关于完善高校科研经费管理与监督的思考

许俊卿　国亚萍　麦志伟

摘要：鉴于科研经费领域腐败问题日益增多，本文通过比较中美公立大学科研经费在制度设计、管理机构设置、预算编制及项目监督与职责等方面的差异性，呈现当前我国科研经费监管薄弱环节。借鉴美国的经验，从国家层面顶层设计、提高预算精准度、加强外部监督和高校履行监管责任等方面提出完善我国科研经费管理与监督的一些思考。

关键词：科研经费；管理；监督

近年来中央巡视组、教育部巡视组和国家审计署等通过对部分高校的巡视、审计以及科研经费专项检查工作，相继发现多所高校存在科研经费使用违规、违纪甚至违法现象。中央巡视组在对复旦大学巡视反馈意见中指出“科研经费管理使用混乱，违规现象突出，存在腐败风险”。近年通报的高校科研经费贪腐案，最高涉案金额达2000多万元，高校科研经费使用已经成为高校廉政风险较高的重点领域。随着高校科研水平和服务社会能力的不断增强，高校科研经费总量不断增加，但巨额科研经费的监督管理对大学来说面临巨大压力和挑战。美国大学的科研经费管理和监督成效较高，而且发展已成体系。本文拟从中美大学比较的角度，提出完善我国高校科研经费管理和监督的一些思考。无论中美，多数高水平大学的“纵向科研经费”（因承担国家和地方各级政府部门的科研任务而得到的各级财政拨付的科研经费）是高校科研经费的主要来源。因此，本文主要基于中美大学纵向科研经费的比较。

一、 中美公立大学纵向科研经费管理的比较

（一）经费来源及管理机制

美国高校所获得的大多数经费均为竞争性经费，并且来源及流向非常集中。从来源看，联邦政府的健康与人类服务部（HHS）、美国国家科学基金会（NSF）、国防部（DOD）、能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和农业部（USDA）等六大部门对大学资助的科研经费占到了联邦政府所有部门提供给大学科研经费总额的90%以上[1]。以美国密歇根大学（美国公办大学，科研经费名列前茅）为例，其2008-2012年自联邦政府等纵向渠道获得的经费超过90%，其中获得国家健康研究院（为HHS下属的执行机构之一）的资助超过70%[2][3]。

美国高校科研经费来源集中为其较为完善、严谨的管理奠定了基础。美国联邦政府在大学科研经费管理体系中扮演着重要角色，政府从立法的角度规范科研经费的管理模式，为科研经费的监管创造了良好的法制环境。联邦预算管理局（OMB）自上世纪80年代起，就针对美国高等教育机构的直接研发支出及研究设备与行政管理支出（ Facilities & Administrative costs）具体管理规定发布了Circular A-21公告。除了常规管理，美国国会白宫科技政策办公室、美国卫生部还适应科研不端行为变化，先后颁布了《关于研究不端行为的联邦政策》、《关于科研不端行为的公共卫生署政策》等政策和法规[4]，针对科研不端行为进行界定，并规定了统一的举报和查处程序。依据其法律，一旦认定科研不端行为，不仅科研经费全部追回，滥用经费拒不退回的受资助单位被取消获得任何资助的资格，还要判决承担相应的民事或刑事责任，科研腐败的代价很大。科研法制治理体系使其科研人员树立了很强的法治思维，依法依规实行科研经费管理的观念较强。

我国高校特别是高水平大学，科研经费的主要来源也是政府，但相比较美国高校，我国高校的纵向科研经费来源较为分散，且管理政策缺乏一致性和权威性。长期以来，我国科研经费来源单位和科研项目立项单位分布广且层次多，国家、省、市都有，例如各类国家科技计划（专项、基金），共有近百项中央财政科技计划分散在科技部、发改委、国家基金委、教育部等40多个部门。除中央财政外，地方财政（省、市）也投入大量经费设立各类科技计划项目。以上海交通大学为例，2012年纵向科研经费来源达40多种，即便是科研经费来源集中的科技部、自然科学基金委和教育部，其内部也细分了若干种项目类别。[5]

