领导联系点的组织运作机制——基于运动式治理与科层制的协同视角

李元珍

（华中农业大学公共管理学院，武汉430070）

领导联系点的组织运作机制
——基于运动式治理与科层制的协同视角

李元珍

（华中农业大学公共管理学院，武汉430070）

文章通过对领导联系点运作的参与式观察，发现当下领导联系点的实践并不是联系点领导与基层社会的直接对接，而是建立了一套复杂的组织运作网络。这一方面是由于领导及其代理人依靠传统的运动式治理方式在基层社会成效不佳，不得不转而依靠官僚体系的运作；另一方面，身处官僚体系末端的基层政府则由于其自身治理之源贫乏，欲借助运动式治理来完成其日常行政任务，以及解决基层治理的沉疴，遂主动承接联系点的基本运作，并在实践中启动了中心工作等非常规行政方式。由此，在同一治理目标中，便同时呈现出了运动式治理和常规的科层制行政双轨协同的运作机制。

领导联系点；运动式治理；科层制；双轨协同治理；基层治理

一、导言

领导联系点作为群众路线的重要实践形式，历史悠久。十八大以来，全党更是以其为载体，开展了以为民务实清廉为主题的群众路线教育实践活动。然而，在实践中，这一制度已悄然发展出一个庞大的组织运作体系。在这个体系中，不仅有领导的高位协调，及其派驻的工作组成员的积极参与，也有基层政府的全力支持；不仅有常规的科层式运作，也有已经常态化的运动式动员。这些遵循着不同的制度逻辑的网络节点，相互支持、相互配合，共同编织成了一个联系点制度的实践网络。并且，这个看似临时组建的实践网络已然形成了一整套稳定的分工合作秩序。对此，值得追问的是，领导联系点作为一种与群众建立直接联系的制度实践，为何舍近求远，在实践中发展出了如此复杂的组织运作网络？与此同时，基于常规科层制运作的基层政府为何有乐于与之协同共进？进而，这种协同运作又反映了怎样的基层治理机制？

在既有研究中，研究者主要将领导联系点作为一种党建方式予以讨论，甚少将其作为一个行政议题予以研究。在少数相关研究中，研究焦点主要集中于对“部门包村”的实践过程、机制与实践结果的分析。如有研究认为包村制度影响下的乡村关系也正在经历一种从“管制”到“服务”的变迁，一种良性的乡村关系正在形成。[1](P40-43)有研究指出当前的包村制度实现了包村任务目标的单一性向任务目标复合化转变；意识形态逐渐淡化；包村干部所拥有的权力由大变小，包村制度的运行方式由管理转向服务；包村制度在整个社会生活中应用范围的缩小和局部范围内包村的制度扩张同时存在。[2](P1)严国方、肖唐镖通过江西省某部门包村案例的分析，一阵见血地指出了这种资源转移方式的非制度性。[3](P69-80)何绍辉的研究则更为细致地描述了部门包村过程中的各种权力、技术、关系与策略。[4]谢耀楠则从公共管理学的角度论述了干部驻村的各种治理绩效。[5](P25-27)这些研究在一定程度上展示了部门包村的运作过程，具有一定的参考意义，但毕竟只是从部门包村的角度出发，既没有厘清部门包村这种制度的来龙去脉，也没有弄清这一制度在实践场域内的具体关联，由此还有待进一步推进。

近来，也有部分研究从联系点制度本身出发，讨论了联系点运作的财政基础、[6](P201-210)制度成效、[7](P54-65)其所内涵的典型治理的意涵，[8](P101-125)但尚未对其组织运作体系及其背后所蕴含的治理逻辑进行相应的探讨。虽然严国方、肖唐镖以及何绍辉等人的研究将之定性为一种运动型治理方式，认为其有待进一步制度化，以走向规则之治。但是，这些分析显然缺乏对整个联系点运作过程的深入探讨，只不过是落入了学界关于运动式治理与常规治理二元对立的窠臼，而无法解释为什么在联系点制度的运作中却同时存在运动型治理与科层式运作这双重机制。由此可见，这一问题的探讨还有待更进一步地细致分析。

