对《行业协会商会综合监管办法》的几点认识

自改革开放以来，行业协会在促进社会发展、创新社会治理、繁荣社会事业、扩大国际交流与合作等方面都取得了重要成效。但还存在法规制度建设滞后、支持引导力度不够、管理体制不健全、行业协会自身能力不足等问题，行业协会发挥作用还不够充分，一些行业协会还存在违法违规现象。迫切需要从立法、制度等方面予以规范，促进行业协会健康可持续发展。鉴于行业协会立法迟迟不能推出，也只能通过政府规制来规范。笔者就近期出台的《行业协会商会综合监管办法》（试行）（以下简称“《办法》”）谈几点认识。

充分准确认识《办法》的重要意义

2016年12月19日，国家发改委、民政部、中央组织部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、外交部、财政部、人力资源社会保障部、国务院国资委、国家机关事务管理局等10个部门联合印发《关于〈行业协会商会综合监管办法〉的通知》（发改经体〔2016〕2657号）。通知指出，要“切实转变监管理念，建立健全综合监管体制，加快推进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织”。

《办法》的出台，是对中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年6月30日下发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称“《总体方案》”）文件中提到的，“为适应行业协会商会脱钩后的新体制新要求，国家发改委、民政部会同有关部门制定综合监管办法”的落实和细化。该《办法》是对脱钩后规范行业协会发展、健全政府综合监管的重要制度保障。《办法》历时近18个月，经多次讨论修订才出台，来之不易。而且联合发文牵涉到10个部门，协调配合难度较大，背后的原因在于行业协会商会与行政机关脱钩牵涉的事项太多、冗杂，系统性、复杂性之强，工作量、改革难度之大，牵一发而动全身，需要完善的脱钩工作机制、明确责任分工、稳妥开展试点、精心组织实施。

《办法》的三点创新之处

经过与之前的两次征求意见稿对比，笔者认为《办法》有三点创新，值得肯定和赞许。

一是《办法》取消了委派监事监管制度。在脱钩总体方案中的完善综合监管体系部分，曾明确提出要“在重要的行业协会商会试行委派监事制度，委派监事履行监督和指导职责，督促行业协会商会落实宏观调控政策和行业政策。所派监事不在行业协会商会兼职、取酬、享受福利”。委派监事制度起先被高度重视，但在出台的最终稿中被删除。对于取消委派监事制度，笔者是赞成的。通过委派监事来加强对脱钩后行业协会的监管，仍然是采用传统的官僚制思路进行监管，而且会带来行政管理人员编制的大幅增加，这与当前政府实行的转变政府职能和简政放权是相违背的，也不可避免地影响到行业协会自主办会、行为自律和服务行业、企业、市场的作用发挥。同时，也与党的十八大提出的加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织有些许的冲突。虽然委派监事制度被取消，但综合监管的力度被强化了，这主要体现在通过各种完善的制度来实现监管，而不是通过个人来管。《办法》通过完善对协会法人治理机制，用税收、审计等手段来加强资产与财务监管和纳税与收费监管，通过信用体系、信息公开、社会监督和加强党建等制度强化监督问责。充分体现了新形势下社会治理过程中，多元主体参与，依靠机制和制度规范和强化管理的改革思路。

二是《办法》试图建立多层次、多角度、全方位的综合监管体系和治理模式。《办法》在指导思想和主要原则中明确提到，要“构建政府综合监管和协会商会自治的新型治理模式”、“健全专业化、协同化、社会化的监督管理机制”。《办法》借用了公司治理中的法人治理结构、财务会计制度、年度审计制度，按照党管干部的原则执行严格的领导干部审批制度，按照市场原则规范协会收费、诚信、竞争制度，按照党要管党、全面从严治党的原则加强协会中党的领导和执纪问责制度，通过信息公开和共享机制最大限度地引入社会监督。

