战后日本私立大学的发展及其意义

汤伊心

摘要：战后日本紧随美国之后，先于欧洲快速迈入了高等教育的大众化时代。在此过程中私立大学起到了主导性的作用。在之后的高等教育的政策性摸索中，私立大学的发展又与文部科学省调整高校均衡布局的措施、国土交通省的国土均衡发展方针、经济产业省的振兴地域经济政策密切相关。通过扶持在地方城市创办私立大学来实现缩小地区之间教育、经济、文化的差距，增添地方城市的发展活力，实现高等教育机会的平等性与社会的均衡发展。这些经验对于建立我国民办大学教育体制也具有一定的借鉴意义。

关键词：日本；高等教育；大众化；意义

二战后日本紧随美国之后，先于欧洲快速迈入了高等教育的大众化阶段。日本高等教育适龄人口和大学本科毛入学率的变化，如图1所示，1966年战后首次高等教育适龄人口急剧增长至249万人，1970年开始进入下降通道，直到1976年减至154万人，而从1977年开始又有了回升，1992年高等教育适龄人口增至205万人，之后进入缓减阶段，维持在2011年的120万人左右。与高等教育适龄人口的增减趋势相反，大学本科毛入学率的变化却呈现了逐步增长的趋向。从1955年的7.9%开始，1966年至1975年的10年间上升至27.2%，也就是在这一时期，日本的大学教育迈入了大众化阶段，之后的1975年到1985年的10年间维持在25%左右。而从1992年开始，尽管高等教育适龄人口在减少，大学入学率却处在直线上升的阶段，从1992年的26.4%增至2002年的40.5%，2014年已扩大至53.9%。

高等教育呈现出如此大规模的扩展，私立大学的存在起到决定性的作用。从1955年至2008年新制国、公、私立大学的变化可以发现（表1），1955年共计228所大学中，国立72所、公立34所、私立122所，私立大学的所占比率为53.5%；而到了2010年，大学总数为778所，其中私立大学597所，占到了76.7%。私立大学的在校学生人数从1955年的31.2万人增至2010年的201万人，从59.7%的总数比率增至73.3%（见图2）。毫无疑问，日本战后高校入学率和私立大学的规模保持了同步的发展。私立大学对于日本高等教育的大众化发展，起到了不可忽视的作用，同时也承担了迈入大众化与普及化的重任。

战后日本私立大学是如何发展的？私立大学在高等教育计划中又是如何被定位，其发展的意义何在？国内关于日本私立大学的研究成果较多，主要侧重分析了大学经费的来源、经营管理、办学特点、政府的扶持政策、立法政策等方面。而对于日本私立大学与社会经济发展的相关性、私立大学发展过程中的社会经济意义这一视角，往往被忽略。高校在当地的作用不仅仅是提高当地入学率。高等教育机构的存在可以给当地民众提供工作岗位，解决就业问题，稳固民生之本；为当地居民提供文化教育的场所，实现终身教育，提高地域文化环境。学校的基建投资以及在校师生的消费，可以拉动当地经济需求，促进经济的发展。学生兼职、义工等活动可以给当地增添活力。随着产业高度化，企业的科研开发、职场人员培训学习的需求也在增加，高等教育机构可以提供师资以及培训场地，大学的课题研究成果与企业的研发相衔接，为企业的发展做贡献。

本文注重分析战后日本在高速经济增长期，社会经济的变化给高等教育、私立大学的发展带来的影响；驱动多学科交叉的研究方式，考察在不同时代背景下，日本发展私立大学的社会经济意义。这对在思考中国民办高校的现在与未来的各种问题时，应该会有某些值得吸取的经验教训。

