生态文明视角下乡镇土地利用分区研究——以泾县蔡村镇为例

章俊

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

生态文明视角下乡镇土地利用分区研究
——以泾县蔡村镇为例

章俊

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

十八大报告提出了“优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加强生态文明制度建设”的政策要求。乡镇土地利用分区是促进土地集约利用和加强生态文明建设的重要措施。从乡镇土地分区利用的意义和类型出发，以泾县蔡村镇为例，分析了其土地利用分区的特点，并探讨了存在的问题；最后对生态文明视角下乡镇土地利用分区提出建议，以促进乡镇土地利用分区绿色化发展。

生态文明；乡镇；土地利用分区；泾县蔡村镇

2015年10月25日，《人民日报》官方微博公布“十三五”规划的10个目标中，生态文明建设首次列入我国五年规划。加强生态文明建设在我国经济社会发展中的地位越来越突出。近年来，资源消耗严重、生态环境恶化等现象令人担忧。土地利用与生态环境之间的密切关系逐渐得到人们的重视与关注，在土地利用分区时表现在将生态环境因素与自然条件、社会经济条件等综合考虑，一并作为土地利用分区的重要依据[1]。乡镇土地合理利用分区对于区域生态文明建设有着非常重要的意义。

1 乡镇土地分区利用的意义和类型

1.1 乡镇土地分区利用的意义

土地利用分区是在充分考虑土地利用自然、社会、经济条件区域差异的基础上，对土地利用进行分区划片，因此，从某种意义上说，土地利用分区与生态经济区划在研究对象及研究目的上具有相对一致性[2]。因此，根据不同区域的特点，因地制宜确定不同的乡镇土地分区利用的发展方向和途径，可以有效地利用土地资源，处理好整体与局部的关系，发挥区域优势，促进区域经济的发展[3]。

我国《土地管理法》规定:“乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”可见，乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区[4]。乡镇土地分区利用主要是落实上级规划用途管制的有关要求，通过结合本乡镇土地的使用条件，将上级规划确定的各项指标和土地用途分区具体落实到相关地块。乡镇土地利用分区有助于充分发挥各分区的土地资源优势，优化乡镇土地资源配置，提高土地资源生态系统的总体功能，实现土地利用的经济效益、生态效益、社会效益的有机统一，从而推进乡镇绿色发展、循环发展、低碳发展。

1.2 乡镇土地分区利用的类型

根据国内外学者的土地利用分区相关理论的研究以及我国土地利用总体规划，土地分区利用主要有土地地域分区、土地管理分区和土地用途分区3种类型。其中，土地用途分区主要应用于县、乡两级土地利用的总体规划，一般分为基本农田保护区、耕地开垦区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区以及其他用地区等[7]。因此，我国乡镇土地利用分区的类型大多以土地用途分区为主。本文的研究区域就是以土地用途分区的典型。

1.2.1 土地地域分区 土地利用地域分区是按照自然、社会、经济状况、土地利用状况及管理方针的一致性所划分的区域，地域分区以“个性”识别为其基本功能，属于由于地域差别进行的分区[5]。

1.2.2 土地管制分区 我国土地利用规划按行政区域分为国家级、省（区、市）级、市（地）级、县（市）级和乡（镇）级五级，实行自上而下逐级控制[6]。一般来说，不同级别的土地利用分区主要是落实各级的规划，从而对该区域土地使用进行有效监管。

1.2.3 土地用途分区 土地用途分区以土地利用现状和土地资源的适宜性为基础，结合社会发展、国民经济和环境保护的需要，按照土地基本用途的不同，将规划范围内的土地划分为不同的用地区域，并制定各区域土地用途管制规则，通过用途变更许可，实现对土地用途的管制[8]。

2 研究区域分析

2.1 蔡村镇概况

蔡村镇位于革命老区泾县城东北15 km处，距宣城市区40 km，紧临322省道，境内公路网畅通，地理位置显赫，交通便利。全镇总人口2.1万人，下辖九个中心村（蔡村村、河冲村、毛田村、泉峰村、上胡村、小康村、爱民村、宋村村、月亮湾村）。该镇竹林面积达0.67万hm2以上，毛竹产量1 400余万根。享有“华夏毛竹第一镇”之美誉。近几年，蔡村镇经济发展迅速，人均收入显著提高。其具体情况如表1所示。

蔡村镇在泾县定位为以生态旅游及毛竹加工为代表的现代农业为主导产业的旅游型镇。近年来，蔡村镇先后被评为“安徽省环境优美乡镇”、“安徽省优秀旅游乡镇”、“全国环境优美乡镇”。2015年，农业部公布我国最美休闲乡村名单，该镇月亮湾村成功入选。

