补短板：一座特大城市的治理范式

章友德

单一的管控思维已经无法根本解决城市时代遇到的各种问题，创新城市社会治理体系，形成城市治理体系和能力的现代化，才是中国城市治理的根本出路和路径，才能真正迎接城市时代各种问题的严峻挑战。

站在新的发展起点上的中国特大城市上海，正面临着一系列发展中问题的困扰。其中对市民工作、生活影响最大的问题构成了民生的痛点，社会关注的焦点，也成为全面深化改革的难点，但能否成为政府工作的重点，需要政府对自己职能的准确定位，以及正确的认识和行动，这也考验着上海的现代治理理念和能力。

补短板，城市发展的必由之路

上海从2016年伊始，就聚焦于长期影响上海城市发展的短板，试图在补短板方面有新的更大突破。

每个城市发展都有自己的短板，尤其是像上海这样的人口超过2400万的超大型城市，存在各种各样的短板有着历史和现实的必然。所谓“冰冻三尺非一日之寒”。如何不断提升上海市民的安全感、获得感和幸福感，需要上海聚焦于交通、城市更新、人口调控管理与服务、养老、收入分配等问题，形成重点突破，并为其他短板问题的认识和解决提供可复制、可推广的经验。如果不能聚焦于这些问题的解决，这些问题将不断积累，构成对上海发展的严重制衡。

基于以上的思考和认识，2016年上海将补短板主要聚焦于整治“五违”（违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住）和从严加强综合交通管理两项任务。

这两项主要任务是市民反映最强烈、问题最集中、整治难度最大的问题，如果没有聚全市之力的全面、综合整治，就不能在这些城市顽症治理方面形成重点突破。因此，在推进区域环境综合整治，加大基础设施建设的同时，依法加强交通秩序治理，就成为了以精细化管理著称的上海2016年工作的重点选择。

这是上海对自己立志成为全球性城市的发展新要求，要实现上海2040年的长远发展规划，最需要的就是充分认识到上海城市发展的面临的挑战。

改革开放以来，上海“四个中心”的国际地位不断凸显。与此同时，一系列发展中的问题也不断显现，困扰着这座特大型城市的可持续发展。特别是进入21世纪以来，上海人口、资源和环境之间的矛盾日益凸显，为了更好认识和解决这些特大型城市共同面临的发展问题，上海通过申办、筹办和主办世博会，试图为认识和解决这些问题提供经验和方法。

如何实现“城市，让生活更美好”的发展目标，上海在推进特大型城市经济转型升级的同时，开始关注城市社区的重塑，努力通过加强都市治理和科技创新等手段，将上海建设成为一个更加有序、多元社会文化融合的世界中心城市。

2010年上海世博会结束后，中国开始进入城市发展的新时代。进入城市时代的中国，不仅要重视城市化快速推进的城市建设，更要重视城市的公共管理和服务，这样才能形成社会所期望的安全、有序、充满活力的城市环境。

显然，中国众多的城市还面临着各种城市问题的挑战。特别是像上海这样的特大型城市，更是面临着公共管理和服务等方面的巨大挑战。这不仅是中国城市发展过程中面临的挑战，也是全世界城市发展面临的共同挑战。

如何用新发展理念指导特大城市建设与管理，急需上海的社会治理创新。

创新社会治理，核心是要实现从管理到治理的重大转变。为此，上海在2014年开始了“创新社会治理，加强基层建设”的1号课题调研，在充分、深入调研的基础上，明确了要实现特大型城市的治理创新，就必须充分发挥社会力量的作用，推动多元主体共同参与社会治理。只有充分调动社会力量，特别是基层社区参与治理的积极性，才能进一步激发社会活力，达成上海城市的治理目标。

上海特大型城市治理创新，关键还是在坚持问题导向和目标导向的前提下，实现特大型城市的体制机制创新，并以新体制、机制助推短板问题的解决。

“五违”整治与关注民生

进入20世纪90年代以来，上海的改革开放吸引了越来越多的外来人口流入，外来人口的迅速导入，加剧了上海城市管理和服务的难度。特别是上海的郊区，更是面临着外来人口迅速增加给城市原有秩序带来的冲击。闵行区地处上海西南城乡接合部，随着大量城市中心人口动迁和外来人口集聚于此，人口规模迅速扩张。截至2015年，闵行户籍人口达100万人，外来人口高达160万人。外来人口远超户籍人口，给闵行区的城市管理和服务带来了前所未有的挑战。

