从《办法》到《规定》：职业学校学生实习管理政策演变的研究

林韶春

摘 要：实习是职业学校专业课程体系中最重要的一门实践课程，又是实施难度最大的课程，教育部等多部门先后于2007年和2016年印发关于职业学校学生实习管理的文件。以这两个政策文本为研究对象，通过对实习管理政策制定的背景及政策文本的比较研究，梳理实习管理政策的演变并对落实2016年文件提出若干建议。

关键词：学生实习；管理；办法；规定

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）27-0075-07

实习不仅是职业学校实践教学的重要环节，而且是专业课程体系中最重要的一门课程，其重要性一方面体现为其课程目标是培养学生综合职业能力和职业精神，确保专业培养目标的达成；另一方面体现为课程的设置与实施，是所有课程中学时最长、成本最大和实施最难的，当然如能成功实施，又是成效最大的。为此，教育部等多部门先后联合发文，规范职业学校学生实习的相关工作，其中2016年4月教育部等五部门联合印发了《教育部等五部门关于印发〈职业学校学生实习管理规定〉的通知》[1]（以下简称《规定》），同时废止了2007年6月颁布的《中等职业学校学生实习管理办法》[2]（以下简称《办法》）。通过对两份文件制定的背景以及文本进行比较研究，梳理职业学校学生实习管理政策的演变进程，以更好地理解并落实《规定》的精神。

一、政策制定的背景

（一）《办法》制定的背景

实际上，在《办法》制定之前，中职学校特别是中等专业学校在上世纪50年代以来，就一直有组织学生到企业进行教学实习、生产实习的做法，但教育行政部门关于实习的管理从未专门行文规定，只是在学校的教学管理规定中作原则性的要求，如要求制定实习计划、进行实习管理和成绩考核等。2007年专门制定《办法》的背景大致有以下五个方面：

1.职业教育管理制度的变革。随着2000年前后我国社会主义市场经济体制的基本建立，“各级政府部门管理经济和企业的职能，正朝着政企分开的方向转变，政府业务主管部门对中等职业学校的直接管理也在逐步削弱”[3]；同时，为推进国有企业改革的深入发展，中央提出“分离企业办社会的职能，切实减轻国有企业的社会负担。位于城市的企业，要逐步把所办的学校、医院和其他社会服务机构移交地方政府统筹管理”[4]等减负措施。这些变化，对原来计划经济时期由政府业务部门或国有企业举办的职业学校的发展造成巨大影响，从此有的学校划归教育或劳动部门，有的学校改为企业培训中心，甚至还有的学校被合并或撤消。在这样的背景下，原来依靠行政手段或者企业自身的工作安排来组织开展的生产实习或毕业综合实习，在脱离行业部门或企业的职业学校就变得举步维艰了。

2.中等职业教育扩大招生。1999年高校扩大招生规模和随即引发的普高热，导致1999年、2000年和2001年中等职业教育招生规模连续下降，1998年至2001年的招生规模分别是：533.52万、473.27万、408.3万和399.94万；中等职业教育招生数占高中阶段教育比例分别是：60%、54%、46%和42%[5]。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当。”[6]在各方努力下，当年中等职业教育招生规模出现增长，达到473.55万人，但职普比却下降41%。2005年《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》提出“优化高中阶段教育结构，努力扩大中等职业教育规模”，要求“力争2005年中等职业学校招生人数在2004年的基础上增加100万，达到650万，经过几年的努力，到2007年，中等职业教育和普通高中教育规模大体相当”。[7]2007年实际完成招生810.2万人，招生数占高中阶段教育比例是49%[7]。中职学校始于2002年的连续扩大招生规模，终于保住了普职比的大体相当。但连续的扩招，却给中职学校带来诸多问题，例如，与学生规模的扩大相配套的师资及教学资源的增加却严重的不配套，以专任教师为例，2001年和2007年全国中职学校在校规模分别是1164.94万和1987.01万，增长率为71%，而2001年和2007年全国中职学校专任教师分别是63.26万和76.2万，增长率只有20%。又如，生产实习或毕业综合实习，原本由于企业不支持就已经难以开展，现在加上学生规模增加，就变成难上加难了。

