区域建设用地节约集约利用评价实证研究——以湖南省道县为例

朱青婧，贺荣恒

（湖南省第一测绘院，湖南 衡阳 421000）

区域建设用地节约集约利用评价实证研究
——以湖南省道县为例

朱青婧*，贺荣恒

（湖南省第一测绘院，湖南 衡阳 421000）

随着当前社会的快速发展，建设用地有着举足轻重的作用。因此建设用地是否节约集约利用关系到城镇是否可持续发展。本文以湖南省道县为例，对区域建设用地节约集约评价进行实证研究，主要从道县的建设用地现状与人口经济的发展出发，通过定性与定量的方式对区域建设用地节约集约利用状况进行评价，并提出对策和建议。

区域建设用地；节约集约利用；道县

道县作为湖南省永州市的人口大县，随着城镇化进程的加快，城市规模的扩展、经济发展与人口增长都将需要大量的建设用地，未来的城市建设仅依靠新增建设用地已不可能。因此要实现区域社会经济的可持续发展，需要逐步将建设用地当前的粗放经营模式向节约集约利用的方向转化。

1 城市建设用地节约集约内涵

土地集约利用的概念最早来自于李嘉图在地租理论中对农业用地的研究。之后集约利用被引入到城市土地利用研究中来，逐渐形成城市土地集约利用的概念。在城市土地节约集约利用的基础上，更多学者对城乡建设用地节约集约利用进行了研究，最具代表的是林坚等，认为建设用地节约集约利用是指通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式[1]。

2 区域建设用地状况评价的指标体系的构建

本文着眼于宏观层面土地的利用潜力，以行政区范围内的全部建设用地为评价对象，评价时点为2014年12月，从区域建设土地利用现状分析入手，采用定性与定量的方法对区域建设用地状况进行分析，综合分析区域建设用地的节约集约情况。

2.1 指标的选取

根据代表性、科学性、可比性等原则，结合道县实际情况及指标的获取难易程度，参照《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008），本文在定量分析方法中最终建立包含利用强度指数、增长耗地指数、用地弹性指数和管理绩效指数四大类指标的指标体系[4]（表1），指标的具体说明（表2）。

表1 区域建设用地节约集约利用评价指标体系Table 1 Evaluate the saving and intensive of regional construction land elasticity index system

表2 区域建设用地节约集约利用评价指标说明Table 2 Evaluate the saving and intensive of regional construction Land elasticity index direction

2.2 权重值与理想值确定

本文的权重值采用特尔斐法确定，通过对指数、分指数或分指数指标的权重进行多轮专家打分，并按公式（1）计算权重值（表5）。

式中：Wi-第i项指数、分指数、分指数指标的权重；Eij-专家j对于第i个目标、子目标或指标的打分；n-专家总数。

指标理想值的确定，应当依据节约集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方相关指标的基础上，结合专家咨询等方法加以综合确定。如城乡建设用地人口密度、人口增长耗地、人口用地弹性等指标的理想值确定，可依据土地利用规划确定的控制目标，结合所在省、市的平均状况等分析加以综合确定。

2.3 指标标准化方法与确定原则

评价指标标准化应采用标准值比例推算法。指标标准化初始值采用公式（2）进行。

式中：Si0-第i项分指数指标标准化值的初始值；ti-第i项分指数指标理想值；ai-第i项分指数指标实际值。

根据有关指标或对应理想值的特征差异，需要对指标标准化值的初始值按照以下原则处理，确定各项分指数指标标准化值Si，Si数值越大，区域用地状况可能越佳。具体原则如下：

①对于正向相关指标，Si=Sio；对于反向相关指标，Si=1/Sio。

②Si应在0～1之间。

③对于利用强度指数、管理绩效指数涉及的指标（PUII1、EUII1、EUII2、ULAPI1、ULAPI2），若Si0≥1，Si直接赋为1，表示指标实际值为理想状态。管理绩效指数涉及的指标（ULAPI1、ULAPI2）无法计算时，Si直接赋为1。

