平原水乡建设重点生态功能区的思路与路径研究——以浙江省海宁市为例

■罗成书/文

平原水乡建设重点生态功能区的思路与路径研究
——以浙江省海宁市为例

■罗成书/文

2016年9月29日，国务院印发《关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》。至此，国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。浙江省有开化、淳安等11个县（市）成为国家重点生态功能区。从类型上看，这些国家级的重点生态功能区，主要以江河源头地区、山区地区为主，平原水乡地区的建设探索则较少。平原水乡自然地理和人文风貌有其独特特征，区位条件和经济社会条件较之江河源头和山区地区好，而生态环境条件较之江河源头和山区地区薄弱，已有产业的退出难度也较大，但重点生态功能区建设对于平原水乡县市推进生态文明建设又具有十分重要的意义。本文选取海宁市东部生态功能区为案例，全面剖析其发展条件和基础，探索平原水乡建设重点生态功能区的思路和路径。

一、区域概况

海宁东部生态功能区区域总面积约73平方公里，包括黄湾镇全域，以及袁花镇双丰村、夹山村、镇东村、新袁村和丁桥镇新仓村、海潮村、万新村等周边村域。其中核心区黄湾镇下辖7个行政村和2个社区，户籍人口数23756人，在册登记新居民20623人。

从大环境看，海宁东部生态功能区处于上海与杭州的交通结点上，位于上海、杭州、宁波、苏州等长三角主要中心城市的1小时经济圈内，东部生态功能区已经成为海宁市接轨上海的重要区域，也是钱塘江北岸连接对岸绍兴、宁波、台州、温州的前沿阵地。从小环境看，该区域东临海盐南北湖景区，西接海宁百里钱塘旅游长廊，南靠海宁尖山新区、北连袁花工业园区，是海宁“一路一带”经济圈的重要组成，也是特色小镇建设的重要载体。区域交通条件极佳，总体上呈现“高速贯穿、道口环绕”的快速交通格局。

从资源禀赋上看，是海宁重要生态屏障。区域内拥有海宁地区，乃至嘉兴市所少有的山地资源，已成为海宁地区重要的生态屏障。区域河网密布，四通八达。区域森林覆盖率较高，镇区森林覆盖率30.3%，林木覆盖率34.4%，建成区人均公共绿地面积为21.24平方米，干线公路与骨干河道宜林地段绿化率97.5%。东部生态功能区内的水环境质量、大气环境质量在海宁市处于领先地位，是海宁的天然氧吧、秀水家园。

从生态产业发展条件上看，拥有优美的田园风光。区域自然与人文资源兼容并蓄，是百里钱塘的东大门、天下奇观的“海宁潮”的起点。东部生态功能区内部及周边邻近区域有大尖山、望夫山、高阳山等、观音寺、晋代菩提寺、黄山岭周都祠、金庸旧居、安澜石塔、鼠尾山体育公园、宽塘特色小镇、丁桥新仓村农耕文化等景点。黄湾镇特色水果种植具备一定规模，主要品种有杨梅、枇杷、柑桔、葡萄、桃、梨、樱桃，其中尖山杨梅、冷冰坞柑桔等有较大影响力，是海宁重要的乡村生态旅游基地。

同时，东部生态功能区还有较多独特的潜在旅游资源待开发。袁花镇以庄康岭、沈坟山为中心的平原蓄水区（采矿形成），总面积1163亩，最深处约72米，总蓄水量2345万立方米（是西湖水量的2倍），位于01省道城镇经济发展带、百里文化旅游长廊东端交接点（尖山-袁花低丘林带），为国内少有，浙北唯一，目前已承接电影拍摄活动。丁桥镇新仓村，由于围垦钱塘江而形成的交叉潮观景点，在观潮节的带动下，目前影响力正日益提升。袁花旧仓古镇，留有古河岸百余米，两岸绿化保持良好，可作为古代治水的重要历史节点。

二、存在问题

按照生态功能区建设的要求，海宁东部生态功能区还存在不少挑战和压力：

一是淘汰落后产能有待大力推进。目前扣板装饰材料产业存在粉尘污染、环保手续不全、行业发展瓶颈等一系列问题，企业周边环境与东部生态功能区形象建设仍有较大差距。区内低小散企业亟需加快腾退，区内小企业、家庭作坊众多，污染物处理难，环保压力大，为有效改善区域环境质量，需加快推进工业企业腾退，促进产业结构转型升级。

二是生态经济发展有待进一步提升。绿色农业仍处于初级阶段，农林产品一般都是农户自产自销，缺乏整体品牌化运作，同时缺乏相配套的精深加工企业，产品经济效益无法提升；生态旅游仍然处于起步阶段，目前海宁东部地区生态旅游以休闲农业为主，受限于地理环境、产业特色等因素，加上周边的嘉善、桐乡等县市休闲品牌优势，导致休闲农业竞争力不足，休闲农业发展较为迟缓。