地处虹桥国际机场北侧的闵行区许浦村，本地村民约2000人，却集聚了3.5万外来人口、近300家企业、600多个违法、违章经营摊点。由于外来人口的大量聚集，对出租房的需求迅速增加，村民家家都搭建了违法、违章建筑。由于大量违法搭建出租房，“连猫穿过都得扭扭腰”，阳光成了这里的奢侈品。这些违法搭建的出租房，年总收益在6000万元以上，户均10万元。5个生产队，每队集体年收益达5300万元。

违法搭建是上海老城厢主要顽疾之一。黄浦区聚奎新村建于20世纪60年代，地处老城区。这一区域面积不大，但已认定的违法搭建有2056处，多是2-3平方米甚至0.5平方米违建，且年代久远、情况复杂，不少房屋都存在严重安全隐患。如何解决这块短板问题，考验着黄浦区社会治理的能力和水平。

地处上海真如城市副中心的普陀区红旗村，是一块典型的城中村。它占地约586亩，近3万外来来沪人员聚集于此，环境极度脏乱差，各种安全隐患突出。违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住的“五违”现象十分严重，大多数违法建筑被层层转租，千余租户长期在此经营。该区域道路泥泞，没有排污设施体系，污水粪便随处可见。沿途有废品回收站、垃圾堆场、废弃的铁路工棚、无证照的印刷厂连成一片。可谓是废品成堆、垃圾如山，各种无证无照餐饮小店混杂其间……各种安全隐患严重威胁城市公共安全与社会秩序。

面对这些长期存在的城市顽症，上海下大决心全面启动环境整治行动。努力通过加强城市管理，补好城市发展的短板，还世界和中国一个更干净、更有序、更安全的全球城市。2015年9月，上海开始了拆除违法建筑、整治安全隐患的城市环境大整治行动。一年多来，上海直面违法搭建、环境污染等城市发展中久治难愈、矛盾集中的痛点、难点问题，以最大的决心和智慧解决城市顽疾。各种违法搭建之所以成为城市管理的顽疾，就是因为这些违法搭建涉及到群众最关心的利益问题。老城区的违法搭建主要是解决居民房屋紧张等问题，郊区群众违法搭建，主要是为了用于出租，出租房也成为郊区群众重要的收入来源。过去拆违之所以一直没有取得理想的效果，主要原因是担心会损害群众的利益，影响社会稳定，这是多年环境整治没有取得理想效果的重要原因。

为了真正解决这些城市治理中的顽疾，上海市从市委、市政府到基层社区，实现治理总动员。他们并不是简单的一拆了之，而是将民生关注和补短板更好结合起来。如黄浦区提出了“重塑老城厢”，着眼于“老而不破、旧而不脏、小而不乱”，在“补短板、治顽症、惠民生”三方面发力。

面对涉及群众利益问题的拆除“五违”难题，闵行区、普陀区要求党员领导干部带头，率先示范。在治理的过程中，严格依法依规，全程公示，做到程序规范。正是有了这种全力整治的决心和方法，严格依法依规的强力推进，才使得上海这次拆除“五违”取得了前所未有的治理效果。城市多年存在的顽疾因此被攻克，这也成为上海着力“补短板”的缩影。

经过努力，随着上海中心城区综合整治步伐的加快，像嘉定等城市近郊、远郊的环境污染、环境整治的社会管理问题更加突出。如何标本兼治，真正解决上海长期以来一直没有解决短板问题，还需要上海不断探索和完善特大型城市的治理模式，才能提升特大型城市可持续的治理效果。

交通大整治，重拳治理典范

随着城市化的快速推进，我国城市规模急剧扩张，2016年我国城市化率已经超过56%。随着人们购买水平的提高，小汽车需求也出现了爆发式增长。1986年到2015年，全国公路通车里程、机动车和驾驶人数量分别增长了3.75倍、33倍、26倍。截至2016年，全国机动车保有量达2.8亿辆，其中汽车为1.9亿辆，驾驶人达到3.5亿人。我国高速公路通车里程、汽车增速、机动车驾驶人数量均居世界第一。在这一历史性发展的进程中，不仅特大型城市交通拥堵成为常态，就连一般的中小城市也面临交通拥堵等严重发展问题的挑战。