一、高等教育的大众化与私立大学

第二次世界大战以后，美国占领军司令部为了探讨战后日本教育改革的方针政策，以及制定全面改革的蓝图，除了在占领军总司令部内设置民间情报教育局外，还要求美国政府派出一个教育使节团，并且组织了一个日本教育家委员会，由这三方面合作，以美国教育使节团为主，研究教育改革方案。1946年3月，由27位教育学家、教育行政官员和教育实践家组成的美国教育使节团赴日，在日本教育家委员会、民间情报教育局的协助下，提交了《美国教育使节团报告书》，拉开了战后日本教育改革的序幕。《美国教育使节团报告书》给日本教育改革指明了方向，规定了基本方针。1946年11月公布的《日本国宪法》和1947年3月公布的《教育基本法》、《学校教育法》，以及后来公布的《教育委员会法》、《社会教育法》、《文部省设置法》等一系列的教育法令即是战后教育改革的法律依据。依据教育法令，从1947年3月起到1950年6月止展开全面的教育改革。日本就此确立了民主化教育体制。[1]

大学制度的改革也是在美国教育使节团的建议下，根据《学校教育法》第五章的各条款规定开始实施的。日本战败时的高等教育结构是由大学、高等学校、专门学校以及1943年开始接受中学毕业生实施三年制教育的师范学校等多样的学校构成的。1947年3月制定的《学校教育法》，确定高等教育机构仅有大学这样的一种形式。1948年6月文部省（现文部科学省）颁布了“一府县一大学”为主的《新制国立大学实施纲要》，把高等学校、师范学校、医科大学合并在一起。1949年68所新制国立大学成立。

私立大学的新制是在1948年1月设立的大学设置委员会后而展开，根据大学基准协会制定的大学基准为标准认定的基准纲要，开始受理、审查设立学校的申请。1949年制定了《私立学校法》，保障了私学经营最大限度的自由。1950年成立了105所新制私立大学，其中80所是由私立专门学校升格而来的学校。但是尽管如此，还是有近半数的90所私立专门学校没能满足过渡到新制大学所必需的条件。于是，政府对以四年制大学为原则的新大学制度做出修改，作为暂时措施同意两年制短期大学的设立，其目的就是挽救那些没能过渡为新制大学的私立专门学校。[2]

1955年后，日本经济进入高速增长时期，经济发展对各级各类专门人才的需求不断增加。1957年日本内阁制定了《新长期经济计划》，第一次把教育训练的内容纳入国民经济发展规划之中。产业界向文部省提出，扩大理工系学生规模数量，放宽以培养科学技术为目的的大学兴办政策。1960年12月，日本内阁制定的《国民收入倍增计划》，具体明确了计划期间所需人才的数量和应达到的教育水准。1961年《池正建议书》出台，所谓的《池正建议书》是指，当时的科学技术厅长官池田正之辅，依据科学技术厅设置法中第11条——科学技术厅对各省厅持有建议权这一条法律，于1961年3月，向文部省提出要求，放宽大学设立标准以及各种条例规则，并提出具体措施方案来增加以私立大学为主的理工系学生的规模。[3]

根据此提议，1961年7月，文部省对于私立大学的学科新设、招生名额等从原来的审查认可制改为事先申报制。[4]为了促进私立部门的规模扩张，政府同意私立大学利用贷款新办大学和学部，放宽校园与校舍的面积标准的要求，并制定政策以大幅度放宽容许超额录取等设置标准的约束或运用。[5]文部省的政策转变给私立大学提供了宽松的办学环境，给予了更广的办学自主权和发展空间。同时伴随着1966年高等教育适龄人口高峰期的到来，学生入学要求日益提高，私立大学取得了数量规模上的急剧扩大，吸收了超过定编两倍的入学者。[6]依赖私营部门的高等教育大众化就此展开并得以实现。

1960年至1968年的8年间，诞生了127所私立大学、188所私立短期大学，而国立的新制大学仅有3所，国立短期大学减少了4所。[7]1966年至1976年的10年间，高等教育适龄人口从249万人减少至154万人，而本科毛入学率却从11.8%增至27.3%。高等教育大众化的发展过程中，日本政府没有通过增设国立大学来起到主导性的关键作用，反而是私立大学发挥了积极的作用。其原因在于，当时的学生入学欲望的强烈程度，远超过了政府的财政支出能力。