表1 蔡村镇2012—2014年地方财政及农民人均纯收入 万元

2.2 蔡村镇土地用途分区分析

该镇土地总面积136.36 km2，其中，耕地面积574.7 hm2，有林山场1万hm2，森林覆盖率80.9%，绿化率98.8%。根据《泾县蔡村镇总体规划（2014—2030年）》规划，确定该镇性质为依托生态农业，发展工业，带动生态旅游业的边贸集镇。具体职能分区为：月亮湾村为自然风景区、河冲村为工业集中区、蔡村集镇为工商贸基地、小康村为影视毛竹基地、爱民村为茶叶基地、泉峰村为养生度假基地、毛田村为生态农业基地、上胡村为医疗器械产业基地。

该镇的9个中心村被划分成8个职能区，各职能分区区位条件优越，各具特色。可以将这8个职能区分成三大类：

2.2.1 农业生产类 该类别包括毛田生态农业基地和爱民（宋村）茶叶基地。其中，毛田村水稻种植户520户，约占全村农户总数的85%。2014年毛田村水稻收入约520万元，水稻产量为12 t/hm2，公顷年产值达44 550元。

爱民村作为绿色无公害有机茶生产基地，茶园面积达239.9 hm2。该基地形成了种茶、采茶、制茶、售茶的产业链，茶叶收入成为村民的主要收入，2014年度完成成品茶生产销售11万kg，销售额4 500万元。该村“爱民翠尖”茶叶品牌获安徽省市场畅销品牌荣誉称号。

2.2.2 工商产业类 该类别包括蔡村集镇工商贸基地、河冲工业基地、上胡医疗器械产业基地。蔡村集镇作为全镇经济中心，承载着全镇商贸活动。而作为该镇离县城最近的河冲工业区不仅是该镇唯一的工业园区，也是泾县承接产业转移示范区基地之一。园内现有6家企业，分别是：协鑫矿业技术开发有限公司（年产选矿剂1 000 t，年产值达到2 000万元）、嘉丽洁具有限公司（年产浴缸、淋浴房1.2万～1.5万只，年产值达到400万元）、蔡村砖瓦厂、宣城市福潮高新建材制品有限公司（总投资8 500万元，年生产1.5亿块页岩煤矸石烧结砖）、安徽省泽龙科技有限公司（总投资7 800万元，主要产品有松香、松节油、松香树脂）、泾县华昌农业开发有限公司（总投资5 000万元，主要产品有冰鲜鸡及其熟制品）。上胡村境内有江南医疗机械有限公司等民营企业，是蔡村镇医疗器械产业基地。

2.2.3 旅游度假类 该类别包括月亮湾风景区、小康影视毛竹基地和泉峰养生度假基地。其中，月亮湾村为该镇一张靓丽的名片，作为国家级生态村，该村以漂游项目为核心、农家乐为特色、农产品为卖点，大力发展旅游业；2014年度成功创建AAA级景区，全年接待游客近30万人次，进入景区漂流消费的游客达6.4万人次，实现旅游收入1 616万元。小康村盛产毛竹，毛竹以节稀、条长、秆匀、坚韧性好、纹路清晰、纤维发达而著名，享有“竹乡”之称；同时该村还是影视拍摄基地，20多年前，风靡全国的电影《月亮湾的笑声》、《月亮湾的风波》就曾在该村拍摄。泉峰村位于泾县蔡村镇东北端，境内空气清新，河水清澈见底，风景优美，成为该镇养生度假基地。

2.3 存在的问题

蔡村镇在土地利用分区上，各中心村根据地域特点，因地制宜发展特色产业，生态文明建设良好。但是也存在不少问题，主要表现在以下方面。

2.3.1 基础设施不完善 蔡村镇近年来旅游业发展迅速，游客明显增加，各分区普遍存在着停车位不足、大量私家车占用公路现象。由于公交班次较少，造成私家车出行数量增加，农户违规开辟私人停车场现象严重。另外，河冲工业区基础设施建设滞后，对于企业落户的吸引力造成一定的影响。爱民茶叶市场的摊位需要增加，好多村民临街摆摊等。

2.3.2 土地整体利用率不高 为了旅游兴镇，许多农户从事服务业，加上部分人员常年外出务工，部分农田常年荒置。而发展特色农业的农户往往需要更多的土地来扩大生产规模，造成了双方的供需不对称。另外，该镇废弃荒地没有得到有效利用，造成了土地资源的闲置浪费。

2.3.3 生态环保意识不强 其主要表现在3个方面：一部分游客游玩之后，垃圾随手乱丢，既破坏了乡镇的整体风貌，也对环境造成了影响。二是一些村民为了满足一己之利，挖竹笋、捕猎野生动物等贩卖，对区域生态平衡造成了影响。三是随着旅游业的发展，一些农户和外来投资者违规占用农用地、生态用地发展农家乐和山庄等现象严重。

2.3.4 网络利用较为滞后 蔡村镇具有丰厚的农业和旅游资源，网上的相关报道也很多。但是没有相关网站对此进行整合，没有形成线上线下的互动。许多农产品仅凭借口碑，游客驱车来购买。比如爱民村的茶叶，网上交易微乎其微。一旦受天气等因素影响，游客来访量下降，茶叶成交量也会随之下降。“酒香也怕巷子深”，在互联网时代，乡镇经济需要通过网络大力宣传，各功能区之间的互动也需要通过网络来深化，这样才能实现镇域一体化。

