农民参与乡村公共决策的困境和对策分析

农民参与乡村公共决策的困境和对策分析

乡村公共决策中的农民参与一方面体现了其自身的价值，另一方面也展现出了管理者决策理念、决策方式的更新与转变，同时乡村社会组织的发展又在一定程度上为其提供了多样化的参与路径。但是由于参与过程中管理者的角色、农民的认知和乡村社会组织的发展等困境限制了农民参与乡村决策的效果。因此，要通过加强村组的管理能力，提升农民参与的认知能力，以促进乡村社会组织的良性发展，推动乡村治理的现代化。

农民参与；公共决策；困境和对策

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。从实践上说，推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在行政制度、决策制度、监督制度等方面进行突破性的改革。在乡村治理现代化的过程中，互联网等信息化的发展、农民知识水平的纵向差异和身份认同的双重矛盾等，都影响了乡村公共决策的发展路径。鉴于乡村治理主体的多元化，本文中所指的乡村公共决策范围主要限定在具有村民自治权力的村庄，不包括代表行政权力的乡镇。

1 农民参与乡村公共决策的主体困境和原因

在乡村治理中，治理效益的优化不仅依靠政府推动，更要依靠农民群众的自主性和创造实践，积极发挥乡村村民的创新活力。因此，村组管理者、农民参与者和社会组织在乡村治理主体的博弈过程中呈现出各自的困境。

1.1 村组管理者的角色困境。村组是指村民委员会、村党支部、村民小组等农村基层组织。由于农民科学文化素质、职业技能的逐步提升，其参与能力的强弱和近年来乡村社会组织的嵌入都不同程度的影响着村组管理者的角色转变与科学定位。村组管理者的角色冲突主要表现在身份观念与治理现代化的冲突。我国在农村基层实行的是村民自治制度，其核心是“四个民主”，即民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。村组管理者的身份与乡镇干部类似但不同于乡镇，因为村组是联系国家政权(乡镇)和农民之间桥梁和纽带，是村民自治机构中的管理者。因此，村组管理者的“官本位”身份依然影响着村庄的决策过程。同时村组管理者的“双重”身份也是导致其角色冲突的原因。在自治组织中，村组管理者一方面扮演着“管理者”的角色履行相关职责，同时又是“农民”身份，尤其是涉及自身利益，如自家土地征用、房屋拆迁等工作时，其“双重”身份和角色可能就会转变为“双重”标准，在政策的公共价值缺失的情况下，呈现两种状态：一是以管理者的角色制定和执行该政策；二是以农民的角色阻碍该政策的制定和执行。归根结底是基于自身利益的权衡，而不是对公共利益的维护和坚守。

1.2 农民参与者的认知困境。农民参与乡村公共决策的有效性受到其参与能力的制约，而农民的参与意识、文化素质和专业技能等因素又在很大程度上限制了其参与的广度和深度，影响了乡村公共决策的价值。在治理现代化的背景下，农民身份认同的双重矛盾和农民鉴别互联网信息能力较差等，导致了农民在参与决策过程中出现了如下问题：一是农民身份认同的双重矛盾。市场经济条件下，农民由于外出务工，其职业逐渐城市化，并且其精力已经由农村转向城市，但与农民相关的附属物却在农村，因此，这种“城—村”身份认同的双重矛盾心理使得农民对于村庄的公共事务除了涉及自身利益外，更多持有一种“冷漠”的态度，其结果是农民对村庄日常事务无暇顾及，传统乡村的熟人社会也正在逐步瓦解，当遇到涉及自身利益事务时，在处理过程中很可能引发冲突。二是由于现代互联网和移动智能技术的发展，农民能够及时学习和了解相关的政策、技术和其他知识，和之前相比农民的知识积累、文化素养等得到了不同程度的提升，但由于互联网信息的复杂性和农民的鉴别能力较弱，在参与乡村公共决策中易受到不良信息的诱导，进而影响到乡村的治理秩序。

1.3 乡村社会组织的发展困境。乡村社会组织作为村庄治理另一主体，在发展过程中不仅要与农民、村组和乡镇产生交往，而且也会直接涉及乡村社会的政治、社会诸多问题。近年来，以新型农民合作经济组织、社会公益组织等为代表的乡村社会组织已逐步参与到乡村治理中，这些新型组织的产生和发展逐渐改变了村庄治理中“村—民”的二元博弈格局，一方面乡村社会组织为农民参与公共决策提供了多样化的利益诉求渠道，另一方面乡村社会组织也协助基层政府和村组管理者履行相应的社会责任，因此，乡村社会组织在治理过程中发挥着重要的作用。但由于乡村社会组织自身的特殊性，其在推动乡村发展过程中容易产生如下问题：一是乡村社会组织的嵌入性。这主要是因为在乡村这样的熟人社会，对于基层政府和农民而言新型社会组织毕竟是“新生事物”，他们的认可和接受的程度直接决定了其在乡村中的发展空间。二是乡村社会组织的合法性和自律性。在现实中有些社会组织以帮助农民发展的名义从事违法活动，这是政策和法律所不允许的。正是由于这些自律能力弱或者本身动机不纯的组织的存在，而增加了其他社会组织在乡村社会发展的难度，影响了乡村社会组织的良性发展。

