国际与国内城市安全体系对比与发展规律研究

陈国华+胡昆+黄晓之+王永兴

摘要：城市安全是城市发展的前提和保障，城市发展是城市安全的目的。城市安全突发事件频发，城市安全风险不断积聚，城市安全问题愈加受到重视。从城市安全现状分析总体发展趋势，探讨城市安全的发展大方向。明确城市安全体系的内涵，把握城市安全体系概念，分析城市安全体系的内在联系。同时基于国际与国内城市安全体系现状的对比研究，从主体、中介（管理）工具、客体三方面提出了城市安全体系的发展规律，为城市安全体系发展提供参考。

关键词：国际与国内城市；城市安全体系；对比；发展规律

中图分类号：X922文献标志码：A文章编号：1009-055X（2016）06-0061-06

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.06.010

随着我国城市化水平的逐步提高，城市的规模与数量都在快速增长，城市所聚集的人口和积累的财富使城市的重要性日趋明显，城市的特殊功能使其成为防灾、减灾的中心和重点。[1-2]研究国际和国内城市安全现状资料，剖析城市安全体系发展规律，对于全面构建城市安全体系，增强城市安全保障能力，应对城市安全风险以及突发事件具有重要意义。

本文分别对香港、新加坡、东京三个国际城市与北京、上海、广州三个国内城市的城市安全现状资料进行收集整理，对比研究国际与国内城市安全体系发展规律，总结出城市安全发展总体规律，为城市安全体系的构建提供参考借鉴。

一、城市安全体系的内涵

（一）城市安全体系的概念

城市安全体系是指在城市安全范畴内，为了城市功能的正常运行，社会的稳定，人民的生命财产安全得到保护，以城市安全管理和城市应急救援为核心管理手段，对影响城市安全的客体（风险隐患、城市安全突发事件等）进行有效管理的一套有机整体。

城市安全范畴除了城市整体安全之外，从内容上划分，主要包括城市生命线安全、生产安全、交通安全、消防安全、能源安全、网络与信息安全、食品药品安全、生态安全、人防体系、社会治安十项城市安全子系统。

城市安全管理运行包含城市安全主体、安全管理工具、城市安全客体、城市安全功能四大方面。城市安全主体是城市安全管理认识和实践活动的承担者，主要包括体制内的政府力量和体制外的社会力量两大类。城市安全客体是城市安全管理认识和实践活动指向的对象，主要包括风险隐患和安全突发事件等。

城市主体按照自己的目的和需求，通过各种管理手段积极地管理城市，以满足城市发展和安全的需要。各种管理手段的集合体就是安全管理工具，主要包括实体化的技术装备和抽象化的法律法规、规章制度、标准规范等。

城市安全体系的特定功能主要包括：城市安全管理的统筹规划，实现常态化管理与应急救援的有机结合，实施一体化、有序化、法治化管理，实现社会化的高度参与，预控风险和排除隐患，提高突发事件应对处置能力。

（二）城市安全体系的内在联系

主体的活动不能摆脱客体发展的规律及其条件的制约，主体的城市安全管理必须符合城市安全的发展规律。城市安全主体的知识水平、业务能力以及技术手段制约着对城市安全客体管理的深度和广度。而安全客体也会促进主体能力和水平的提高。

主体的能动性在于认识客体，并把它们置于自己的控制之下，认识城市安全客体的手段有：城市安全信息统计、城市安全隐患排查、城市安全基础数据库、城市安全风险动态监控等。通过认识并明确城市安全客体的基础信息和资料，运行中介（管理）工具对城市安全客体进行管理，保障城市功能的有效运行（如图1所示）。

[LL][TPt6.tif，BP][TS（][HT5”SS]图1城市安全体系内在联系框图[TS）]

主体和客体的关系主要有实践关系、认识关系和价值关系三个基本层次。实践关系是城市安全管理的具体行为，认识关系指导城市安全管理活动，价值关系是衡量城市安全管理认识和事件活动的内在尺度、目的和动力。

二、国际与国内城市安全体系对比研究

以表格的形式对国际与国内城市安全体系进行对比分析，如表1所示。

三、城市安全体系发展规律

根据国内外城市安全体系的对比研究，综合国外城市与国内城市安全体系发展的大趋势，总结城市安全体系的发展规律，如图2所示。

（一）城市安全管理主体

1.主体多样化发展

城市安全涉及领域不断延伸，涉及的安全主体不断增多。政府“包揽式”监管方式任务繁重，以政府“有限”的资源和监管能力保障“近乎无限”的城市安全，已不适应时代的需求。对政府而言，城市安全的可管理性是有限的。

积极提高现有城市安全主体（包括协会、企业、社区、群众等）的参与度和参与效率。建立健全高等教育人才和领域顶尖人才参与机制，充分发挥高素质、高专业水平的引领作用。逐步引导社会力量有序、有效参与，城市安全主体不断扩大，从“政府+1”模式向“政府+N”发展，最终将城市安全发展为“全面事业”。

