珠三角通关一体化改革问题及建议

吴祥宇

（东莞理工学院城市学院广东东莞523419）

珠三角通关一体化改革问题及建议

吴祥宇

（东莞理工学院城市学院广东东莞523419）

通关一体化改革对于优化配置监管服务资源、提升货物通关效率、提高外贸竞争力等多方面具有重大意义。文章对珠三角通关一体化改革的现状和问题进行分析，并从建立健全协同管理机制、加强政策宣传和推广、优化企业管理、提升报关服务质量等方面提出一些政策建议。

珠三角；一体化改革；报关；贸易便利化

一、珠三角外贸发展及通关一体化改革的基本现状

1.国家和地区层面的通关制度逐步优化

我国自2001年加入WTO、2004年正式实施CEPA协议后，为了遵守规则和履行承诺，对货物进出口的各项管理制度改革逐步推进。2006年9月21日，报关员职业被劳动和社会保障部纳入《中华人民共和国职业分类大典》，进入国家职业分类体系。海关总署2010年12月24日公布《报关服务作业规范》，2013年9月1日起实施《报关服务质量要求》，从报关业务作业规范、服务作业目的、主要作业风险等方面对报关员业务加以规范。另外，海关在管理制度方面也作了如下改革：

第一，报关员的资格许可取消，海关对报关员的管理由记分考核改为报关企业的自律管理，报关员的职业发展空间拓宽。报关员的注册登记取消，改为以报关企业名义对其所属从业人员进行备案，由企业自律管理。2005年以来实施的对报关员的记分考核管理办法，虽然一定程度上有利于增强报关员的责任心，提高报关员的业务素质，但是逐步显现其不合理性和不公平性，目前报关员记分考核管理办法已取消，改为对报关单位报关差错进行记录，强化了报关企业对所属报关员的自律管理。2007年12月7日，《报关员国家职业标准（试行）》颁布，报关员可以按照国家制定的职业标准实行职称评定工作，报关员的成长环境得以优化，职业发展空间拓宽。

第二，报关企业跨区分支机构注册登记行政许可限制取消，报关企业管理制度逐步完善。2015年12月28日起报关企业异地申报限制被取消，报关企业可“一地注册，全国报关”。对于报关企业而言，改革前只能在本直属关区内报关，改革后报关企业跨关区报关无需再在异地设立分支机构及办理海关备案手续，可自主选择在全国42个直属海关任一海关报关。对于进出口企业来讲，通过一家报关企业就可以办理全国范围的货物进出口手续。海关废止了2008年出台实施并于2011年进行修订的《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，改为依据2014年12月1日起施行的《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》对企业进行管理，秉承“诚信守法便利、失信违法惩戒”的原则，由通过设置AA、A、B、C、D五个管理类别转变为设置失信企业、一般认证企业、高级认证企业三个管理类别，对接通关一体化改革。另外，各地逐步取消报关注册企业在注册资本、报关员人数等方面限制，简化报关企业注册登记程序及提交材料，将AEO制度作为高级认证企业的设定引入到新的《企业信用管理办法》。

第三，进出口企业通关自主权扩大。一是自主选择通关方式，二是自主选择申报地点，三是自主选择查验地点。一些区域部分单据信息、物流数据、作业环节等实现了共享或统一。如：舱单提单信息和进出口信息流同步，海关的审单作业实现了五个统一：统一逻辑指令、统一风险参数、统一风险甄别、统一通道决策、统一布控指令。另外，一些海关逐步实施首问负责制、成立联合应急协调中心、开通12360热线、发布业务咨询问题汇编等手段协调解决企业通关问题。