④对于增长耗地、用地弹性指数涉及的指标（PGCI1、EGCI1、EGCI2、EGCI3、PEI1、EEI1），应结合定性分析结论进行分别处理：

1）当人口、经济为正增长，用地减少或不变时，Si直接赋为1；

2）当人口、经济为负增长或零增长时，Si直接赋为0；

3）其它情形下，对于正向相关指标，若Si0≥1，Si直接赋为1；对于反向相关指标，若1/Sio≥1，Si直接赋为1。

2.4 分指数、指数和总指数计算

（1）分指数计算模型

定量评价各项分指数按照公式（3）计算。

式中：αj-第j项分指数的值；-第j项分指数下第i个指标的权重；第j项分指数下第i个指标的标准化值。n-第j项分指数下的分指数指标个数。

（2）指数计算模型

定量评价的各项指数按照公式（4）计算。

式中：βk-第k项指数的值；Wkj-第k项指数下第j个分指数的权重；αj-第j项分指数的值。n-第k项指数下的分指数个数。

（3）总指数计算模型

定量评价总指数按照公式（5）计算。

式中：βk-第k项指数的权重；Wkj-第k项指数的值；n-总指数下的指数个数。

3 研究区域概况

3.1 道县概况

道县下辖7个街道办事处，10个建制镇，7个乡。全县总面积2447.80 km2。2010～2014年间，道县地区生产总值（GDP）从79.16亿元增长到138.20亿元。2014年，道县全县完成财政总收入86962万元，比上年增长15.9%。工业生产保持较快增长。全县完成工业总产值875708万元，比上年增长20.0%；投资规模不断扩大。全年完成固定资产投资完成1292520万元，比上年增长23.7%。同时城镇化步伐加快。年末户籍总人口75.87万人；年末全县常住人口62.08万人。

3.2 道县土地利用现状

依据道县2014年土地利用变更调查数据，道县建设用地总面积为12803.38公顷。其中城镇用地为2137.93公顷，占建设用地总面积的16.67%；采矿用地面积为755.74公顷，占建设用地总面积的5.90%；村庄用地为7226.08公顷，占建设用地总面积的56.44%；交通水利用地为2069.49公顷，占建设用地总面积的16.16%；其他建设用地面积为617.14公顷，占建设用地总面积的4.82%。

4 道县建设用地节约集约利用评价

4.1 定性分析

通过测算分析道县人口与城乡建设用地增长弹性系数，判定道县的土地利用趋势类型，预测道县人口发展与城乡建设用地的匹配协调程度以及节约集约用地总体趋势。

人口与城乡建设用地增长弹性系数分析主要涉及总人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）、城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（PEI2）、农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-1、PEI3-2）。

本文根据各指标定义进行测算，得出表3指标值。

表3 人口发展与建设用地增长弹性系数指标体系Table 3 The development of population and construction land growth elasticity index system

根据测算结果可知，人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）为0.75，人口增长与城乡建设用地增长是密切相关的，一个地区的经济社会增长速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口与建设用地关系时，选用常住总人口增长率与城乡建设用地增长率进行分析。常住人口增长率与建设用地增长率弹性系数为0.75，小于合理弹性系数。人口与建设用地的合理弹性系数为0.89，即建设用地规模每增加1%，常住人口相应地增加0.89%。若小于此值，会造成建设用地占地过多、土地利用效益低；若大于此值，也会造成城市拥挤、基础设施落后等问题。

城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（PEI2）为2.15。主要说明道县城镇人口增长较快的同时，城镇工矿用地也在扩张。道县在经济发展的过程中，应实施差别化供地政策，从严控制城镇工矿用地成本扩张，降低人均城镇工矿用地水平。

而农村人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-1）为-0.36；户籍农业人口与村庄用地增长弹性系数（PEI3-2）为12.28。近年来，随着农村经济发展和农民收入增加，农村居民点建设呈迅速扩展态势，农民人居环境得以改善。但在发展过程中也产生诸多问题，严重影响到农村建设用地持续合理利用。农村居民点普遍布局缺乏统一规划，农民建房普遍存在自发、盲目、无序、零星、散乱现象，甚有部分村民抛弃村内旧宅基地占用自留地、承包地建造新房，进而导致村内形成众多难以利用的空闲地、边角地，严重浪费了土地资源。

就土地利用趋势类型按照集约利用趋势变化情况来看，从优到劣，依次判定为内涵挖潜型、集约趋势型、相对稳定型和粗放趋势型（表4）。

综上所述，由于道县的人口总体增长，建设用地也在增长，PEI1＜1的情况下，所以结合土地利用趋势类型判定标准，判断道县在基于人口发展与城乡建设用地变化的土地利用趋势类型应该属于粗放趋势型。

表4 基于人口发展与城乡建设用地变化的土地利用趋势类型及判定标准Table 4 Based on the development of population and change of urban and rural construction land trend of land use type and decision criteria