三是与国家生态文明示范镇村创建目标仍有差距。为大力推进农村生态文明建设，打造国家级生态村镇的升级版，国家环保部在原有国家级生态村镇建设的基础上，提出创建国家生态文明示范镇村的新要求。国家生态文明示范镇村指标分为生产发展、生态良好、生活富裕、乡（镇、村）风文明四类18个指标（15个为约束性指标）。东部生态功能区仍存在较大差距，特别是主要农产品中有机、绿色食品种植面积的比重≥60%、农用化肥施用强度＜220千克/公顷（折纯）、农药施用强度＜2.5千克/公顷（折纯）、农作物秸秆综合利用率≥98%等指标，要求较高，长期保持达标的挑战较大。

三、建设思路

要充分发挥海宁东部生态功能区区位优势、旅游资源优势，深入实践“两山”理论，把生态文明建设放在突出的战略位置，加快推进产业生态化、生态景观化、景观特色化，加快建立生态经济产业体系，有序推进污染产业淘汰转移，积极探索创新生态文明制度逐步完善生态补偿政策，加快构建区域生态设施网络，着力打造海宁东部公园，成为海宁的生态之窗、会客庭院，为建设“两美”海宁提供有力的生态支撑。

根据“海宁东部公园”这一总体定位，结合资源环境优势、产业特色及“两美”建设要求，海宁东部生态功能区需着力打造浙北平原的重要生态屏障区、浙江省级休闲养生特色小镇、海宁美好幸福生活新家园，即“一区、一镇、一家园”。

生态维度：建设成为浙北平原的重要生态屏障区。突出东部生态功能区“森林覆盖率较高、污染物排放强度低、生态资源丰富”的优势，积极加强绿化建设，加强生态环境的综合整治、修复和保护，着力壮大生态农业、特色农业和绿色食品产业，着力将海宁东部生态功能区打造成为有机农产品重要输出基地与清洁空气、清洁水源的富集区域，成为浙北平原地区的重要屏障。

生产维度：创建成为浙江省级休闲养生特色小镇。突出东部生态功能区优美田园景观特色，积极推动一产和三产融合发展，加快构建乡村旅游产品体系，开发农家乐、民宿、农事体验、养生养老等旅游产品，创意点缀农业主题景观小品，加大力度打造百里钱塘旅游长廊东入口，创意开发矿坑遗址，着力将海宁东部生态功能区涉及乡镇创建成为浙江省省级休闲养生特色小镇，为打造国家生态文明示范乡镇奠定坚实基础。

表1 海宁东部生态功能区分类体系表

生活维度：打造成为海宁美好幸福生活新家园。突出东部生态功能区良好人居环境优势，积极推动环境改善，加快培育绿色产业带动老百姓致富，加大生态补偿力度，保障政府公共支出，加快完善区域科技、教育、文化、卫生基础设施，着力将海宁东部生态功能区打造成为全市美好幸福生活的样板区。

同时，海宁东部生态功能区要摆脱原有的“路径依赖”，需寻找新动力、转向新路径，激发“绿色推动、创新驱动、改革带动、开放联动”四大引擎，走出“绿水青山就是金山银山”的绿色发展道路。

一是把“绿色生态”作为东部生态功能区转型发展的启动动力。即要加快形成绿色生态的生活方式、产业模式，使“绿色生态”成为东部生态功能区的“金名片”，打响在长三角的知名度，从而使东部生态功能区加快步入转型发展的正轨。

二是把“创业创新”作为东部生态功能区加快发展的最大动力。即要加快形成有利于创业创新的区域政商环境，使老百姓通过开办农家乐、经营乡村民宿成为创业能手，带动村民致富，使黄湾工业功能区集聚的企业，尽快形成创新发展的能力，提高产品附加值，提升企业竞争力，从而使东部生态功能区加快步入创新发展的快车道。

三是把“全面改革”作为东部生态功能区持续发展的根本动力。即要加快形成有利于转型可持续发展的体制机制，建立跨区域的生态补偿机制，建立完善绿色发展的绩效评价体系，完善产业、财税、投资、土地等系列政策，从而使东部生态功能区加快形成可持续发展的有效保障。

四是把“开放协作”作为东部生态功能区持续发展的联动动力。即要加快形成建立开放的区域协作体系，在完善自身产品体系的基础上，积极融入环杭州湾产业带，积极融入海宁百里钱塘旅游长廊，积极拓展上海、杭州、绍兴等长三角中心城市客源市场，从而使东部生态功能区加快形成可持续发展的联动动力。