2 农民参与乡村公共决策的对策

在乡村治理中，相关治理主体都在不同程度上影响和决定着乡村公共决策的过程，那么要实现乡村治理现代化的一个重要方面就是，必须使乡村公共决策民主化、科学化和制度化，构建多元的合作式模式。

2.1 加强村组的管理能力。村组是联系农民和乡政基层政权的纽带和桥梁，在凝聚民心、发展乡村以及维护稳定等方面发挥着重要的作用。村干部作为农村基层民主建设的中坚力量，不单是村民自治实践的组织者，同时也是党在农村各项方针、政策的宣传者和执行者。在乡村公共决策过程中，首先村组管理者要对自身角色进行科学合理的定位，处理好管理者与农民本身双重角色的冲突，转变管理理念，扮演好管理者、协作者、服务者和监督者的角色，改善和健全决策过程，不断完善有利于农民参与决策的实体法律和程序法律制度，保障农民参与的权益，如知情权、救济权、参与权等，形成一个完善的村民自治规范体系，使农民参与乡村公共决策科学、规范和有效地进行。其次，村组管理者自身的能力也影响着决策制定和执行过程中的科学性、合理性和规范性。其中主要包括：决策能力、服务能力、应变能力和创新能力。因此，在保证决策科学合理的同时，需要更新管理理念，创新管理手段，不断完善自身的管理，提升自身的能力。在乡村公共决策中，村组管理者要扮演好自身角色，根据乡村社会发展适时对角色进行科学定位，只有这样才能保证决策的公共价值，体现和维护公共利益。

2.2 提升农民参与的认知能力。在乡村治理中，农民参与公共决策的认知能力直接决定着乡村治理的成效。首先，正确处理身份认同的双重矛盾。农民由于自身的生存和发展，不得已离开村庄走向城市形成了农民工群体，由此也产生了城与村的双重矛盾心理，这不仅是外出务工农民的现实困境，更是其心理困境，他们生活在城市但关系在农村，这里的关系包括户口、亲情等。在目前城市与农村发展差距较大的情况下，农民工只有在城市发展的同时更多关注乡村的公共事务，如村民选举等，同时不断提升自身的沟通和协调能力，当遇到涉及自身利益的村庄事务时，能够理性进行诉求和表达。其次，农民政治素质的培养。农民利用互联网等技术获取相关的信息，除了农业技术知识外，还要注重自身政治质素的培养，其中包括对不实信息的鉴别。所以，要从加强农民参与的积极性入手，开展法律、政治知识讲解活动，积极宣传新常态下政治公开化的好处，鼓励农民敢于按照真实意愿来表达利益诉求，从思想上提高对参与决策的重视。同时，在参与的过程中，责任意识也是农民所应具备的。治理现代化需要治理主体不仅要具备参与意识，还要求有共同责任意识和公共利益认同意识。

2.3 促进农村社会组织的良性发展。随着农村经济水平和政治民主的发展，农村经济精英、知识精英以及满足农民某种现实需要而迅速发展起来的一些社会组织，已经成为了乡村治理过程中的重要主体。由于自身的特殊性，其在乡村公共决策中扮演者依附者、代理者和独立者的角色。依附者是农村社会组织从从自身利益出发，在由村组、农民和自身所构成的关系格局中，寻找与自身利益的契合点，构成共同利益的可能是农民也可能是村组，此种情况下农村社会组织的能力和影响力还处于比较弱势的地位。代理者是由于农民参与能力的限制，为了保障农民利益诉求的表达和参与的有效性，农民参与乡村公共决策应该借助农村社会组织，通过委托—代理的方式将自身的利益诉求转换到农村社会组织。独立者是农村社会组织自身的能力足以影响到甚至决定着村组决策的方向和结果，此时的农村社会组织在整个乡村治理过程中占据着重要的地位。而组织本身的利益共同性决定了其有可能在乡村社会中一方面参与和推动乡村组织派系对于公共资源的分割；另一方面直接成为公共资源分割的主体。因此，作为政府要强化对社会组织的引导、培育、扶持和监管，既要防范乡村社会组织失控风险，以免为乡村乃至整个社会造成危害，同时保持其独立性，在这两者之间寻找合适的平衡点，促使乡村社会组织严格按照相关政策制度开展工作，真正成为推动村民自治和乡村治理的助力。

乡村公共决策中的农民参与一方面体现了其自身的价值，另一方面也展现出了管理者决策理念、决策方式的更新与转变，同时乡村社会组织的发展又在一定程度上为农民提供了多样化的参与路径。但是由于参与过程中管理者的角色、农民的认知和乡村社会组织的发展等困境限制了农民参与乡村决策的效果。因此，要加强村组的管理能力，提升农民参与的认知能力，以促进乡村社会组织的良性发展，推动乡村治理的现代化。

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710119 陕西广播电视大学 吴晓军

陕西省高校科协青年人才托举计划资助项目：智能远程教育视域下农民参与乡村公共决策的路径分析 (编号：20150301)的阶段性成果。课题负责人：吴晓军

陕西广播电视大学2015年度科研项目：移动智能教育视域下村民自治的能力素质研究 (编号：15D12B16)的阶段性成果。课题负责人：吴晓军