科研经费的增加为我国高校科研活动的蓬勃发展提供了良好的资金支持，同时经费来源的多元化和经费数额的剧增也带来了科研经费的管理问题。到目前为止，国家层面对科研经费的管理和监督还没有统一的法律法规，对科研经费的管理主要依据各立项单位出台的相关制度，甚至各项目的管理制度。例如，仅中央有关部、委、办出台的相关管理意见、办法等就有几十个，不同部门制定的经费管理办法各出其政、各管一块，既不成体系，也缺乏统一规范，在实际应用中还不同程度地存在不协调甚至冲突的问题，导致高校科研经费来源分散且多头管理，监管主体权责不明。各项目立项单位制定的管理文件多为指导性意见，约束力较弱，惩戒力度也小。同时，由于我国科研不端行为惩治的相关法律体系还未建立，科研人员的法治观念相对淡薄，科研人员违规甚至违法使用经费的风险和代价也相对较低。

（二）高校科研经费管理体制

政府持续不断、大量的科研经费投入使高校在为国家科学技术发展和社会进步做出积极贡献的同时，也获得了自身快速发展的支持。作为科研项目承担单位，高校对科研经费的科学管理和合理使用发挥着至关重要的作用。

美国高校的科研经费管理有较为完善的体制。美国高水平的研究型大学科研管理都是二级管理体系，也即校院二级管理。其中学校层面设有专门机构，其名称不一，但组织架构清晰，分工明确，合作有序。在院系层面，一般设专门办公室，负责科研项目申报和实施过程的大量具体工作，整个大学拥有足够数量的专业化管理队伍。以明尼苏达大学为例，学校层面科研经费管理体系包括了资金管理部（SFR）和项目管理部（SPA），两部门从项目预算合理性、可行性的把关到经费执行情况的监管都保持互联互通状态。院系内设置资金管理科（Grant Management），负责所管辖实验室关于预算及经费执行的具体工作。每个实验室设有专职的项目秘书，负责每一笔经费使用的核实以及实验消耗品的集中采购等，他们熟悉科研经费政策、法规和法律。北卡州立大学学校设有科研管理部门，主要负责项目资助后管理，财务部门设有专门的经费管理办公室；院系配备有数名专业财务人员，帮助科研人员从事科研经费的预算、支出、调整、决算审核等事务，一些体量较大的研究中心或课题组也自行配备了财务人员，专门从事经费管理工作。

在我国，教育部、财政部在2012年12月出台的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》中明确，高校建立科研经费分级管理体制，即学校是科研经费管理的责任主体，校长对学校科研经费管理承担领导责任；学院（系、所等）是科研活动的基层管理单位，对本单位科研经费使用承担监管责任；科研项目负责人是科研经费使用的直接责任人，对科研经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性承担法律责任。三级责任体制在实际运行中较为普遍存在责任落实不到位的情况，导致这一制度设计并未发挥出应有的制度效力。在学校层面，大多数高校设有科研部门和财务部门共同承担科研项目管理职能，科研部门负责项目申报和过程管理，财务部门负责经费管理，两个职责不同的部门各管一段，这一管理机制带来的突出问题是项目管理和经费管理存在脱节情况，给经费的管理和监督带来体制性障碍。在院系层面，高校对于院系落实监管责任缺乏政策支持，也没有责任考核和追究制度，院系领导主观上对科研经费使用的监管动力不足，同时受制于人员编制和内设机构限制，多数院系无法设置科研管理办公室，也无法保证从事科研管理的专职人员数量和水平，造成院系的科研经费监管责任难以落实到位。事实上科研经费的使用和管理基本上依靠项目负责人，经费使用是否合理、合规、合法，主要取决于项目负责人遵守法律法规的意识和有关预算、支出等基本财务知识的掌握情况。

（三）科研经费的预算编制及执行

科研经费监管的核心是预算及其执行，因此科学合理的经费预算编制是经费监管得以顺利进行的前提，预算的规范执行是监管的目标。

美国高校，整个科研经费预算流程严谨、客观，能保证科研和管理的必要支出。科研经费分为研究费和非研究费。研究费主要由项目负责人负责，但必须向资金管理科列举购买的明细，如具体购买何种试剂。资金管理科还会与项目负责人进行细致的面谈，重点探讨研究费以外部分费用（如设备采购费、会务交流费、雇员费等）的合理性，逐项确认内容和数额，对于不合理的预算项目要求修改。在项目申请人按要求修改后，才能通过院系审核。审核完毕后，除设备购置费外，资金管理科在上述费用外另追加约52%的管理费预算，组成项目申请的总经费。因为美国认为除了设备一次性购买外，其他都需要较长时间管理，所以计提管理费比较高，保证能支付足够多的管理人员人力成本。有些项目基金方要求高校配套经费的，项目申请书会递交到校方的资金管理部门进行讨论，确认是否能配套。只有院系和学校项目管理部门收到了配套证明，项目申请书才会经校项目管理部提交给基金方。基金方逐项比对预算项目，预算基本能从实际出发，按研究需要进行资助（最高裁减幅度不超过20%），保证了预算编制的严谨性和预算执行的可操性。

