germany; spatial planning; strategic environmental assessment; legal requirements; effectiveness

X820.2

1674-6252（2016）06-0055-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.055

国家自然科学基金项目（41271508）：协作型战略环境评价理论与模式——基于利益相关者分析和协作机制的研究；国家社会科学基金重大项目（13&ZD176）：我国市级发展规划编制中的公众参与机制研究。

李志林（1972—），女，德国莱比锡大学地理研究所博士生，研究方向为战略环境评价与环境规划， E-mail：tylzl1972@hotmail.com。

*责任作者： 包存宽（1971—），男，博士，复旦大学环境科学与工程系教授，博士生导师，研究方向为战略环境评价与环境规划，E-mail：baock@fudan.edu.cn。