4.2 定量分析

通过对所收集的道县土地利用变更数据、统计年鉴、政府工作报告进行整理，根据区域建设用地状况评价的指标体系，计算出区域用地状况定量评价结果（表5）。

4.3 评价结果综合分析

道县建设用地节约集约利用总指数值为73.00，小于80（分值），说明道县土地节约集约利用有较大的效益增长空间，城市土地节约集约度总体水平不够理想。从各项指标值分析可知道县土地投入、产出、利用强度方面做的不理想，土地资源综合潜力未得到充分挖掘。同时城市存量土地供应比率偏低说明城市存量土地供应水平较低。存在农村居民点外延式扩张，土地浪费严重，工业用地集约化程度不高，效益不高，旧城区用地模式粗放等问题。再结合定性分析得出土地利用趋势类型为粗放趋势型。因此道县建设用地节约集约用地仍然有较大的潜力，全县应总结并借鉴建设用地节约集约利用较好的发达地区的经验，合理调整土地利用结构，促使自身又快又好的发展。

表5 区域建设用地状况定量评价结果Table 5 The quantitative evaluation result of regional construction land

5 对策和建议

5.1 完善土地收购储备制度，依靠政府手段盘活闲置土地

完善土地收购储备制度。通过将土地市场中不能依法通过土地转让、项目转让、合作开发等市场方式盘活以实现有效利用的土地，纳入政府土地收购储备的范围，委托土地收购储备机构依法收回土地使用权，纳人政府土地供应体系。再通过“招拍挂”出让或划拨等方式重新配置土地，盘活低效利用土地和闲置土地。对于这类性质的闲置土地，可以通过土地收购储备机构的经常性工作，依靠政府行政手段实现重新配置和有效利用。

5.2 挖掘土地潜力，提高土地产出率，实现节约集约用地

通过对区域建设用地节约集约利用程度的评价，挖掘城区内低度利用区的改造潜力。重点关注对属于旧村庄、旧城镇、旧厂房等“三旧”的低效用地。利用市场引导和行政推动的方式，鼓励城区内工业、仓储等利用程度低的土地根据城市规划调整用途，综合利用。对于旧村庄、旧城镇，县政府应出台一定的扶持政策，调动各方参与土地挖潜集约的积极性，进行旧城改造。提高土地产出率，实现节约集约用地。

5.3 加强城乡规划对城市集约利用土地的指导作用

严格执行土地利用年度计划，不得随意突破年度用地指标。通过城镇体系规划和区域规划合理配置产业布局，实现城镇与城镇、城镇与农村之间产业和用地对接。统筹安排规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例，实现集约利用土地的目标。

5.4 建立土地节约集约利用评价考核体系和考评制度

对于土地的利用效果，政府在指导思想和行政行为上都有着重要的影响，因此可以通过建立土地节约和集约利用评价考核制度，对土地利用进行评价，把任期内土地利用是否节约和集约的评价结果作为考核各级政府工作的重要内容，以此来规范政府的行为。只有政府领导都秉承珍惜和合理利用每一寸土地的观念，土地节约集约利用才能取得实效。

/Reference

[1] 林坚，张沛，刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009，23(4): 4-10.

[2] 韩宇笛.基于GIS的长春市区域建设用地节约集约利用状况评价研究[D].吉林：吉林大学，2014.

[3] 周倩，周爱芳，罗彤琳.浏阳市建设用地节约集约利用评价研究[J].南方农业，2014，8(24): 83-86.

[4]中华人民共和国国土资源部.（TD/T 1018-2008）建设用地节约集约利用评价规程.[S].北京：中国标准出版社，2009.

An Empirical Study on the Evaluation of Regional Construction Land Saving and Intensive Use—Taking Daoxian of Hunan as an Example

Zhu Qingjing, He Rongheng
(The First Surveying and Mapping Institute of Hunan, Hengyang Hunan 421000)

With the rapid development of the current society, the construction land is very important.Therefore, whether the construction land is economical and intensive use is related to the sustainable development of cities and towns.Taking Daoxian of Hunan as an example, this paper makes an empirical study of regional construction land saving and intensive evaluation, mainly from the construction of Daoxian and the development of population and economy, by means of qualitative and quantitative analysis evaluate the saving and intensive of regional construction land, finally puts forward some countermeasures and suggestions.

regional construction land; saving and intensive; Daoxian

F301.24

A

1672-5603（2016）04-045-5

*第一作者简介 朱青婧，女，1989年生，助理工程师，主要工作方向是土地规划。E-mail: 372394119@qq.com

2016-10-6；改回日期：2016-11-2。