本文的经验材料主要来源于笔者在G省麦川县挂职时的参与式观察与访谈。“十二五”期间，为了实施整村推进扶贫开发，G省按照“领导挂点、单位包村、干部包户”的责任制来落实工作。恰逢麦川县在2012年被评为国家级贫困县，该县由是获得了36个贫困村指标，并分别由省、市、县领导、直属机关、企事业单位来定点帮扶。其中，文中提到的新寨村是该省一位副省长的联系点，茶山村是市委组织部的联系点，立新村是县委书记的联系点。

文章的主要目的就是通过对这些领导联系点的组织体系及其内在机制的分析，来展现运动型治理与科层式运作是如何在同一场域内相互共存的，还需要进一步展示的是，所谓运动型治理与科层式运作只是一种理想类型，在现实运作中，二者其实是交叉共生的。

二、联系点运作的组织体系

当前，围绕领导联系点的运作，已经基本形成了一套较为成熟的运作体系。这套体系是一套科层化运作与运动式动员相结合的体系，其科层化运作的部分主要是指位于联系点领导之下的层级政府以及相关部门，而主要依靠运动式动员的部分则主要是指联系点领导所派驻的相关工作人员。值得指出的是，拥有科层制身份并不一定意味着按部就班地运作，它也可能动员一切力量集中攻关，完成所谓的“中心工作”；而非常规派驻的代理人也可能插手常规性的运作。正是这种相互交织才使得领导联系点的运作体系从一个扁平化的结构变成了当下的复杂网络。为便于进一步的分析，本文根据实地调研绘制了一个联系点运作的组织结构图，具体可参见图1。

图1 联系点运作的组织结构图

在上图中，除群众和作为协调对象的部门以外，主体一共涉及7个机构或个人。其中，领导常务理事、县委常委、第一书记算是联系点领导的团队成员，他们直接隶属于联系点领导。县、乡党委政府隶属于科层化的运作体系。办公室则属于二者的结合点。为便于进一步分析，以下将对这些机构和个人在联系点运作中的角色进行一一分析。

（1）联系点领导。作为联系点的主要责任人，他并不需要像毛泽东时代的驻村工作队一样，与民同吃同住同劳动，而是充分体现出政策执行中“高位推动”[9](P61-79)的作用机制。一方面，领导负责整个联系点的定位、规划；另一方面，领导需要适时深入现场，召开现场会，一是督促工作进度，二是协调各个部门的项目投入。

（2）领导常务理事。在体制内部，每个主要领导都有一个相对应的助手，本文将其称为常务理事。在联系点的建设中，并不存在这样一个明确标明的单独的职务，只是所有人都清楚这件事由他具体操办，凡事可跟他协商，再由他向领导汇报。例如，在新寨村，领导常务理事就是G省党政办直接服务李副省长的副秘书长，如果是县委书记的联系点，常务理事一般就是县党委办主任。

这个角色存在的功能一是负责上层协调，具体而言，就是负责同一层级的部门协调。以新寨村为例，该常务理事主要就是协调G省各个部门的项目资金，主持召开项目协调会。此外，领导常务理事还需代表领导和县级党委政府以及县委常委联系。相对而言，与县级党委政府的联系更加趋于科层式的上下级之间的联系，此时就是一个上传下达的角色。而与县委常委之间，由于其在某种程度上二者都是领导的私人代理，沟通相对更加随意，也会更加明确地透漏领导意图，以便于下级更好地执行。