相比较于美国高校，我国科研经费的预算编制长期以来并未得到足够重视，出于各自的核心关注，从立项单位（经费提供方）到高校以及项目负责人都没有把经费预算作为重点环节来加强管理，导致经费预算不同程度存在弹性、粗放甚至虚假的情况，为经费的后续管理留下了隐患。其主要原因，一是由于经费预算是项目申请书的一部分，但项目申请人撰写课题申请书的重点主要集中在研究的价值和方法的创新等内容，这既是申请人的专长，也是项目资助方和项目评审专家最为关注的部分，而经费预算的编制也就不会成为申请人的撰写重点。二是大多数项目负责人并不具备必要的财务和预算知识，对经费预算的意识也比较淡漠，导致在编制项目预算时并未认真或没有能力做合理性、必要性的成本核算。三是多数科研资助项目先行设定了预算控制额度，项目申请人的预算编制只能在资助额度下粗略估计而无法按实际研究需要出发编制精确预算；有些项目虽然不设置额度，但在评审通过给予立项后，项目资助方并不考虑项目实际需要，而是简单地按比例核减资助经费额度，因此导致一些项目申请时都存在夸大数目、虚立支出项目，以便基金方核减后有足够资金开展项目。[6]另外管理费的核定也与美国不同，如国家自然科学基金，管理费约占资助经费的5～15%；国家科技计划则实行总额控制，最高标准是超过1000万元的部分按照1%的比例核定[7]。如果项目设备费用很少的话，中国和美国管理费计提相差的比率在3.5～10倍之间。管理费不足，高校无法配备足够多的专职管理人员，也是我国科研经费管理不到位的重要原因。以上这些，都是预算编制没有反映真实情况，使预算失去权威性和真实性，以致经费报销时无法严格按预算执行，影响经费管理的规范性。

二、中美大学纵向科研经费监督的比较

一个完整的监督过程首先是获取信息，即监督主体获取监督客体的行为信息。美国在监督科研经费的使用过程中，信息能实现实时获取；而中国监督客体的行为信息具有隐蔽性的特点，这就妨碍了监督主体信息获得的及时准确，也就阻碍了有效监督的实现。

（一）科研经费的外部监督

在美国，科研经费的外部监督模式主要是社会公开和基金方的监督模式。在政府层面，项目预算经国会审核批准后，根据《信息公开法》，经政府批准的科研经费预算执行情况，在不违背国家利益前提下对公众公布，接受公众监督。[8][9]在项目评选环节，基金方通常会设第三方独立项目评审小组，实行严格的同行评议。专家的名单是对外公开的，接受社会公开监督，甚至项目当事人可以提请名单内的专家回避。项目评审结果小组需提交论证报告。评审后，获资助项目会在基金方的官方网站进行公布。以美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）为例，资助公告中还附有每个项目的研究概述、资助信息和同行评审人、课题申请人、资金管理部门等各类人的联系方式，如需要了解经费的细节，也可以提出申请进行查询。立项通过后，经费分期下拨，并全过程监督。以NIH资助为例，基金方第一年每三个月一次，以后每年一次。审核项目组上交的经费使用报告，如果有充分依据并提交报告的，就会拨付下一期经费；如果项目执行无进展的，就会裁减下一期经费。项目组每年还要报告利益冲突情况，是否在社会其他机构任职或利益相关行业从事有偿回报劳动等。在发表论文时也要向出版社报告，是使用哪项经费做出的研究成果。出版社和基金方的系统数据是互通的，基金方也会定期和出版社核对报告的文章是否为使用该项目经费所产生的研究成果，以确保经费的使用到位。