三是把加强党的领导作为综合监管的指导思想和主要原则。《办法》明确提出，要“加强党的领导，建立健全协会商会党组织，发挥党组织的政治核心作用”。党的十八大以来，从“四个全面”的战略高度指出，要全面从严治党。党的十八届六中全会进一步旗帜鲜明地指出：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”。虽然《总体方案》的“五分离、五规范”的最后一项是“党建外事等事项分离、规范相应的管理关系”，但并不是说党建与原来主办、主管、联系、挂靠单位脱钩之后就一脱了之，而是完成脱钩后重新统一划归有关专门机构进行统一管理，而且还要进一步强化党建工作管理，真正做到脱钩不脱管。

《办法》还存在四点值得商榷之处

上文中列出了《办法》在笔者视野中创新之处，但还有四点值得商榷的地方。

一是《办法》关于“依法自治”的“法”何时才能真正实现。关于行业协会商会立法已经是个老生常谈的话题。《总体方案》中明确提出“坚持法制化”的原则，“加快行业协会商会法律制度建设，明确脱钩后的法律地位，实现依法规范运行”，“加快推进行业协会商会立法工作”。可以明确看出，这里的“法”是指专门的“行业协会商会法”。而《办法》中虽然也提到了《会计法》、《统计法》、《预算法》、《反垄断法》、《刑法》、《税收征收管理法》等法律，以及《财政违法行为处罚处分条例》、《反价格垄断规定》、《社会团体登记管理条例》等行政法规，但都不是《总体方案》所指的“法”。所以，还需要各方面共同努力，尽早出台行业协会商会专门立法，为行业协会商会“依法自治”提供根本保障。

二是《办法》基于“谁主管、谁负责”的原则，由于不同的主管单位之间的差异性必然带来监管的偏差，在一定程度上会带来负面效应。拿800多家全国性行业协会商会举例来说，其脱钩后按照原业务主管单位党的关系归口分别由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委3个部门领导。也就是说，由3个主管单位分管800多家行业协会商会。由于历史和现实等多种原因，3个主管单位对行业协会商会职能和作用的认识、监管尺度的严与松、工作力度和执行效率等不同，也会造成监管成效的不一和行业协会相互之间进行攀比。所以，建议中央脱钩联合工作组在完成脱钩使命后能建立一套有效的行业协会商会主管单位之间的沟通交流机制，最大限度地减少互相之间的监管偏差，营造和谐的社会治理氛围。

三是《办法》还缺少一些监管的量化指标。包括监管力量的适度配置：机构设置、人员编制、经费保障等，法人治理结构中设立监事会的指标要求，非营利性的财务指标，重大资产的标准，重大社会影响事件的标准，主管单位抽查监督的抽查比例，信息公开的时效性及时限等等。从这个角度看，《办法》目前还处于粗线条状态，这也就给监管留下了较大的操作空间，容易招来寻租空间，滋生腐败问题。还需要在实践中积累大数据，科学评价，合理设置相关指标，实现合法、适度、有效监管。

四是《办法》还缺少行业协会表达利益诉求和维护自身合法权益的申诉自救渠道。这恐怕也是长期以来受到传统官僚制和强政府、弱社会并严加管控的影响，政府既作运动员，又作裁判员。在十八届四中全会全面推进依法治国的大背景下，充分运用法律思维，充分考虑“是”与“非”之间的权利和义务。一方面畅通行业协会利益诉求表达渠道，另一方面建立和完善在行业协会合法权益遭到迫害时的申诉机制。

结束语

总的来说，《办法》在探索新型治理模式创新上取得了重大突破。通过行业协会与行政机关脱钩“去行政化”、赋予行业协会更多自主治理权，加强行业协会脱钩后事中事后监管成为政府监管的重要途径，主要体现在对行业协会开展年检、财务审计、第三方评估、信用等级评价、信息公开和社会监督、执法等监管措施。通过策略性地放管结合，实现行业协会在培育、发展与监管之间的微妙平衡。尽可能避免出现“一管就死、不管就乱”的局面或恶性循环。在试行过程中难免会遇到这样、那样的新情况、新问题，需要不断解决并总结经验，不断完善相关制度和工作机制，最终实现行业协会商会在国家治理体系现代化进程中健康有序发展。（本文仅代表笔者学术观点，不代表任何单位意见。）