作为一座特大型城市，上海面临着更加面广量大的交通违法行为。正是在这一背景下，从2016年3月24日起，上海启动了道路违法整治行动。这次被称为史上最严的交通大整治，重点集中整治包括：机动车乱停车、乱占道、乱变道、乱鸣号等10类违法行为，并在此基础上持续开展常态长效治理，努力实现突出违法行为显著减少;道路交通秩序和通行能力显著改观;道路交通基础设施显著优化;道路交通参与者的尊法守法意识显著提升这样的交通治理目标。

为了达到理想的整治效果，上海改变了传统的单纯靠“人海战术”来维持交通秩序的习惯做法，把整治交通违法行为作为大整治的出发点和落脚点。针对乱鸣号、乱停车、乱变道等突出的交通违法行为，采取更加有针对性的、精细化管理，通过持续精准发力，来攻克特大型城市的交通管理顽疾。秉持“最严标准、最严执法、最严管理”的整治理念，2016年的上海交通大整治，坚持全覆盖整治、零容忍执法，不区分重点和非重点，全市无论什么区域、无论什么违法行为，努力做到见违必纠、有违必处、处罚必严。

为了防止虎头蛇尾，2016年全年保持同样的整治的力度。在整治过程中，首先是充分发挥有执法权的公安主力军作用。全市民警把交通大整治作为中心工作、实行每日调度讲评、每日通报、每日专项督察的制度保障。正是由于交通执法者始终按照“思想不松、目标不变、标准不降、力度不减、声势不弱”的要求，严格落实各项整治措施，才使上海的交通大整治取得了空前的效果。

交通大整治取得了前所未有的效果。据统计，自上海开展道路交通违法行为大整治以来，截至2016年11月底，全市道路交通事故数、死亡人数、受伤人数同比分别下降25.4%、13.6%、41.6%，全市道路交通秩序明显改善。大整治也得到了市民的认同，97%的市民对开展本次大整治表示支持，80%的市民认为整治卓有成效。

为配合2016年的交通大整治，上海交警部门还充分借助新技术新手段提升执法效能。如投入了针对各类交通违法行为进行识别、跟踪、拍摄等功能于一体的新一代视频监控系统，全市路面新增18000多套“电子警察”。通过该系统实施的电子警察视频巡逻，在大幅降低交警人员投入及工作强度的前提下，基本实现了巡逻的全覆盖，使监控盲点大幅度减少。为了充分整合治理资源，上海还把基层派出所的治安监控设备纳入交通管理体系，在全市3300辆警车上安装行车记录仪，并动员公务车、公交车、社会车辆安装行车记录仪。甚至还推出“快处易赔”微信公众号、“上海交警”App、交通违法信息短信告知系统等，为市民群众提供更加便捷的信息化服务，以形成社会多元主体参与交通大整治的新格局。

大整治开始以后，上海市交警部门设立的举报平台，接受来自普通市民的举报，创造性地实施多部门、多领域联动，将市民的交通违法记录与其个人的诚信记录挂钩等措施。这些举措对习惯违反交通法规者产生了极大的震慑作用。

依法治理，回应民众关切

作为“改革开放排头兵，创新发展先行者”的上海，之所以将2016年重点工作聚焦到拆除“五违”和交通违法这些看似不起眼的“短板”，是因为上海承担了国家实行两个百年目标先行先试的重要使命，而“短板制约，既是影响上海协调发展的难点，也是引发特大型城市重大风险隐患的薄弱环节”。聚焦区域环境脏、乱、差、危和交通环境问题，是因为这些问题是城市市民高度关注、反映强烈的问题，因此这些问题就成了特大型城市非补不可的“短板”。

2016年7月26日，上海市政府常务会议审议《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》，提出环境质量、环境治理、生态空间、总量控制等4大类21项具体指标，其中15项为约束性指标，要求严格落实，实行党政同责、一岗双责，把各项指标任务一一分解落实、跟踪评估，用法规固化环境整治成果，继续推动扩大战果。正是因为全市前所未有的决心，并严格依法治理，才能取得前所未有的整治效果。

像上海这样的特大型城市整治，如何走出治乱循环的怪圈，关键还在于如何用法治保证治理的效果。过去类似的城市治理的效果之所以不能保持，一个重要的原因是法律法规严重滞后于城市治理的实际。在执法过程中，常常既面临着无法可依的尴尬，也面临着违法成本过低的现实。党的十八届四中全会加快了全面推进法治中国的建设步伐。如何用法治保障城市治理成果，急需完善上海城市治理的法律法规。