2.主体能力的系统化和专业化发展

作为城市安全管理的主体，系统化的培养教育和专业化的业务水平直接决定了城市安全的管理水平、社会的稳定以及公众的安全感。城市发展对城市安全监管提出了更高的标准和要求，对监管人员的素养提出了更高的考验。

加强城市安全主体能力的系统化和专业化教育培训。借鉴学院式教学经验模式，根据监管职责、范围，明确能力培养标准和要求，制定能力培养目标体系，编写具有针对性、系统性、可操作性的培训资料和学时课程，聘请经验丰富的监管骨干或精英进行授课，巩固监管主体的基础能力的同时，提升职业核心能力。同时，建立课程教学与能力培养考核体系，及时调整培养方案，更新培养课程，形成培养体系的动态化发展。

3.主体的意识化发展

安全意识决定安全行为。国际城市极其注重城市安全的宣传教育，提升城市公众的安全意识。城市安全监管各项行为措施最终落脚点都是人的行为。人的安全意识直接决定了政府各项安全措施的执行力度、企业安全措施的落实程度以及自我安全的保护力度。

城市安全主体意识化发展逐步朝着“社会基层领域”前行。政府在总体上统筹安全宣传大局，将庞大的公众划分为微小单元，以政府科室团体、企业员工团体、家庭团体、单位团体、学校班级团体等小微团体为抓手，实现城市安全意识的整体提升和发展，提高城市安全素养，最终形成城市安全文化。

（二）城市安全管理（中介）工具

1.安全监管体系

政府全过程化监管。在城市安全管理的初期，以灾害类型划分，不同部门对城市安全不同领域进行监管。各部门之间相互独立，但监管内容上存在一定的重叠和交叉。城市安全管理比较分散，各自为政，未能形成合力。[6]随着城市的快速发展，人流、物流、能流、信息流、资金流向城市集中，城市风险不断积聚和累加。政府部门独立监管的机制与城市安全不相匹配，需要进行更高层次的综合性的危机管理，在组织和业务上也需要进行统筹。整合政府资源，加强部门之间的交流合作，集中力量形成“综合监管”模式，最终演化为一体的全政府监管模式。

源头治理。开展重点行业、领域风险隐患治理，坚持消除风险和控制风险相结合，优先消除风险，实现源头治理。坚持高标准、全覆盖，仔细排查和从严整治安全隐患，以源头治理为方向，以隐患排查治理体系和风险预防控制体系建设为重点，着力解决影响城市安全的源头性、根本性、基础性问题，实现城市安全管理由粗放向精细的转变。[7]

信用城市。建立健全城市安全诚信体系，构建城市安全信用信息平台，打造“政府信用网”“企业信用信息数据库”“个人信用信息数据库”等“政企人”三位一体的城市安全信用平台，加强完善信用政策法律制度体系，强化重点行业、重点领域的信用体系建设[8]，形成良好的信用氛围。

2.应急救援体系

通过科学的预案编制和资源储备，反复的演习和专业训练，使政府管理者和事件所涉及的社会组织和群众能够按照既定的程序有条不紊地应对，最快地化解突发事件。

常态化的应急演练。加强各层级的应急预案的演练和总结完善，进一步推广不预先通知演练时间、地点和事件类型的突袭式“双盲”应急演练[9]，提升应急预案与城市安全发展的契合性。通过常态化的应急演习，让政府和群众在面对危机时能做到从容不迫，有序救援和脱困。

建设城市突发事件应急先期处置队伍。建立健全应急先期处置机制，强化对特大或重大突发事件的先期处置工作。专业和兼职应急救援队伍建设同步推进，加快专业应急救援队伍、综合性应急救援队伍、应急管理专家队伍、突发事件信息员队伍等专业应急队伍体系建设。同时拓宽社会力量参与渠道，加快应急志愿者队伍等非专业应急队伍建设，壮大应急后备力量，建立健全社会力量参与城市安全应急救援的激励机制与培养体系，形成“主力专注攻坚，辅助保障基础”主辅结合的应急队伍体系。

3.法律法规体系

健全城市安全法律体系。通过立法实现城市安全法律的全覆盖，同时进行法律体系的细化、具体化，建立由法律法规、标准规范、工作守则以及安全指引与指南组成的上下合理衔接、抽象与具体内容相结合的法律体系，实现城市安全管理的有法可依、实操性指导作用。

城市安全严格执法，发挥司法威慑力。严格依法行政，运用法治思维和法治方式推进安全工作，严格进行安全执法，对于涉及城市安全的违法行为要进行严厉打击，增大违法惩处力度，在城市安全领域，尤其是公共卫生、安全生产、建筑施工、危化品等重点领域形成强大的法律威慑力。

推行“依法治市”的理念。[10]政府职能部门以城市法律法规体系为基础，加强各行业依法监管。同时，创新城市安全法律法规宣传模式，加强宣传的简洁易懂性，普及法律常识，为“依法治市”理念的宣传奠定基础。