在我国，科研经费的外部监督模式虽然也是社会公开和基金方的监督，但由于信息不对称，难以形成外部监督的合力。一是《中华人民共和国政府信息公开条例》没有具体要求需要公开的信息条目，所以基金方公布的信息比较简单，社会要进行有效监督很有限。以国家自然科学基金会的2015年信息公开为例，仅公示2015年科学技术支出预算222.2亿，最后各项资助公示，在网站上只能查询项目负责人、所在单位和经费总额，关于项目研究概况等比较详细的信息都没有。二是基金方在项目评审制度设计上采用“双盲”的模式，即评审方及项目申请方互不知情，以望通过盲审保证相对公平。但实际执行中也有学者提出，盲审制度往往以不公开项目评审专家的姓名为基本原则，也往往不追究评审结论的后果，极易造成评审专家的责任缺乏制约，从而引发专家的盲目评审。表面上看似合理的盲审评审，可能助长了暗箱操作，还缺乏了有效的监督和管理措施。[10]三是各级政府基金管理部门和高校相互之间信息的隔离，必然形成监管的真空地带。对于基金方而言，抓取不到高校的科研项目信息，靠人为做不到全覆盖监督，只能针对部分重点项目在项目结题时，或者中期考核时组织专家评审团队进行考核，其他大部分项目都只需发表论文进行结题，对经费的使用情况一概不管。目前国家也已经意识到对科研经费监督力度较弱的问题，近年来国家启动审计署审计、中央巡视组对部分高校巡视，但监督的覆盖面不够广，而且还未形成常态化的监督模式，普遍作用还没发挥出来。至于利益冲突报告，目前只在处级以上领导干部中施行，还未在项目负责人中开展。

（二）科研经费的内部监督与职责

美国基金方、出版社等社会机构以及高校科研部门之间信息化系统互通对接，科研项目执行信息公开迫使高校加强对科研经费运行的内部监督，做到职权明晰、追责有据。高校层面，完全信息化审批直接通过系统即可完成，而且多系统能实现对接和联动，相关的审批信息都能从系统中直接提取，经费使用都以明细的形式记录在系统上，包括办公系统、采购平台、公务信用卡（P-card）等。如果实验室项目秘书执行经费审批把关不严，或某项经费使用不得当，项目秘书会收到院系资金管理科及学校资金管理部在系统上的提示，需要项目秘书、项目负责人提供相关的资料，以证明经费使用的合理性，无法说明清楚的就会受到警告。高校项目经费使用的相关数据也能被基金方监测到，如果校方刻意隐瞒，或者对经费使用的监管不够到位，也会收到基金方的警告，多次违反的会停止项目资助，相关实验室负责人近期不得再申请项目，情节严重的终身取消项目申请资格。如果同一所高校多次出现被警告的情况，会影响到学校申请项目的信誉度，很难再获得新的项目资助。以是否提供项目资助，倒逼高校、院系、实验室、项目负责人层层落实监督责任，提高了监督执行的力度，保证职责落实到位。

在我国，高校和基金方的信息系统各自独立，基金方抓取不到高校科研经费执行的数据，高校内部管理的自主权大，缺乏监督的内动力，监督职责很难落实。高校重视的是科研项目的数量和经费的总数，特别是某些重大项目，用以提升学术地位。对于出现某些项目腐败，以往并没有相关措施追究高校的责任，因而国内高校普遍存在重申报、轻执行的情况，经费监督的责任没有落实到位。有时为了应付上级部门的巡视检查，高校会开展自查自纠，但发现问题时，追责力度不够，特别是不少科研人员作为学校的高级人才和主要领域的专家，即使涉及科研经费使用不当，其高校也有意偏袒。对于课题项目组而言，其经费支出实施“课题组负责制”。耗材的采购通常是由项目组成员自行联系试剂公司自行完成，试剂购买后也没有上级监管部门的验收，项目组凭借购买的发票即可前往财务处进行报销。科研部门只负责项目申请书的审核，财务部门只执行经费报销管理，双方信息不互通，财务部门只能针对报销发票的项目合法性进行审核，对于采购实验用品的合理性和真实性是没有办法进行监督的。而且经费拨付给学校后，预算的更改由学校自主管理，只要学校能报销就行，并没有严格的按预算执行。项目组层面基本缺乏有效管理和监督，院系的监督也基本处于空白。项目组没有受到特定的监督，违法成本低，自律性就较差。

三、完善我国高校科研经费管理、监督的路径和措施

比较了中美公立大学纵向科研经费在管理和监督上的差异性以后，我国高校科研经费监管薄弱环节显而易见。这一掣肘的问题会影响经费使用绩效，从而影响科研产出的质量。据爱思维尔《2013年英国科研表现之国际比较》报告显示：中国的FWCI（域加权引用影响Field-weighted citation impact，通常用以衡量科研质量）为0.75，低于世界平均水平1。[11]所以，完善我国科研经费的管理和监督迫在眉睫。