2.珠三角外贸发展概况及其对通关便利化的需求

珠三角是我国三大经济带之一，包括九个城市，多年以不到15%的面积、55%左右的常住人口，创造广东省90%以上的对外贸易额，其经济发展外向型程度高、对外贸易竞争力领先于全国。2008年全球金融危机后，广东省进出口总额虽然增幅收窄，但总体上还是保持一定程度增长，由2010年的7849亿美元增加到2015年的1.02万亿美元，保持约占全国1/4的份额，其中出口额除2015年略有下降外，每年均保持一定速度增长。另外，珠三角口岸多、分布广、货物通关量大。据口岸部门统计，目前广东有国家一类口岸和二类口岸分别为33个和65个，占全国的12%和44%。2015年，广东口岸监管的进出口货运量和货运值分别为3.99亿吨和1.02万亿美元（见表1）。单就广东外贸量排名第二的黄埔海关来看，其多年进出口业务量在全国直属海关排名前列，2015年进出口商品总值14976.79亿元，占全国6.09%，每年由其征收的关税过千亿元。综合来看，珠三角通关活动频繁、海关监管任务繁重，迫切需要通关一体化改革为外贸的稳定和增长带来制度改革的红利。

作为珠三角外向型经济最活跃、外贸量最大的深圳市，其进出口总值长期位居全国前列。从2015年数据来看，深圳市进出口总值27516.58亿元，虽然占全国比重仍然高达11.19%，但同比下降8.2%，拉动整个广东省同比下降3.9%。排名第二的黄埔关区2015年进出口总额达14976.79亿元，同比下降2.55%。广东七大关区进口额均同比下降，这可能是因为产业转型升级的效果显著，出现了对进口中间产品的依赖下降，国产比率上升等良好现象。虽然外需的下降影响很大，但是外贸通关领域的瓶颈制约也不容忽视，迫切需要建立便捷、高效的通关服务体系，为广大的进出口企业搞好通关服务。

表1 2010-2015年广东省进出口总值及口岸货物吞吐量情况

3.珠三角通关一体化改革使进出口通关效率提升

通关效率的提升主要表现为进出口货物通关程序简化、通关时间减少、物流成本下降等。京津冀地区、广东地区和长江经济带地区海关区域通关一体化改革后,其报关单量将占全国海关总报关单量的80%左右，改革的受惠面、受益度非常大。近年来，珠三角各地海关逐步推出了加工贸易EDI联网监管、“一站式”服务、“企业协调员”、“信任放行”、“海关AEO认证”等通关模式，各个层面的通关制度逐步优化，为顺利通关带来了极大的便利。

就通关程序方面改革来看，据2015年12月24日中国政府网在线访谈节目《关检携手全方位推进“三互”大通关建设》介绍，在东莞虎门港船舶入境申报需要跑很多部门，要140多份单证，经过改革精简后，只剩下60多份，减了60%以上。过去申报要4个小时，现在最短只需10分钟，总体通关时间比原来减少了一半以上。自2014年9月22日广东省启动区域一体化通关改革后，广东省内超过12万家外贸企业以水运、空运、陆运三种货运方式在省内海关任一口岸进出境，均可按照实际物流需求，自由选择申报、纳税、放行地点，自主选择口岸清关、转关监管、“属地申报、口岸验放”、“属地申报、属地放行”、区域通关一体化等任何一种通关方式。

就通关效率提升的效果来看，据海关统计，自2014年9月至11月，广东地区共申报一体化报关单超过362万票，85000余票由四个区域审单中心审核，海关通关时间由平均8.3小时降至5.96小时，海关作业时间由平均4.14小时降低至2.77小时，24小时通关率由原来的91.44%上升至92.45%，通关效率显著提升。据深圳蛇口关区统计，2015年出口24小时通关率已达97%。改革后转关通关流程得以省略，企业不再需要使用转关车运输，通关时间一般可节省1-2天，物流成本能降低1/3左右。佛山市南海一家经营玩具产品的企业，以往货物要以转关形式从佛山运至南沙口岸出口，改革后企业无需办理异地转关，省去转关车辆租赁和进场费两项支出，每月能节省费用约6.5万元。目前，覆盖广东、广西、福建、海南四省的泛珠三角检验检疫通关一体化新模式已于2015年11月开始全面运行。