《上海市道路交通管理条例》于1997年颁布实施，虽然在2001年以前做了3次修改，但到目前为止，已经有15年的时间未曾修改。尤其在2003年国家《道路交通安全法》实施后，上海的《条例》既未同步修订，也未随后跟进。过去15年，上海城市的人口和车辆激增，城市在公共安全、公共管理和服务方面，出现了许多前所未有的新问题。全国性的道路交通法律法规又滞后于特大型城市的管理实际，急需地方性的法律条例的修订。为此，上海加大了地方性法律法规的修订力度和步伐。

“良法是善治的前提。” 2016年7月底，上海市十四届人大常委会第三十一次会议听取了关于《上海市道路交通管理条例（修订草案）》的说明并解读，完成了对《修订草案》的一审。这次上海修订的地方性条款数超过八成，被称为“上海史上最严交规”。上海努力适应特大型城市治理特点，在坚持绿色交通理念，优先发展公共交通原则的基础上，通过完善交通基础设施，加强动态交通和静态交通的协调发展，提高道路通行效率。这种通过坚持依法管理，动员多元主体参与城市治理，严格查处各种违法行为，推进特大型城市综合治理的方式，正在形成具有上海特色的特大型城市新的治理模式。

上海不仅重视法律法规的修订和完善，而且更加重视法律法规的严格执行。城市只有依法依规地进行管理，才能真正解决特大城市的治理难题。为此，上海以贯彻实施新修订的《上海市道路交通管理条例》为契机，坚持不懈、持之以恒地深入推进交通大整治，健全常态、长效机制，通过进一步强化依法严管措施，持续加强日常严管严治，不间断开展全市统一整治行动或区域性、阶段性的专项整治行动，以巩固包括交通环境在内的城市环境整治的效果。

最明显的一个例子就是，过去由于存在违法停车成本过低问题，乱停车问题一直得不到有效解决。按现行法律法规的处罚标准，在中心城区违法停车所受处罚的金额，还没有在附近正规停车场停一天的费用高。这样，司机就故意把车辆占道停放，这使得城市到处都是“马路停车场”，严重影响了城市交通的正常运行和效率。新条例实施以后，累积违章记分达到12分，驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为的，被处以暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留行政处罚的，甚至都没有了拍牌资格。此举也被认为一定程度上约束了交通违法行为。 此外，已于2016年6月底开始实施的上海商业车险费率改革要求，将保险费与交通违法挂钩。交通违法行为一经发生，就会使下一年保费上涨5%或10%，而无违章行为则会得到一定程度的奖励。

如何取得更好的城市治理的效果，上海在地方立法、修法中还应该更多地做到“心中有人”，立法者如何根据上海人口的结构、规模、年龄、性别等要素，用整体、系统、理性、法治、动态的思维来修订《城市道路交通管理条例》，才能实现城市让所有人生活更美好的发展目标。从年龄层次而言，上海已经进入深度老龄化，应该把路权还给老年人，而老年人属于慢行的、休闲的交通系统。同样属于慢行交通的还有自行车和其他行人，道路也应该向他们开放。还有，城市残疾人专用道如何才能真正保障，也是凸显城市包容性和人性关怀能否落实的重要观察点。 如何通过长期的城市文明倡导和践行，形成特大型城市人和车之间的和谐生态，上海还有许多要解决的问题。从这个意义上，上海城市的依法治理还有很大的完善空间。

社会协同治理，创新管理观念

上海之所以能够在2016年城市治理中取得过去没有的效果，一个重要的经验就是：创新特大型城市的治理理念，加强基层组织建设，实现政府、社会、企业、市民共同参与的多元主体的社会参与，形成了社会治理的新格局。同时，还通过推进依法治理，深化新技术、新手段在城市治理中的应用，这才有特大型城市治理效果的改善。可以说，坚持依法治理实现了社区自治、共治的有机结合，健全了政府、企业、社会三位一体的治理架构，打造了一个城市安全和秩序人人参与、人人有责、人人共享的城市命运和利益共同体。

上海在治理的实践中，进一步开放社会多元主体参与城市治理的空间。全力支持社会组织参与城市治理，加强政府购买公共服务的统筹管理。上海规定，凡是社会有能力承担的，就放给社会;凡是社会组织可以积极作为的，就依靠其发挥作用;凡是政府能购买服务的，就向社会购买。