四、路径举措

按照“海宁东部公园”的发展定位，及新动力、新路径培育的要求，需在空间布局、生态环境、生态产业、集镇建设、制度供给等方面集中发力，有序推进生态功能区加快转型发展。

一是优化区域空间格局。按照绿色发展理念及东部生态功能区的定位要求，将东部生态功能区划分为生态保护区、农林绿色发展区、城镇集约发展区等三类区域。生态保护区，指区域内主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，重在维持水土涵养、保持生物多样性、保护生态特殊价值、保障区域生态安全，面积约11.26平方公里，占区域总面积的15.15%。农林绿色发展区，指主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，以田园风光为主，分布着一定数量的集镇和村庄，适当发展生态旅游、效益农业、创意农业等产业，面积约58.36平方公里，占区域总面积的78.55%。城镇集约发展区，指重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，根据环境承载条件，选择交通区位较好、资源要素相对集中、经济规模相对较大、发展基础具备一定潜力等因素，划出要素集聚区域，面积约4.68平方公里，占区域总面积的6.30%。

二是强化生态环境保护。按照“山水林田湖”生命共同体共保共治的理念，以创建全国生态文明示范乡镇为主要抓手，对接全省“五水共治”“三改一拆”等重大举措，积极推进东部生态功能区环境治理，促进生态系统加快修复和改善，打造一流的生态环境。加强水环境治理力度，以“五水共治”为龙头，以治理污水为重点，建设“望得见青山、看得见绿水”的江南水乡。加强大气环境治理力度，应对沿海发达地区雾霾污染加重的态势，积极实施“两气共治”行动，提升黄湾国家级生态镇建设水平，高水平打造一批森林氧吧、山谷氧吧，打造清洁空气输出地。全面提升区域景观面貌，以海宁文化为灵魂，以“三改一拆”工程为龙头，以拆除违章建筑为重点，建设空间有序、卫生整洁、靓丽和谐的东部门户公园。实施生态环境修复工程，全面停止东部生态功能区内的采石行动，开展矿区生态化改造工程，使矿区生态系统逐步得到修复改善。

三是大力发展生态产业。按照践行“绿水青山就是金山银山”理论的要求，稳步推进落后产业环节向外迁移，充分依托区域生态优势，大力发展休闲农业，培育休闲旅游，发展精致农业，转型调整生态工业，逐步形成支撑区域内生发展的生态产业体系。做精做细精致农业，积极推广水稻、杨梅、柑橘、枇杷等农作物健康管理模式，逐步培育有机农业，打造浙江精致农业示范区。积极培育生态旅游，大力发展农家乐、民宿、农事体验等休闲农业业态，重点提升尖山水果采摘园，建设花海田园项目，继续办好“尖山杨梅节”“冷冰坞柑桔采摘月”“尖山枇杷采摘周”等农业节庆，推进矿坑遗址、观音文化、观潮文化、田园风光等资源，打造休闲养生的旅游“慢生活”特色小镇，建设露天乡村主题乐园。同时，加快转型调整生态工业，淘汰现有落后产能，限期腾退区域内村级工业功能区，符合区域产业定位的企业有序转移至镇级以上工业功能区。

四是加快建设精品集镇。按照国家级生态镇和绿色城镇的建设要求，在保护生态本底的基础上，推进城镇综合设施整合提升，美化绿化人居环境，联动推进城乡统筹发展，积极打造绿色宜居城镇和乡村建设典范。突出黄湾镇镇区的经济、社会、文化核心地位，以硖尖公路和绍嘉高速为发展轴，向南部尖山新区拓展发展，成为城市化主平台。以生态文化为灵魂，推进特色精品村落建设。以传统文化为根基，培育做强生态文化品牌，宣扬推进绿色生活模式，培育自然和美的城乡生态文化。同时，加快推进交通、水利、环保、能源等设施建设，重点打造特色慢行绿道空间，拓展提升绿道的环保、运动、休闲、旅游、通勤等功能，增强东部生态功能区建设的基础支撑。

五是优化生态制度供给。积极完善生态补偿政策，在补偿标准方面，分为基础性补偿和激励性补偿两部分，基础性补偿部分根据基本财力保障需求辅以调整系数按不同类别计算确定，激励性补偿部分根据基础性补偿和对属地生态指标考核情况计算确定。实施功能区内关停退出企业、搬迁集聚企业分类补偿政策，确保企业有序过渡。按照重点生态功能区绿色、生态、低碳发展的基本导向，实行更有针对性的产业准入和环境准入政策与标准，提高各类项目的产业注入门槛，制定产业负面清单。完善财政政策，力争在东部生态功能区建设新增财力缺口、基本公共服务均等化及相关收入减损等方面加强转移支付，并提高财政资金使用效率。完善绩效考核政策，有效发挥绩效考核这一基层政府实际工作的指挥棒作用，突出对提供生态产品和提供公共服务能力的考核，强化考核结果的运用，把绩效考核与东部生态功能区建设紧密联合起来，综合考核评价结果作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

（作者单位：浙江省发展规划研究院）