从曾占“半壁江山”的加工贸易来讲，鉴于珠三角黄埔海关、广州海关等地加工贸易量大、监管业务繁重，广东地区海关于2014年9月25日起开始试点以审核智能化和作业无纸化为主要内容的“保税加工手册监管全程信息化管理改革”，目前已覆盖全省海关。以黄埔海关为例，超60%的加工贸易手册业务全程网上办结，企业开设加工贸易手册的平均时间由改革前的4小时/次(含往返海关时间)大幅缩短至15分钟/次，最快仅需4分钟，效能提升超95%。据黄埔海关测算，黄埔海关的这项改革措施，每年可为东莞地区加贸企业节省成本近2000万元。

4.稳外贸甚至拉动部分城市外贸逆势上涨

在进出口的商品结构、地区结构以及商品的品质、科技含量、附加值等难以在短期改变的情况下，优化通关环境对稳定外贸无疑具有巨大的积极作用，甚至还能拉动部分城市外贸逆势上涨。在服务境外通关方面，广东各地海关积极推广和进行AEO认证和C-TPAT联合认证，不仅提升了通关效率，还使部分地区贸易增长。据广东江门海关统计，该市6家企业受惠于通关一体化改革，通过中美海关C-TPAT联合认证后，2014年这6家企业对美国出口总值比2013年增加57.3%，2015年又比2014年增加39.3%，带动美国成为江门市第一大贸易伙伴。在查验方面，海关不断进行监管制度创新，如2015年7月广州海关在广东自贸试验区南沙片区推广“双随机”改革，实现100%随机派单作业，90%随机抽查，提升了公平性与效率。

另外，海关的优化企业注册登记改革使得企业注册登记大幅增长，报关行业规模大幅扩大。以广州为例，得益于2014年起在全市范围实施的商事登记制度改革，企业工商注册登记门槛降低，2014年1月，广州海关设在广州市区的6个隶属海关、办事处共受理964家企业提出的注册登记类业务申请，同比增长67.7%。就广州海关下辖7个地级市进出口情况来看，在2015年全省外贸负增长的情况下，广州海关下辖7个地级市出口值均较大幅度增长，合计同比增长9.5%，每个城市均保持增长，其中广州2015年的进出口值达到8000多亿元，同比增长3.5%，而韶关和云浮同比增长高达15%左右，可见通过通关一体化改革等措施使得一些城市的外贸潜力得以释放，出现了逆势上涨。

二、珠三角通关一体化改革面临的问题

1.通关一体化改革成效与通关便利化需求还存在较大差距

长期以来，制度建设不完善、行业恶性竞争、报关业务不规范、对报关企业和报关员的管理僵硬等多方面原因导致海关的监管成本高、通关效率低。目前全国各地海关正在落实“三互”大通关改革、推进业务管理一体化改革，海关与工商、税务等各部门协同配合，与口岸管理等执法部门逐步建立执法结果互认等机制，企业切切实实感受到管理体制改革所带来的贸易便利化。然而，海关还有进一步简化通关程序、提高行政效率、维护国家进出口安全的行政诉求，报关企业还存在恶性竞争、服务增值与转型、效率提升等困境，报关专业人员则面临职业规划发展难、业务竞争激烈、薪酬待遇提升慢等客观现实。在此背景下，成千上万的进出口企业仍然存在巨大的高质量、差异化、国际化的报关专业服务需求。同时，报关企业如何由传统业务向预归类服务、关务咨询、税务筹划等增值服务领域延伸，如何为进出口企业提供以报关为纽带，集物流、货运、仓储为一体的上下游供应链服务，如何积极参与跨境电子商务、外贸综合平台等新业态的构建，是摆在面前的巨大现实问题。