（一）国家层面加强顶层设计

在国家层面，一是要加强科研项目归口管理，集中科研经费的来源，特别是国内相当一部分与科研关系不大，又没有科研管理机构和管理能力的党政部门确需研讨一些实践过程中出现的问题，可以委托给科技或人文社会科学主管部门设立科研项目，实现科研经费的来源结构优化集中，从而减少出现管理真空。二是要制定科研管理的法律法规，出台关于科研不端行为的处罚政策，依法治理科研腐败。三是要尽快建立统一的科研管理信息系统。各类科研项目按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范，建成中央财政、地方财政科研项目与高校科研系统互联互通数据库。一方面便于基金方和高校科研管理部门掌握信息，防止一些项目存在重复申报、重复立项的问题；另一方面便于基金方抓取高校科研经费使用信息。四是完善科研诚信体系建设。由项目主管部门委托专业机构对高校和科研人员、评估评审专家等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理；建立“黑名单”制度，对学术不端、不良信用记录者记入“黑名单”，阶段性或永久性取消其申请或参与项目管理的资格，提高科研人员违纪成本。

（二）提高预算的精准度

项目主管部门要改进预算编制方法，改变以往在预算申请前先行设定预算控制额度，或在评审中简单按比例核减预算的做法，应该尽量依据科研任务实际需要核定项目预算。另外，项目主管部门要提高管理费在预算中的占比。多数高校目前科研经费数额大、项目多、监管任务重。例如，中山大学纵向科研在2013年有6484项，到账经费8.4亿，这么庞大的资金和人员队伍，高校要落实监管责任需要有足够的人、财、物。建议基金方提高高校管理费，保证高校有足够的经费聘请专门的人员协助科研人员做好项目预算和从事项目专职管理。高校科研管理部门会同财务部门应当深入各二级学院对科研人员开展培训活动，解读预算指南，指导科研人员按规定科学合理、实事求是地编制项目预算，确保项目预算的目标相关性、政策相符性、经济合理性。

（三）进一步加强外部监督

首先，要加强信息公开。阳光是最好的防腐剂，只有主动公开才能避免暗箱操作。国家应该出台《信息公开法》，把科研也列入该法适用范畴，在不涉及涉密的情况下，规定项目主管部门应该向社会公开科研项目的立项信息、研究概要、资金安排、验收结果等，接受社会监督。其次，项目主管部门通过分期考核抓早抓小。考核小组可以由基金方组织，也可以委托第三方独立评审小组，但必须包含同行的专家学者，实行严格的同行评议。由于科研项目本身对于专业性要求很高，利用同行专家学者的专业知识，做到独立公正，打破高校本身的保护主义。再次，外部审计模式要成为“新常态”。党的十八大以后，国家层面动用国家审计署、中央纪委巡视组等资源，对高校展开集中的审计和监察，发现问题并公开曝光，起到非常好的震慑作用，这应当成为今后相当长时间内外部监督模式之一。

（四）高校要履行内部监管的责任

从技术上来讲，高校可以利用信息技术构建网络采购平台，能有效提高采购的公开性和可溯源性，有利于内部监督。从体制上来讲，高校应该落实校、院（系）、项目负责人三级科研经费监管体制，扭转学院的监管缺位的现象。去年党中央再次强调 “一岗双责”，对落实高校科研管理的三级责任制是一个强有力的推手。在这个原则下，学院分管科研的领导既要承担科研立项、结题等具体业务工作管理，又要对涉及科研经费廉洁、规范使用负责。党政第一把手要对本单位的党风廉政建设负主体责任，纪检要负监督责任。确保“一岗双责”能有效执行的配套制度就是“责任倒查机制”，一旦发现科研腐败事件后，根据有关规定追究党政第一把手的主要领导责任、分管院长的直接领导责任。这样，学院的监管责任就可以得到有效的落实。学校层面要发挥科研、财务、审计通力合作的作用，发现问题要及时追究责任，不能流于形式，更不能走过场。项目负责人既要洁身自好，严格在国家法律、法规、制度的框架下开展科研工作，更要管好项目组成员。只有这样，科研经费的管理责任才能层层落实、层层传导，创造“风清气正”的科研环境，使科研经费物尽其用，科研智慧人尽其才。

参考文献：

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[2]University of Michigan.Annual Reports on U & M Finance，Fiscal year 2010-2012[R].U & M Business & Finance Division，2010-2012.

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[10]王瑞.对科学基金评审制度的思考[J].中国科学基金，2012（1）：28-29，37.

[11]Elsevier.Performance of the UK researchbase：international comparison-2013[EB/OL].（2013-12-06）.http：//china.elsevier.com/elsevierdnn/.

（责任编辑陈志萍）