二、私立大学财政资助制度的确立

随着私立大学的大幅度扩展，学生人数剧增，私立大学对于财政的补助，特别是人事费用等的日常经费补助的要求也日益强烈。1965年文部省设立了《振兴私立学校临时调查会》来研究如何推动私立学校的发展。1967年总结报告书《关于改善私立学校的振兴策略》，提出了具体的对私立大学的财政补助方案。1968年政府向私立大学拨款30亿日元，作为教育研究费的资助。1970年扩大财政拨款额度至132亿日元，并开启了对私立大学日常经费中人事费用的资助制度。同年制定了“日本私学振兴财团法”，设立财团法人来作为发放补助金的机构。[8]1967年创刊教育白皮书《我国的私立学校》。

为构建适应大众阶段的高等教育政策，1967 年文部省对中央教育审议会提出咨询，全面审视战后的教育。历经4年的审议，中央教育审议会于1971年6月提交咨询报告书，其中心研讨议题是对高等教育系统的再探讨。咨询报告中提出了具体的改善对私立高等教育机构的财政扶持方法。

1973年11月，文部省设立了“私立学校振兴方法策略恳谈会”，历经多年的政策性摸索之后，1975年《私立学校振兴资助法》成立，第一条明确规定了经常费资助的目的——维持和提高私立学校的教育条件，减轻私立学校学生的经济负担，健全私立学校制度；第四条规定了资助的基本原则和方法，国家对设立大学等教育机关的学校法人，可以资助其教育和研究经费的二分之一。该法案自1976年4月开始实施，由此确立了国家政府对私立教育机构财政资助的基本原则和基本政策。国家通过日本私学振兴财团，对私立高等教育机构的经常开支提供中央财政补贴； 同时还规定国家和地方政府对公众团体创办的教育机构必须尽量给予减免税收的优惠政策。这为地方政府对于私学补助金以及其他扶持措施提供了法律依据。[9]然而确立了扶持私学政策的同时，政府修改了《私立学校法》，对私立大学的规模加强了管制。大学的扩充、学科设置、招生人数等，从之前的申报制修改为审核认可制。[10]

三、高等教育机构的地方分散化政策

1971年，为构建适应大众阶段的高等教育系统的政策，中央教育审议会提出了关于大学改革的咨询报告。该报告书中的一部分在1975年实施的高等教育计划中得以实施。其最大的特点在于，为了改善大学的质量，文部省原则上禁止了在大都市新增设大学，而另一方面，确立了资助私立大学的制度。[11]

1974年5月，自由民主党政务、文教部制度调查会发表了题为《高等教育的改革与改善大学考试制度以及奖励私立学校》的报告。自民党的教育改革案中，把1986年高校毛入学率的目标设置为40%，并提出在各个地方城市公平配置高校教育机构的分布，扶持私立学校的创办建设。[12]高等教育机构的地方分散化政策由此拉开了序幕。

1972年，文部省设立了由大学工作人员以及社会各界的有识之士组成的“高等教育恳谈会”。1976年该恳谈会在第一次高等教育计划书中指出高等教育机构地域分布的重要性，要求改善高等教育机构集中在大城市的现象，采取措施使高等教育机构向地方分散，纠正各个地方之间在升学率、学校规模、专业领域的差距和不均衡。

1979年的第二次高等教育计划中，对于高校地域分布的问题，明确了以下几个目标：（1）改善高校集中在大都市的现象，把高等教育机构分散到地方，改善地域间的差距与不均衡。（2）限制大都市高校定员超生比率的上升。（3）高等教育升学机会的多样化。（4）有计划地扩充地方国立大学。（5）建立国家、地方、学校法人之间的合作互助关系，扩大地方私立大学的规模。[13]

为了改善高等教育机构分布不均衡的问题，文部省采取的措施为：（1）限制在大都市增设、扩大高校，并对超过定编的私立学校采取停止当年补助金的措施。（2）对地方国立大学采取了扩充计划。（3）地方的私立大学开始摸索学校法人和地方、国家合作的机制。这就是民办公助私立大学的雏形。