（3）县委常委。从表面看来，县委常委是图1中最突兀的一个角色。毕竟，每个县都有县委常委，这是一个科层体制的常规设置，似乎跟联系点也没多大关系。但是，在联系点的实践中，县委常委恰恰是其中一个非常重要的连接点。缺少了这个节点，对于省市级领导的联系点的运作来说，其效率将会被大大降低。当然，这里的县委常委并不是泛指，而是有着特定指代。他一般是在领导确认挂点联系某地后，由该领导将身边值得信任的人空降至该县的。例如，为了做好新寨这个点，李副省长空降了两名县委常委至该县，一是当前的县委江副书记，二是县政府副县长、新寨村第一书记。其中，江副书记原来是李副省长的秘书，作为与李副省长关系最密切的人，也是整个做点过程中最为积极的一员。

这种人事调动本质上是联系点领导用项目支持和当地政府进行交换的一个产物，并且造成了这两名县委常委要接受双重领导——既要受县党委政府的领导，也要向原单位领导负责。由于当前的项目主要是由部门来实施，虽然联系点领导已经走上层路线将项目申报下来，但具体实施还是由县级部门来实施，而在实施过程中总会出现各种各样的问题。有了县委常委的身份，他们就可以在县一级来进行统筹协调。而基于这种这双重身份以及背后坚强的后盾，他们无论是在与部门进行项目协调，还是在督促乡镇党委政府，要求其加快进度的过程中，都能令行禁止。这些县委常委就相当于是指挥整个联系点建设的中枢系统，他们和常务理事分工负责，各管一级，共同服务于领导联系点的建设。

（4）第一书记。在某种程度上，第一书记和领导常务理事、县委常委一样，都是代表领导在基层的直接协调者。不同的是，第一书记协调的对象是乡村两级，并且具有明确的体制性身份。从制度设计来看，第一书记是领导联系点的一线执行者，由他具体协调落实驻村帮扶的各项任务。不过，这是一种相对普遍性的制度设计，是针对大多数领导联系点而言。如果是主要领导联系点，则因为组织体系的庞大以及分工的细化，尤其是专门的联系点建设的领导小组办公室的成立，第一书记只需就一些具体的实施过程中的问题与乡镇党委政府和办公室对接，从一线执行人员变成了协调者。

虽然第一书记的大部分职责都由办公室来承担，但他作为联系点组织体系的一个节点，仍然有其存在的必要。相对于常务理事和县委常委来说，他毕竟处于最接近基层的位置，对联系点建设的实时概况更为了解，他的位置就相当于是联系点领导的一线记者。每隔一段时间，他都会将这段时间的进展情况汇报给领导，然后再将领导的指示带回乡镇。所以，在第一书记这里，也形成了一个领导和乡镇之间的“回路”。

（5）县党委政府。中国实行“属地管理”的政治体制，尽管是省、市级领导的联系点，但具体的工作都要由当地的县党委政府协调、配合，其就相当于是一个调度中枢。更重要的是，由于主要领导联系点都会打造成示范点，都会成为亮点，这个亮点出在哪里，怎样才能出亮点，都是当地县党委政府的政绩，因而也需要他们将其作为工作重点来加以对待。

（6）乡镇党委政府。尽管建设联系点事情非常多，也容易激化各种矛盾，但正如一位乡镇党委书记所说，“能有主要领导到我这来挂点，那就是天上掉馅饼的事情，风险大收益更大，天天不睡觉我都愿意。”在联系点的建设中，乡镇就是一个尽职尽责的执行者。并且，乡镇将联系点的打造视为中心工作，还为此调动了一切可以调动的力量。

（7）办公室。办公室在联系点的运作中是一个必然配备，也是一个执行中枢。办公室人员一般是临时从乡镇抽调专人组成，一般有四五名。建设过程中所有的汇报、总结材料，各种程序档案，施工现场的协调，在闲杂房拆迁过程中与村民的协商等等，这些工作全都由办公室完成。当然，最主要的还是项目协调，任何项目有任何对接问题，他们都立马跟相关单位或领导协调。用他们的话说，就是“遇山开路，遇水架桥，任何情况都不能影响施工进度”。也正是因为他们的存在，才保证了整个联系点建设的高效运行。