3.中等职业教育加强实践教学的教学改革。2000年3月，教育部印发《关于全面推进素质教育、深化中等职业教育教学改革的意见》，要求“树立以全面素质为基础、以能力为本位的新观念”，并在加强实践教学，提高学生职业能力和创业能力方面，提出“要完善实践教学的基本标准和规范建设，切实加强实验、实习、职业技能训练等实践性课程和教学环节，认真安排，从严要求，严格考核检查，确保学生达到专业培养目标规定的要求。”[9]为落实这一意见，同月，教育部印发《关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》，要求“专业课程中的实践教学比例一般为50%，综合实习一般安排一学期。”[10]2005年2月，《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》在进一步深化中等职业学校教育教学改革中，提出“中等职业教育实行以3年为主的基本学制，其中1年到企业实践。”[7]

2005年10月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式。与企业紧密联系，加强学生的生产实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。”[11]

从上述4个文件可以看出，国务院和教育部关于中等职业教育实践教学改革的思路一是加强，二是增加企业实践的时间，从半年增加到一年。但是，在上述两个背景下，职业学校脱离了行业企业，职业学校学生规模又大幅度增加，使得落实这一改革思路的基础变得非常脆弱。

4.2000年后中国经济发展及劳动力人口的变化。2000年后，中国经济进入稳步的上升期，2001-2007年间，“经济增速从2001年的8.3%稳步上升到2007年的14.2%。这一轮上升期持续时间之长、运行之平稳，都是改革开放以来前所未有的。”[12]同时，“2000-2009年，城镇劳动参与率从64.5%下降到61.3%，下降超过3个百分点，就业率则从59.6%下降到58.3%，下降超过1个百分点。劳动参与率的下降意味着更多的人退出了劳动力市场，而就业率下降意味着劳动年龄人口中有工作的人口的比重下降。”[12]于是，2004年春天开始，珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区开始出现企业缺工现象，如“广东现有的1900多万民工主要集中在珠三角地区，但该地区正是缺工最为严重的地区。据当地劳动保障部门调查和一些专家估计，目前有近200万人的缺口，缺工比率约为10%。”[14]

5.工学结合、半工半读的实践。中职扩招采取的主要措施是放开招生计划，取消年龄、往届、历届的限制，同时学校可以不受地区限制，自主确立招生等方式进行，这些措施使得原本流向就业市场的初中毕业生有机会回到学校学习，而且“招生对象中城镇低收入家庭子女和农民子女比例大幅提高”[5]，以致于“中等职业学校在校生中，90%以上来自农村和城市中低收入家庭，其中贫困家庭学生约占30%。随着中等职业教育招生规模不断扩大，来自贫困家庭的学生数量逐渐增多。有不少人，因为得不到有效资助，不能顺利入学或完成学业。”[15]从2002年开始，各地一些中职学校开始探索不收取学费，通过半工半读的方式让学生能够一边工作，一边学习，获得合理报酬，支付学费的教育模式[16]；2006年印发的《财政部、教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，提出建立贫困家庭学生助学金制度、奖学金制度、以学生参加生产实习为核心的助学制度、学费减免制度、助学贷款或延期支付学费制度和社会资助制度等六项制度，解决资助经济困难学生的生活开支和学费问题，同时提出“学生在最后一学年到企业等用人单位顶岗实习，让学生通过顶岗实习，获取一定的报酬，用于支付学习和生活开支。”[17]

综合上述背景，我们可以看到一个这样图景：一方面是推动国家经济增长的大量国有和民营企业迫切需要大量的劳动工人，而高校、普通高中和中职的扩招，推迟了劳动年龄段人口进入劳动力市场的时间，加剧了劳动力的紧缺；另一方面是中职学校由于脱离了原来主办的行业企业，导致学生到企业实习这一重要的实践性教学环节难以正常开展，特别是2002年开始扩招后，由于学生规模增加，这个问题就更加突出了。此时“工学结合、半工半读”的实践恰好对解决上述两大难题带来了可能，因为学生在企业实习一年左右的时间，解决了企业的用工需求问题；同时解决了学校安排学生企业实习的困难问题，而且由于学生在企业实习一般同企业负责组织管理，住在企业提供的宿舍，还顺带解决了学校由于扩招而带来的师资和教学资源紧张问题，加上其本身解决了学生的生活费和学费问题，可谓一举多得。