然而1973年的石油危机，给日本带来了经济的萧条和巨额的财政赤字。为紧缩财政，日本政府于1981年成立了“临时行政调查会”，展开了一系列的行政改革。高等教育机构也不无例外，国立大学、学部的新增设被禁止，对私立大学的补助拨款被规定停留在原有的额度，限制上涨。[14]地方城市国立大学的扩充计划就此告终，高等教育计划分散化政策只能凭借地方政府的财力来设立公立大学，或者是利用社会资源来创办私立大学。高等教育机构的地方分散化政策最终由私立大学作为主力军，达到了一定程度上的效果。[15]

1986年至1992年是高等教育适龄人口增长期，而从1992年开始又进入适龄人口的缓减期（见图1）。长达7年之久的适龄人口急剧增长期之后便要迈入口减缓趋势，面对如此大幅度的人口波动，文部省为扩充大学规模，于1984年发表了《加强1986年以后的高等教育计划》（新高等教育计划）。计划书提出以“公私合作方式”、“公私国合作方式”、“一部分的事务组合方式”来推进高等教育机构的地方分散化政策。计划书建议采用民办公助的方式——学校法人为大学的创办主体，地方政府为学校提供办学场所等的财政补助。该方案充分反映了当时“临时行政调查会”以减轻政府的教育负担为着眼点，充分灵活运用民间资源的改革方针。[16]以上的高教计划再度点燃了私立大学的规模扩张欲望。[17]

四、推进地方城市发展私立大学

20 世纪60 年代以来，伴随着战后日本产业化和城市化的进程，日本社会的“空间结构”发生剧变。从20 世纪60 年代开始，日本出现大规模人口迁徙流动，1975 年东京、大阪、名古屋三大都市圈内的总人口达4706 万人，占日本人口总数的42%。 到了80 年代以东京为中心，由神奈川、千叶、崎玉一都三县构成的东京圈虽然仅占国土全部面积的3.6%，但人口却大约有3000 万人，占总人口的四分之一。“东京一极集中”现象，拉大了“首都圈”与“地方”间的经济社会的发展差距。[18]

1972年田中角荣内阁成立，提出“日本列岛改造论”的构想，1974年设立了国土厅（现国土交通省），开始国土计划的制定工作。国土厅于1976年成立了“大学地域分布研究委员会”，1978年在题为《推进地域间大学机构的均衡分布》的报告书中，指出了高等教育机构集中在大都市的不均衡现象，并提出了一系列的具体措施。[19]国土厅在第三次全国综合开发计划中，强调了通过在地方城市建立大学来促进地域经济的再生，实现国土均衡的发展方向。1980年国土厅设立了“大学相关人员的学园计划图书室”。该机构为那些有计划招募大学入驻的地方自治体，以及有意愿到地方城市开办高校的学校法人牵线搭桥，两者可利用该机构达成协议，兴办地方私学。

国土厅的提议得到了正在为人口日益减少而烦恼的地方自治体政府的一致赞同。461个市町村的政府在“大学相关人员的学园计划图书室”注册登记。[20]而对于校方来说，学校用地、建筑费等费用能得到地方政府的财政扶持就意味着可以用较少的资金创办大学，可谓是绝佳的机遇。

与国土厅展开的地方城市创办私立大学的计划同步，通产省（现经济产业省）在1983年5月，制定了《开发高度工业集聚地域促进法》（技术城市法），旨在开发建立以最尖端技术产业为核心的“产学住（社区）”一体化园区，推进建设科研产业、重建地域经济、促进国民经济的均衡发展。该方案的具体内容为，建立产业、学术、居住三位一体的调研园区，帮助微电子学等知识密集型产业与大学建立有机的衔接机制，同时推动地方城市的经济活力。[21]此计划立即得到地方政府的积极响应，申请此项目的府县高达26个地区。

通产省对于园区指定的要求中，除了具有完善的基建设施、良好的生活环境外，还需要有高等教育研究机构来与企业进行合作，为产学的发展提供空间。各地方政府为了符合通产省的选定要求，相继投入到了招引以理工系为中心的民办公助大学的进驻工作中。其结果，在这些地方城市中，新制本科大学达到31所，其中私立21所、公立10所；短期大学达到6所，其中私立4所、国立1所、公立1所。这些新制私立大学与短期大学均利用了民办公助的合作方式，接受了当地政府的财政补助。[22]