4.区域合作体系

城市安全影响因子具有流动性、区域性等特点。城市安全与周边城市的整体安全是分不开的。如以北京为核心的京津冀区域、以上海为核心的长三角区域以及以广州为核心的珠三角区域。由一个中心城市为核心，同周围一系列中小城市共同组成的“都市圈”安全带，建设联防联控体系，加强城市功能安全保障后援力量建设，推进区域城市安全合作机制，形成合力共同保障城市安全。

（三）城市安全管理客体

城市安全管理客体指的是城市安全管理的对象，即破坏城市安全运行的影响因子，主要包括威胁城市安全的风险隐患以及发生在城市内的各类城市安全突发事件。潜在的城市安全风险隐患包括：自然因子、环境因子、社会因子、技术因子、生态因子、信息因子、文化因子、人为因素、政治因子等。[11]

1.城市安全客体的多样化递增

城市安全客体影响因素存在于城市安全整体与城市安全子系统之中。随着城市化进程的不断推进，更多的人流、物流、资金流、信息流等资源汇聚到城市之中，城市的发展也会带来更加多样的城市安全风险和隐患问题[12]，威胁城市安全的新因子不断产生，城市安全客体呈现多样化递增趋势。

2.城市安全客体的复杂化发展

城市安全影响因子的密切联系。影响城市安全的客体因子数量众多，且不同的影响因子之间相互联系，相互影响，构成了复杂的城市安全客体网络。

城市安全影响因子的动态随机。城市安全影响因子之间的相互作用和影响，形成了风险衍生的最初环境，通过萌发和酝酿，具化为安全隐患。由于某个因子的动态影响或随机突变，构成了突发事件发生的触发条件，风险由质量产生量变，造成城市破坏。城市安全影响因子呈现动态随机的发展状态。

城市安全影响因子的开放发展。随着城市化进程的不断加快，城市与国际交流不断深入，城市发展将在更大范围、更宽领域、更深层次上开放式发展。然而，随着开放式发展的同时，城市必将面临更加复杂、开放的安全问题，先进的能源、技术、工艺、品种等元素的引入促进城市发展的同时也必将给城市安全提出更高更严格的挑战。各类开放式发展带来的城市安全新情况、新问题、新矛盾层出不穷，促使城市安全影响因子同步开放。

四、结语

近几年，国际与国内城市安全重特大突发事件频发，对城市功能、社会稳定、群众的生命财产安全构成了重大威胁，城市安全发展越来越受到重视。广泛研究国际与国内城市安全体系建设资料，提出城市安全体系发展的总体规律，为国内城市安全体系的发展提供理论支持和借鉴。

参考文献：

[1]龙江英.城市可持续发展与城市安全体系[J].特区经济，2008（4）：26-29.

[2]孙弘宇，关贤军.构建城市公共安全体系[J].工业建筑，2006（s1）：157-158.

[3]卢文刚.国家治理体系下的社区治理创新：“三社联动”模式优化路径探讨[J].宁夏党校学报，2016（1）：52-56.

[4]国家发改委国土开发与地区经济研究所课题组，肖金成，李忠.京津冀区域发展与合作研究[J].经济研究参考，2015（49）：3-29.

[5]杜文.巨灾型突发事件应急救援体系研究[D].焦作：河南理工大学，2012.

[6]王雪丽.城市公共安全体系存在的问题及其解决方略[J].城市问题，2012（7）：79-83.

[7]朱德米.决策与风险源：社会稳定源头治理之关键[J].公共管理学报，2015（1）：137-144.

[8]董瑾.辽宁省社会信用体系建设现状及对策研究[D].吉林：吉林大学，2014.

[9]佚名.广州市借助“双盲”演练增强应急实战能力[J].中国应急管理，2014（3）：65-66.

[10]倪怀敏.论司法程序公正与依法治市[J].学术交流，2014（2）：63-66.

[11]刘星.中国公共安全管理机制：问题与对策[J].经济社会体制比较，2009（5）：145-151.

[12]刘红波，赵晔炜.智慧安全：城市公共安全管理的新趋势[J].华南理工大学学报（社会科学版），2015（3）：62-68.

Abstract：Urbansecurityistheprerequisiteandguaranteeforthedevelopmentofthecity，andthecitydevelopmentisthegoalofthecitysafety.Urbansecurityemergenciesoccurmoreoften，urbansecurityriskscontinuetoaccumulate，andthecitysecurityproblemsbecomeevenmoresevere.Basedonthecurrentsituation，thispaperanalyzestheoveralldevelopmenttrendoftheurbansecurity，anddiscussesthedirection，toclarifytheconnotation，grasptheconceptofurbansafetysystem，andanalyzetheinternalrelationsofurbansafetysystem.Bycomparingtheinternationalanddomesticurbansafetysystems，itputsforwardthedevelopmentlawofurbansafetysystemfromtheaspectsofthesubject，medium（management）tool，andobjectsituations，providingareferenceforthedevelopmentofurbansafetysystem.

Keywords：internationalanddomesticcities；urbansecuritysystem；comparison；developmentlaw

（责任编辑：潘江曼邓泽辉）