因此，随着2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业院校学生实习实训时间不少于半年”[10]的要求，原来仅面向家庭经济困难学生组织的工学结合、半工半读的企业顶岗实习，很快演变成为全体中职学生在第三年必须参加的活动。这样，每年将有800万左右的中职三年级学生到企业实习，为保障他们的权益，规范企业和学校的行为，教育部和财政部于2007年6月颁布了《办法》。

（二）《规定》制定的背景

1.《办法》执行中出现偏差。《办法》颁布后，各地职业学校积极落实，有力地推进了学生实习工作的开展。但同时也出现一些偏差，例如“少数地方连续发生以‘暑期实践、‘勤工俭学、‘教学实习和‘社会实践等名义组织或介绍未成年学生外出务工事件，严重损害了学生的身心健康，造成了很坏的社会影响。”[18]而在顶岗实习中，不时有关于实习的专业不对口、廉价劳动力、被实习、“放羊式”管理等负面报道见诸媒体，更有媒体直指“不切实解决这一问题，势必会给中职教育的发展造成种种困难，降低它在老百姓心目中的接受度，也就会毁了中职教育。”[19]

2.国家助学政策的调整。财政部和教育部于2007年建立中职学校国家助学金后，力度不断加大：2009年又建立了免学费政策，2009年秋季学期起免除公办中职学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生学费（艺术类相关表演专业学生除外）；从2010年秋季学期起，城市家庭经济困难学生纳入免学费政策范围；2012年秋季学期起将免学费政策范围扩大到所有农村学生。此外，2015年春季学期起，将中等职业学校和普通高中国家助学金标准由生均每年1500元提高到2000元。“2014年，中央财政安排免学费补助资金134亿元，受益学生约1000万人；安排国家助学金30.4亿元，受益学生达320万人。”[20]在支助学生完成中职学业的同时，国家助学政策也对通过顶岗实习获取学费和生活费的要求进行了调整：2007年6月财政部和教育部印发的《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》中专门有关于“中等职业学校在校三年级学生通过工学结合、顶岗实习获得一定报酬，用于支付学习和生活费用”[21]的要求，但在2013年6月由财政部、教育部和人力资源社会保障部三部门印发的《中等职业学校国家助学金管理办法》中，没有再出现关于顶岗实习的要求。

3.提高职业教育品质的要求。随着2007年中职教育和普通高中教育规模大体相当，职业教育的发展逐步从规模发展走向内涵发展。2008年12月《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》中提出：“各地要深入贯彻落实科学发展观，把发展职业教育特别是中等职业教育摆在更加突出的位置，一手抓规模扩大，一手抓质量提高，采取强有力的措施，推动中等职业教育实现规模、结构、质量和效益的协调发展。”[22]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出大力发展职业教育，明确“把提高质量作为重点。”[23]2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”[24]现代职业教育体系是从职业教育的体系建设层面，对中职和高职的发展提出新的要求，已不是单纯在原有基础上的提高质量的要求，而是整体提升职业教育品质的要求。

综上所述，我们可以看到《办法》实施后的另一番图景：一方面是为时一年的顶岗实习成为中职学校教学的常态；另一方面是国家助学政策的调整使得原本能够有效调动学生顶岗实习积极性的工资收入失去了作用，加上一些实习单位没有落实《办法》的要求，仅从企业生产的角度安排学生实习，导致实习的异化而使得顶岗实习备受学生、家长以及媒体的责难；随着现代职业教育体系建设的开展，提高职业教育“质量”的问题已经上升为提高职业教育“品质”问题。在这样的背景下，《办法》已不能适应现实对职业学校学生实习的要求，2016年教育部联合其他4部门制定了《规定》。