在联系点建设过程中，上述这7大主体各自都有其独特的位置与职责，他们共同构成了联系点运作的组织主体。问题是，联系点原本应该是领导和第一书记直接与群众相接触，为何中间会衍伸出如此复杂的组织体系？并且，在这个体系中，县乡党委政府都属于科层体制的一块，而领导常务理事，县委常委，包括第一书记都可算是领导的私人代理，为何在依靠科层体制的同时，又还要派驻如此多的代理人去监控或者说督促整个科层体制的运行？这究竟彰显了当前中国政府行政体制中一种怎样的运行机制？

三、运动式治理的有限性

在运动式治理过程中，治理主体会最大限度地调配人力、物力、财力等公共资源，采取疾风骤雨般的方式，从重、从快地进行行政活动。一般认为，这样的方式能够在短期内取得较大的成效。也许，在一些惩治违法行为，如扫黄打黑、治理黑车等运动中确实能起到立竿见影的效果，[10](P115-129)但是，在另一些建设性的治理行为中，如领导联系点的建设中，仅仅依靠运动式治理却未必能取得预期的效果。茶山村第一书记在与村干部经历了多个回合的斗争后，最终仍然不得不依靠基层政府的支持，这不仅在经验层面解释了为什么当前的领导联系点无法采取直接的、扁平化的运作结构，也在另一个层面表明了运动式治理的有效运行还得紧密依靠常规运作的协助。

（一）动员失效

第一书记要想快速推进联系点的各项工作，必须首先取得村干部的配合。否则，则即便是给村庄输送项目，也可能无法顺利完成任务。

由市委组织部派下来的茶山村第一书记就深刻体会了这一点。虽然市委组织部在一年时间内为茶山村协调了近千万元的项目，但仍然没能换回村干部的积极参与。自十八大提出“美丽中国”以后，G省也提出了“清洁城镇乡村，美丽G省”的口号。整个上半年，都是在以高压态势自上而下动员所有力量推进这项工作。当时各级政府都抽调了精兵强将成立了“美丽办”，所有联系点领导都下到联系点参与清洁活动，有时甚至是整个政府机关空巢而出，各种明察暗访更是层出不穷，一时间，真是“草木皆兵”。在这种情况下，位列省道旁边的茶山村更是首当其冲。因为村庄没有垃圾倾倒点，农民习惯性倒在道路两旁的树丛间。原本是说要建立两个垃圾池，但由于当时正值烤烟种植季节，村支书一直忙于自家生产，加上天气连续阴雨，迟迟未动工。村内的卫生工作也没有拿出明确的方案，建立起有效的措施。村主任所在的自然村，因为在建小学，准备等建完之后用剩余的砖再建垃圾池，也是同样没有动静。由此导致在第一次县级抽查中就被点名批评。

当气氛一天比一天紧张，自上而下频频以“不动扫帚就动位子”释放压力信号时，第一书记觉得自己再也顶不住了。所以，在3月底的镇党政班子会议上（第一书记挂职该镇党委副书记），第一书记明确提出要求把茶山村的支书、主任统统换掉。缺乏基层工作经验的第一书记，显然未能明白机关干部与村干部的区别，以及村民自治究竟为何物。当他将上级施与他的这种压力如法炮制给村干部时，不仅捅了马蜂窝，也闹出了大笑话。虽然这个提议当即被党委书记按下了，但有些党性不强的班子成员故意火上浇油，把消息泄露给了村支书。

得知消息的村支书带上主任，立马前往乡镇，在党委书记的办公室里闹了一个天翻地覆。在随后一次有数名镇领导参加的村民代表会议上，当镇领导问为什么人还没到齐时，支书不管不顾，一拍桌子站起来，指着第一书记的鼻子就开始破口大骂：