为了真正做到“三个凡是”，上海在区级层面上建立政府购买服务信息管理平台，让政府和各类社会主体，实现信息互通、供需互配。通过建立公开透明、统一规范的招投标价格体系，让基层购买公共服务时有依据、有标准、有规范。通过建立完善第三方的评估制度，加强对社会组织服务的过程监管和效果评估，让基层能够放心地把项目交给社会组织。这种以区域化党建为引领，积极推进的社区自治和共治，在实践中取得了很好的效果。

如针对城市一些社区车位比较紧张，供给远远满足不了现实需求的矛盾，如果盘活有限的车位资源就显得尤为重要。在这一方面，上海充分发挥基层社区在解决问题中的重要作用。许多社区创新治理范式，由街道党工委统筹，或通过盘活社区内企业、学校等资源，或通过增加立体停车库等方式，缓解小区停车难等问题。在实际操作过程中，社区物业通过对小区停车位的动态调配，来实现有限车位资源的最大化利用。这种动态调配打破了传统“封闭式小区”限制，盘活了闲置的资源，扩大了城市的开放性空间，在社会治理创新方面取得了很好的效果。

为了巩固城市治理效果，上海努力创新城市管理体制、机制，通过整合社区居民委员会、村民委员会、业委、物业、企业等多元主体，形成政府、社会、企业共同治理社区的社会治理新格局。如闵行区按照一公里为半径、辐射两万人左右的规模建设邻里中心，注入文化、卫生、服务等内容，让老百姓生活更便利。2016年就试点建设了16个邻里中心，以有效解决社区公共服务不足等问题。由于在城市社会治理中真正做到了“以人为本”，自然会提升全体市民对治理效果的认同。

2016年上海开展的聚焦特大型城市顽症的治理实践，是为了更好地落实习近平总书记对上海的发展期待。社会治理创新，核心是人，重心在社区基层，关键是体制机制。从2014年起，上海开始探索具有特大型城市特点的“创新社会治理，加强基层建设”的新模式。2015年以来，上海围绕特大型城市治理的实际，通过探索治理的新体制，努力解决城市发展过程中面临的各种问题挑战。

为了使浦东新区合庆镇黄妈妈希望的小河变清澈的愿望得以实现， 2015年，上海大刀阔斧全力推进区域环境综合整治。通过构建区县、街镇、居村三级区域化党建格局，引领社区居民实现基层自治、社区共治，激发了广大市民参与城市治理的热情和积极性。在特大型城市“补短板”的过程中，这一体制发挥了重要的作用。基层社区参与城市治理，是上海真正成为让广大市民满意的干净、有序、安全的城市家园的关键所在。这种增强底线思维和忧患意识，调动市场化、社会化力量参与城市治理，在城市治理的过程中，不断提升广大市民的文明素质和管理队伍综合能力，通过强化法治引领、依法依规严管，促进科技成果在城市管理中的运用等方法，构成了上海这座特大型城市的治理范式。

在上海开展特大型城市治理的实践中，一个个像浦东新区合庆镇、闵行区许浦村、普陀区红旗村这样的城市脏、乱、差区域的环境得到了整治。城市的交通秩序也得到了明显的改善。这种结合上海特点，努力探索特大型城市社会治理范式，为我们解决进入城市时代的各种问题提供了有益的启示和方法。早在2016年春节期间，上海就通过多元主体参与城市治理的理念和方法，实现了中心城区禁燃鞭炮。而这在过去是认为无法完成的任务。

上海全市16个区县，所处的发展阶段和面临的社会需求也各有差异。城市短板问题，存在于不同地区、不同领域。2016年“补短板”一年的实践表明，只要努力“创新社会治理，加强基层建设” ，充分调动多元主体参与城市治理的积极性，我们所面临的各种城市治理难题就能得到有效的解决。在上海城市治理的实践中，只要我们改变全能治理的理念，实现城市的整合治理、协同治理和自主治理，我们就能取得期待的城市治理效果。上海的 “补短板”启示我们，城市“补短板”，不能只补在城市的面子上，还要补在城市的里子上。单一的管控思维已经无法根本解决城市时代遇到的各种问题，创新城市社会治理体系，形成城市治理体系和能力的现代化，才是中国城市治理的根本出路和路径，才能真正迎接城市时代各种问题的严峻挑战。（作者为中国城市研究会特邀理事，学术委员会委员，上海政法学院教授。）