二、政策文本的比较

《办法》和《规定》两个前后的政策文本，既有延续，更有新要求，以下从文本的框架和条文两个方面进行比较。

（一）文本的框架结构（表1）

（二）文本的条文

《规定》的条文是以《办法》为基础，通过修订、新增和删除等三种方式制定的。

1.修订。《办法》中的17条条文，有16条通过修订的方式成为《规定》中的条文，可以说《办法》的基本精神得到了保留。以下从两份文件中对“学生学习”界定的比较，考察修订的基本原则及其运用。

从表2可见，对《办法》条文修订有两项原则：一是符合实习管理的实际，例如，关于学生实习的内涵、外延以及实习单位等界定，都结合了近年来实习管理实践的经验以及问题重新界定；二是符合 《规定》本身的定位要求。例如，将高等职业学校学生的实习纳入《规定》的适用范围；拓展实习单位的范畴，不仅包括事业单位，而且也不要求是学生毕业后的“用人单位”，关键是能够提供实习岗位等，则是《规定》本身的定位要求。总体来看，修订后的“学生实习”界定，概念更加清晰，更能体现其本质特征“实践性教育教学活动”的要求。

此外，对《办法》条文修订的还有一项原则，即：要求具体化。如在《办法》第八条关于实习报酬只提“合理的”要求，而在《规定》中，就具体化为“原则上不低于本单位相同岗位试用期工资标准的80%”。

2.新增。相对于《办法》，《规定》共新增17条新的规定，主要是对学生实习整个过程的全方位管理，包括明确区域的统筹和监督部门、学习单位选择的基本要求、实习协议及其主要内容、实习综合服务、实习考核及建档和实习责任保险等方面的规定；此外，还新增了关于制定实施细则、施行日期及废止《办法》等规定。各新增条文的主要信息见表3。

3.删除。《规定》只删除了《办法》中的一条规定，即第十五条，关于表彰顶岗实习工作的先进单位和个人。

三、结论

（一）职业学校学生实习管理政策的演变：从推动实习到规范实习

2007年制定《办法》的出发点是推动中职学校落实“中等职业学校三年级学生要到生产服务一线参加顶岗实习”，主要反映在以下三个方面：一是《办法》作为国务院行政部门规章中的一种，选择直接对全国各地中职学校开展学生实习管理提供具体的、操作层面的规定的方式；二是《办法》对实习单位相关工作规定的条文不多，约束力不强，例如，关于实习报酬问题，《办法》只规定实习单位要“支付合理报酬”，但“合理报酬”的标准是什么，没有作具体规定；三是专门设立了表彰顶岗实习先进单位和个人的一条规定。此外，《办法》制定的背景也说明学生顶岗实习能有效解决经济困难家庭的学费和生活费问题、缓解学校办学资源紧张和企业用工紧张、推动学校开展教育教学改革等等，迫切需要尽快实施。

2016年制定《规定》的出发点则是规范实习各相关单位和人员的行为。在《办法》实施近十年后，中职一年、高职半年的顶岗实习已成为职业院校的常规教学安排，已经达成制定《办法》的初衷。但由于《办法》对实习单位约束力不强，一些实习单位必须承担的责任没有明确规定，导致侵害学生权益的事件时有发生；而《办法》在行政规章中等级不高，没有赋予各地相关行政部门对学生实习工作的管理权限，以致问题出现后不能得到及时解决，更无法从本地实际出发，对职业院校学生实习工作进行统筹规划。从表1可见，《规定》不仅提升了在行政规章中的等级，同时发文单位由2个增加至5个，依据的法律由3部增加到6部，使得《规定》更具约束力；而从表3可见，《规定》对学生实习的相关单位和人员的职责进行了明确，以规范各自的行为，特别是相对在《办法》的各条目中，实习管理相关的部门只有学校、实习单位和各级教育行政部门来说，《规定》新增了对省级教育行政、人力资源保障等部门、实习责任保险承保保险公司和学校主管部门，以及学生监护人的责任的规定，另外关于实习单位的责任的规定从《办法》中的6项增加到13项。此外，随着各省级教育行政、人力资源保障部门制定实施细则，对学生实习的相关部门和人员的行为的规范条文将更多、更细。