2.大通关建设机制体制还不健全

实际上，大通关建设涉及海关、检验检疫、边防检查、海事、口岸等多家职能部门，往往在一些执法交叉的领域，各部门执法依据不同，执法界限不甚明晰，缺少有力的协调，存在一定重复执法甚至职能冲突。各部门独立开展执法，程序性干扰层出不穷，监管结果难以互认，往往一票货物，可能经过多次申报、多次查验才能放行。具体来讲，还一定程度上存在以下问题：一是执法统一性不够，不同海关在归类、估价、原产地认定等方面还存在一定差异；二是以关区为单位的管理格局容易形成制度的樊篱甚至壁垒；三是改革系统性、协同性不够，影响整体效能发挥；四是逐单申报、逐单征税、逐单统计的作业模式还广泛存在，容易产生局部制度性失灵的风险。

从口岸管理部门来看，目前珠三角口岸通关的相关各部门之间协调仍然不足。如货物通关手续比较繁琐、基层商检局设立部门以各种名目乱收费、外汇管理不便利等。口岸部门信息化发展水平不平衡,信息化资源重复建设、数据缺乏整合。口岸法律法规建设相对滞后,成为制约贸易便利化发展的瓶颈,而铁路、公路、航空等物流建设市场化、专业化程度较低，一体化建设困难重重。

3.通关信息化建设滞后

从整体来看，1998年启动的中国电子口岸，经过多年建设，虽然目前入网企业近55万家，已实现12家部委及14家商业银行的互联互通和信息共享，部分报关、报检、结汇、物流业务信息已经实现了联网，但电子口岸仍未实现全国统一标准、一站式服务，各地规范程度和建设进度不一，多头录入信息，分头申报数据还普遍存在。依托电子口岸升级的“单一窗口”已在珠三角多地试点，但离各部门全数据支撑、全流程参与、标准化录入的目标还有较大差距。珠三角各地海关正在由政府组织构建地方电子口岸统一信息平台加快物流信息的整合，但是专业审单平台和通关作业平台建设严重滞后。区域一体化通关作业系统也存在跨关区范围有限、作业标准不够统一、与作业现场的实联性不强等问题。在服务于跨境电商方面，广州海关已于2016年6月全面启用“跨境电子商务进口统一版信息化系统”，但是大部分海关推进缓慢。

4.海关监管资源配置不均衡，部门之间配合不力

珠三角各地隶属海关、办事处等机构数量众多，口岸部门管理体制也不健全，主管通关业务的海关各自为政、执法不一的情况时有发生，隶属海关部分业务环节不统一，海关现场科室存在忙闲不均，个别现场人浮于事，部分现场人力紧张、效率低下，企业普遍要求可以自由选择在任一隶属单位前台受理并反馈诉求，后台海关集中统一处理，进一步提高海关工作效率。海关总署、质检总局已于2014年7月将关检合作“三个一”通关模式向全国各地推广，但仍存在共同查验比例较低、作业流程需磨合等问题。质检总局、海关总署多次调整《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》，但是大量法检商品并未纳入“三个一”实施范围或未采用“查验指令对碰”方式实现“三个一”。

三、推进珠三角通关一体化改革的建议

1.进一步建立健全海关、检验检疫、口岸等多部门协同管理机制

各监督管理部门管理机制追求的共同目标是监管严密、通关便捷、流程科学、运转高效，通关环境也应该是可预见、低成本、高效便利的。具体来讲，一是要以“三通”（通报、通检、通放）为基础，对进出口货物实施“两直”（出口直放、进口直通），通过优化内部业务流程、推进信息互通，进一步加强检验检疫机构之间的协调把关，有效降低口岸申报、查验、仓储一系列口岸环节通关成本，进一步提升贸易便利化和区域整体国际贸易竞争力。二是要让企业根据需要自主选择任一检验检疫机构办理报检审单、计收费、申领单证的任一环节业务；可以“就近报检，就近放行，就近取证”，降低检验检疫通关成本。三是对于进口货物，企业可以选择向入境口岸或目的地检验检疫机构申报，经必要的检疫处理后货物可直接在目的地实施检验；对于出口货物，经产地检验检疫合格后，对符合规定的出口货物直接放行，口岸不再查验。四是区域通关中心分工协作还需深化。目前，珠三角各海关申报平台、风险防控平台、专业审单平台、现场作业平台四个平台逐步统一。如：根据进出口商品归类编码的章节划分和货值累加原则重新分工组建了广州海关、深圳海关、拱北海关、黄埔海关四大审单中心，但是整体来看各地海关监管资源还需深度整合。