就是你来了之后，我连副主任都叫不动了，以前开会一叫就到，你来几个月就这样了。你这是当得哪门子第一书记啊，你是来支援的还是来搞破坏的？你应该好好学习毛泽东选集第二卷《反对自由主义》。有你这样整人的吗？你这哪是什么共产党的干部，你这是整人的干部。老子又没贪污受贿，你凭什么罢免我？

支书指着第一书记的鼻子骂了20多分钟，期间多次被镇领导拉出去，转回来又继续骂。虽然就此撕破脸皮，但工作仍得继续。在市委组织部领导的授意下，第一书记开始采取依靠群众倒逼村干部的办法，来推动整个行动。大多数群众对于村务实际上并不关心，要想依靠普通群众来倒逼村干部，第一书记并没有这个动员能力。弄不好，还会被村支书扣上一个“发动群众斗干部”的帽子。这一在毛泽东时代被广泛运用的方法，在当前制度化的话语下，似乎并不具有政治正确性。第一书记所能做的，只能是成立村民理事会，一则调动更多人参与，二来借此削弱村支书的影响力。

出乎第一书记及理事会成员意料的是，在随后的两件纠纷处理中，理事会成员费了九牛二虎之力仍没有把事情办成，而支书到场后事情立马顺利得到解决。一切只是因为支书手中掌握着一定的资源分配权，而理事会毕竟只是一个民间组织，在很多关键问题上都没办法拍板做决定。这两件事情的成功也算是支书给理事会以及第一书记的一个“下马威”，言下之意就是，“没有我，你们一件事都办不成”。

由此看来，这个群众倒逼干部的办法似乎同样难以奏效。有趣的是，当第一书记把这一结果汇报给市委组织部部长时，二人最后得出结论，“依靠群众固然重要，但关键还是要依靠乡镇党委政府，只有乡镇党委政府能够对支书形成制约作用”。得出这个结论，对于第一书记而言是颇受打击的。他曾坦言，“刚来的时候，确实血气方刚，希望在市委组织部的支持下，自己一个人在基层干出一番事业，有事也不愿求助于基层政府。”在他心里，一方面很怵，用他自己的话说，“以前看到一大片群众，就会两腿发软，连话都说不出”；另一方面，又觉得自己是市委组织部派来的，那是掌握“帽子”的地方，相当有权威，而且自己来又是给钱，是来做好事的，难道给钱还不容易吗？在这两种极端心理的支配下，他更愿意单打独斗。如今，这种“踢开党委政府闹革命”的想法显然已经被证明走不通了。

（二）动员的合法性不足

不同于大多数运动式治理是直接动员官僚体系，这一次是要动员群众的参与，是一个复杂得多的过程。第一书记经过了与村支书的曲折斗争，终于明白原来给钱也不是件容易的事情，要想动员村干部和群众共同把这件事做好实在是太难了。出现这样的结局，并不是第一书记不够努力，他甚至在被村支书骂了以后，为了更好和他们打交道，开始学着用当地的方言与他们交流；也不是群众太刁蛮，村支书从内心里还是比较体谅第一书记，觉得他也不容易，只是太急了。如果对上述过程进行进一步的机制分析，就会发现这几乎是一个必然的结局。因为，无论是从政治角度还是从行政角度，第一书记都存在动员的合法性不足的问题。