20世纪70年代末开始，私立大学在地方城市兴办的背后，第一是国土厅的国土均衡发展方针，第二是通产省的振兴地方经济、促进工业发展战略，第三是文部省的调整高校布局结构均衡性的措施，第四是为了调整地域间差距而积极引进私立大学进驻的地方政府，第五是以少量的资金来创办高校的学校法人。就这样官民的意图和期待走到了一起。在《私立学校振兴援助法》等优惠政策的支持下，私立高等教育得以获得进一步的发展。另外，受新自由主义思潮的影响，20世纪90年代以后历届政府采取了放宽限制的措施，推动了私立大学规模数量的扩大。

1986年开始民办公助的新制大学达到了高峰，1965年至1985年的20年间新制私立大学共122所，其中地方自治体资助的学校仅有6所，而在1986年至1995年的10年间新制大学的83所中民办公助的新制大学增至37所，其比率高达到45%。1996年至2005年的10年间新制大学的132所中有51所民办公助大学，达到39%，2006-2009年的4年间新制大学的37所中民办公助的有11所，达到30%。[23]期间，私立大学的总数也由1975年的305所，增至1990年的372所、2000年的478所、2010年的597所，远超于国公立高校数量的增长规模（见表1）。与此同时，日本大学本科的毛入学率从1990年的24.6%增至2000年的39.7%，2014年的53.9%。

私立大学和国立大学的区别在于，私立大学具有自主办学、自负盈亏、讲究效益、机构精简、体制灵活、更强的市场需求反应能力等特点。私立大学吸纳社会资源转化为教育资源，对缓解国家公共财政起到了积极的作用。日本民办公助私立大学的特点在于，建校场地经费等可以获得地方政府的资助，办学的经常费用可接受中央财政的补贴；经营上有独立性，在运营上更有积极性，有效地提高对学生的服务质量，不受行政手续上的束缚。[24]这些有利条件促进了私立大学实现公益性办学的目的。

五、结语

日本在20 世纪60 年代中期至70年代中期的仅仅十多年间，以私立大学为主力军实现了高等教育大众化。其原因在于，由于经济的快速发展、高等教育适龄人口的增长、国民对高等教育的升学需求远远超过了国家的财政可承受的范围，日本政府没有积极地调用中央财政扩大国立教育机构的规模，而是确立了一系列的政策与措施对私立大学的办学以及经费予以扶持，健全的教育法规也为私立大学的发展提供了可靠的保障。

20世纪70年代后期，日本在迈入高等教育大众化之后，政府更加地重视高校机构地区分布的均衡性，推出了高校地方分散化政策。但由于受到石油危机带来的经济萧条和财政紧缩政策的影响，在地方城市扩展国立大学的计划落空。取而代之，在地方建立民办公助私立大学的计划备受关注。与该计划同步，80年代为改善“首都圈”与“地方”间经济社会的差距问题，日本国土厅的国土均衡发展方针、通产省的振兴地域经济政策与高等教育的地方分散化政策，三者融为了一体，其结果是私立大学在高校地方分散化政策中发挥了主导性作用。

自20世纪70年代后期，日本发展私立大学的更深层次的意义在于，在地方城市扶持民办大学的创建，以此方式来提高学生接受高等教育机会的平等性，同时促进高校对地方城市经济社会的发展起到积极作用，缩小地域间的教育、经济、文化的发展差距，增添地域优势，增强地方城市的发展活力，实现社会的均衡发展。

进入20世纪90年代，面临国内经济萧条、国际化、信息化、高龄少子化等社会变动，日本政府推出了高校创新创业教育改革，重视产学官合作、高校服务社会的功能。在经历了激烈竞争与全面改革之后，私立大学之间拉开了经营规模上的差距。一些发展稳定、经营状况良好的地方中小规模私立大学的办学方向可总结为：重视高校研发技术与地方经济的紧密结合，深化产官学合作，以培养应用型人才为目标等等。

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（责任编辑陈志萍）