2.加强最新通关政策的宣传和推广

我国海关于2015年推行AEO认证，经过认证后出口货物在欧盟海关通关时，可享受和欧盟AEO认证企业一样的通关便利。据WCO统计，目前WCO180个成员中有64个成员已实施AEO制度，成员国间签署AEO互认协议的达31个。但是，我国目前AEO认证和中美海关C-TPAT联合认证的覆盖面还很低，全国仅有437家企业参与AEO认证。以黄埔关区为例，黄埔关区内有700多家报关企业，目前仅有6家获AEO高级认证。我国已同欧盟、新加坡、韩国等签署协议，所涉产品占对外贸易量的40%以上，中新、中韩和内地香港的AEO互认已开始实行。欧盟是珠三角重要的贸易伙伴，珠三角地区企业与韩国、新加坡的贸易量也很大，要加快与这些地区的认证，让更多的企业能享受到通关的便利。

各地海关要定期面向企业开展政策法规和业务宣讲活动，如可通过举办中欧AEO互认、中美C-TPAT联合验证推介会或说明会等形式加强对AEO和CTPAT认证的宣传和推广。让企业了解获得这些认证后会享受到哪些通关便利，如：通过C-TPAT认证后，货物在美通关程序会有哪些变化，产品查验情况如何，企业境外物流费用会有哪些节省等。另外，随着“一带一路”战略的推进，政府部门、进出口企业、通关服务企业等要加强与沿线国家及地区的通关合作。如目前华为公司在墨西哥、加拿大、沙特等地的子公司都在积极申请所在国家的AEO项目。要加强交流、推广成功经验，使广大的中小进出口企业享受到更多的通关便利。

3.优化对报关企业的管理，提升报关服务质量

海关要建立失信违法企业法人代表数据库，对以失信违法企业法人代表名义重新注册的企业列入高风险企业。通过互联网、政府公示平台等形式，向社会公布报关企业信用信息、报关差错率等情况，引导进出口企业与信用好、报关规范的报关企业合作，逐渐淘汰失信违法、报关质量差的报关企业。报关人员资格核准行政审批取消后，面对报关不规范、差错率较高的报关企业，海关要采取风险管理和后续稽查管理等手段，督促企业整改。同时，报关企业要完善内部控制，强化规范管理，加强对其所属报关人员的业务培训和规范管理，不断提升其报关业务水平。另外，海关要制定更为详尽的高级认证企业区域认证标准与便利化通关优惠措施，优化对报关企业的差异化管理，同时要建立反馈机制，将企业实际诉求及时反馈给相应部门。

就报关员业务角度来讲，由于报关企业服务客户多、业务范围广，报关员在提高业务量的同时要切实提高服务质量。一是要通过优化服务态度、加强沟通联系、完善客户资料等途径留住老客户并积极开拓新客户。二是要精通通关政策。要不断留意海关、口岸等部门政策动态，特别是新政策和最新的政策调整，要及时学习理解有关政策的规定和具体操作规程。三是报关员要守法自律、加强贸易安全意识，多方面努力促使所属报关企业达到各项通关便利化措施的要求。

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责任编辑：张明

东莞理工学院城市学院2016年“创新强校工程”（院级质量工程类）高等教育教学改革项目（一般项目）“报关员资格考试取消后《报关实务》课程教学改革与实践”，编号：2016jyjg032。