综上可见，从《办法》到《规定》，反映出职业学校学生实习管理政策是从推动实习到规范实习的演变，特别是《规定》里的实习管理，不仅涵盖了对实习相关的行政管理部门（如教育、劳动、安全、保险等）的工作规范，更详细地对学校和实习单位开展实习的组织、实施和评价等全方位工作进行了规范。

（二）落实《规定》的几点建议

1.制定区域实施细则。《规定》作为行政规章中的一种，是对职业学校学生实习管理工作在实习组织、管理、考核和安全职责等方面作出的原则性规定，从学生实习管理实践层面来看，仍需制定配套的操作性管理办法。因此，《规定》在第四条专门要求地方各人民政府相关部门要制定具体措施鼓励企（事）业等部位接收职业学校学生实习；第三十七条专门要求各地方教育行政部门会同人力资源社会保障部门结合实际，制定实施细则或相应的管理制度，具体地规范实习相关的学校、实习单位等相关单位和人员的行为。因此，各地应尽快根据《规定》精神，制定区域职业学校学生实习管理办法或细则，具体落实《规定》的各项要求，例如《规定》中要求建立的实习信息化管理平台、实习综合服务平台、学校与企业间的学生实习信息通报制度、实习强制保险制度和实习考核评价制度等，又如教育行政部门的统筹指导和主管部门的监督管理等职责如何落实，能否以购买服务的形式对企业参与顶岗实习的组织、指导和评价等工作给予相应的学费补贴等，都必须由各地结合实际制定。

2.开发顶岗实习课程。实践证明，顶岗实习符合职业教育规律和学生专业能力的发展规律，有利于学生掌握相关的专业知识、工作过程知识以及培养相关专业能力和关键能力，具有学校内模拟教学无法达到的学习效果。然而，作为专业课程体系中最重要的课程，顶岗实习却一直没有课程应有的待遇：一是没有顶岗实习标准；二是没有具体的实习计划；三是没有教师具体指导；四是没有针对性的实习考核。而《规定》对于后三项有明确的规定，近日教育部又发文，颁布了首批涉及30个专业（类）的70个《职业学校专业（类）顶岗实习标准》[25]，使开发顶岗实习课程成为可能。因此，职业学校和实习单位不但要根据《规定》的要求，重视并做好顶岗实习的组织和安排工作，更重要是要开发顶岗实习课程：根据顶岗实习标准，结合学生专业技能学习的规律和学校专业基础课程的学习基础，科学、合理地设置实习的目标、选择实习内容、安排企业师傅和学校教师共同进行实习指导、组织各相关方参与的实习评价等，确保顶岗实习成为促进学生专业技能学习、职业精神养成的最重要的课程。

3.积极探索校企协同育人的机制。如果说顶岗实习是学生专业技能学习中最重要的课程，而这门课程的学习地点在企业，课程实施的设备设施、生产任务等关键环节都在企业，这就必须发挥企业在顶岗实习管理中的主体作用。因此，探索校企协同育人的机制，发挥学校和企业的双主体作用，对于落实《规定》及其相关细则，开展顶岗实习的组织实施至关重要。这种机制，核心是建立以育人为目标的顶岗实习课程的开发、实施、评价及反馈等机制，明确校企双方的责任和权利，确保双主体作用的充分发挥；基础是以购买服务的形式，对企业开展顶岗实习这项教育工作给予相应的学费补贴，这不但是肯定企业在顶岗实习过程中的教育性工作，更重要的是将企业从原来靠学生的低廉劳动力成本与正常劳动力成本之间的差额来补贴顶岗实习所产生的开支的怪圈中走出来，真正以“教育者”的身份而不是“企业者”的身份与学校协同开展顶岗实习工作，落实顶岗实习的育人目标。

参考文献：

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[24]国务院.关于加快发展现代职业教育的决定[Z].国发[2014]19号.

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责任编辑 吴学仕