3 生态文明视角下土地利用分区的建议

土地利用分区是对土地利用科学规划、有效管理的重要保障，而乡镇土地利用分区是指导镇域土地利用方向，促进土地规模利用的重要基础[9-10]。乡镇土地利用分区，对于加强生态建文明建设，构建山水林田湖生命共同体具有深远影响。为此，在生态文明视角下乡镇土地利用分区应注意以下几点。

3.1 完善基础设施，开发利用荒地

乡镇农业及旅游业的发展带动了基础设施的完善，同时也对基础设施提出了更高的要求。由于乡村公路较窄，所以，部分公路需要拓宽，需要增加停车场。这需要政府一方面发展公共交通，加强各分区之间联系，减少私家车出行。同时应对现有土地集约利用，通过对废弃荒地改造来建设更多的停车场。另外，镇政府应该设立专项资金，来改善各分区的硬件设施，提升镇城经济的吸引力。

3.2 加快土地流转，盘活存量土地

对农村闲置土地的利用，应该从政府和农户2个方面去努力。政府完善农村土地流转激励机制的措施有很多，比如设置农村土地流转的专项资金[11]，建立土地流转的“一栏三簿”制度，通过实现土地登记资料网上实时更新、动态管理，不断完善农村土地流转的信息化平台[12-13]。同时，有流转土地意向的农户之间应该多沟通，发挥优秀流转大户带头作用，创造土地流转的互动氛围。通过双方的努力，农村土地资源就会在各分区之间流动起来，从而解决农户之间的供需矛盾。这有助于盘活乡镇存量土地，以促进农村土地流转率的提高，提高农民在土地流转中的收益水平[14]。

3.3 建立镇域生态补偿机制

随着经济社会的快速发展，环境与发展的矛盾加剧，建立有效的生态补偿制度，是保障国家生态安全的迫切需要[15]，也是实现经济社会可持续发展的必然要求。结合乡镇地域特色，从3个方面建立镇域生态补偿机制，强化农民对生态环境保护的权利意识、责任意识和监督意识[16]。一是建立环境日常维护机制，维护好乡镇日常卫生，保持村容整洁；二是建立资源占补平衡机制，个人或者集体确实需要占用少量耕地建房或者发展旅游的，经过乡镇上报批准，根据“占多少，垦多少”原则进行补偿；三是建立生态破坏惩罚机制，对于恶意破坏生态来谋取经济利益的，要及时制止并进行相应的惩罚。

3.4 打造乡镇版的“互联网＋生态经济”

随着大数据时代的到来，乡镇需要构建一个土地利用分区生态圈。乡镇土地利用分区生态圈不仅在于山水林田湖生命共同体这种自然生态圈的构建，也需要共融、共享、共生、共利的商业生态圈的构建。商业生态圈是将乡镇各分区的农业资源、工商贸资源、旅游资源等整合，通过互联网与外界传递相关信息，打造一个集农产品销售、旅游观光、民俗文化、健康养生为一体的农业互联网小镇。通过互联网与乡镇各种资源充分结合，分享乡镇产业链各个环节的数据，构建乡镇版的“互联网+生态经济”。这不仅有利于农民增收、农业增效、农村增富，也有利于生态乡镇和新型城镇化的实现。

4 结语

处理好土地利用和生态环境之间的关系，一直是经济社会发展的热点问题。对乡镇土地的合理分区利用，是发挥各分区的区位优势、调整土地利用结构、整合乡镇各种资源的重要措施。在土地利用分区时不仅要注重地域特色，也要注重生态文明的建设，将绿色发展理念运用到土地利用分区中去，重新构建绿色新型化乡镇国土格局。这有助于促进乡镇生态经营，丰富绿色发展新路径，实现土地利用与生态环境的可持续发展[17]。

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Study on Township Land Use Zoning under the View of Ecological Civilization—A Case of Caicun Town in Jingxian County

ZHANG Jun
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

The eighteen major report puts forward the"optimization of land and space development pattern,the comprehensive promotion of resource conservation,strengthening the construction of ecological civilization system"policy requirements.Township land use zoning is an important measure to promote the intensive of land use and the construction of ecological civilization.Based on the the significance and the types of township land use zoning,taking Caicun town in Jingxian county as a case,this paper analyzes the characteristics of land use in Caicun town of Jingxian county,discusses the problems,and finally puts forward some suggestions to promote the development of rural land zoning in the view of ecological civilization.

ecological civilization;town;land use zoning;Caicun town in Jingxian county

F301.24

A

1002-2481（2016）05-0694-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.30

2016-01-14

章 俊（1991-），男，安徽宣城人，在读硕士，研究方向：土地流转与征地拆迁。