首先，从政治角度来看，这个动员过程讲不清“代表谁、为了谁”的问题。在毛泽东时代，国家权力直接渗透到乡村，每一个派驻到基层的工作组成员都是国家权力的代表。面对这些公权力的代表，群众有服从其安排的义务，并对其怀有敬畏之心。在当前，虽然第一书记也是省党委书记的“一号工程”，但本质上是各个单位在基层的代表，主要向单位一把手负责。甚至在对第一书记的各种公开考核中，也会涉及到对其“后盾单位”的考核。茶山村的第一书记在基层，从来不会声称自己是党和国家的干部，而是口口声声强调自己是市委组织部派来的，所有决策都挂上“部长的意思”。这种说法，对于各机关单位虽然比较有分量，毕竟手里握着“帽子”，但对于农民而言，市委组织部同样只是一个能拉来项目的单位而已。联系点制度原本带有非常强的政治意蕴，当其仅仅化约为各个单位的对口支持之后，就失去了高高在上的，令人景仰的政治合法性的有力支撑。

茶山村第一书记常常郁闷，为什么自己给村里拉来了那么多项目，村干部从来连一句感谢都没有？一年多来，市委组织部已经为村里拉来了近千万的项目，要知道，并不是所有挂点单位都能拉来这么多项目，全县36个贫困村，也就只有新寨村比茶山村的项目多。对于茶山村，这绝对是一个千年难得的机遇。能有这样辉煌的业绩，为什么村干部从来就没有当着自己或者部长的面说一句感谢呢？更令人生气的时候，支书倒是常常提起以前在乡镇的一个办事员，正是他帮茶山村做了材料（贫困村申报做假）。

这个问题一直困扰着第一书记，也因此对村支书多少有些不满，觉得其不会做人。在6月底的一次座谈会上，支书终于向市委组织部部长表达了感谢，我当时觉得挺诧异。后来，支书跟我说，“我感谢他，是给他一个面子。我们村以前的项目就比别的村多，我们是烤烟种植基地，但以前申请项目的时候，好多项目都只有贫困村才能享有。要不是有贫困村这顶帽子，他们（市委组织部）去哪争取项目，这些项目还不都是国家的钱？”

这番话非常有趣，当国家政策的代理人试图把这份功劳据为己有的时候，村干部却将其分得清清楚楚，一句话就指出了市委组织部扶贫的根源，使其良好的自我感觉丧失了根基。如此，也就难怪支书对市委组织部的动员并不是特别上心，在他心里，这些项目都是国家政策给的，是他们作为贫困村原本就应得的，并且正如他骂第一书记时所说的，他们历来就比别的村好，这些并不是第一书记带来的，是他们自己挣来的荣誉。所以，面对第一书记的“指手划脚”，他们完全有理由不予理会。

此外，第一书记动员失败的原因还在于他无法解决“为了谁”的问题。整个点的建设声称是为了广大群众，但实际上一切都是以市委组织部为中心。这也是所有联系点建设中存在的普遍问题。虽然一些小自然村非常积极，想借此机会尽可能改善自己的生产生活条件。其中有一个小自然村的村民过完2013年春节之后，大部分都留在村里而没有出去打工，他们毁掉了近1000亩松残林，用于开垦种脐橙。村干部希望能获得大约200万项目资金，用于铺设园区内的水、电、路。对此，第一书记表示无能为力。县扶贫办主任也表示，按规划，每个贫困村每年的扶贫项目就只有50万，茶山村已经接近100万了，不可能再给更多的项目。实际上，整个村部楼和农民公园的建设要花费近300万，如果把这些资金用于扶持该村的产业发展，就可以给村民带来巨大的利益。按照目前的行情，每亩脐橙丰产期可以获得纯利润3000元以上，四五年之后，1000亩脐橙就可以每年纯获利300万元，这才是真正的脱贫致富奔小康，也符合扶贫联系的初衷。对于农民而言，他们更关心的也是产业的发展，是收入的提高。

然而，产业发展在“政治工程”面前始终都处于弱势地位。村部楼建设作为一项政治工程，尽管村民对其需求不高，但这已经成为了所有联系点的标志性工程。不管是什么性质的联系点，领导都会强调外力支持与内生力量的关系，都会要求在挂点联系之后，基层能有内在造血功能，而这个功能的发挥关键就是要有一个坚强的基层党组织。但是，对于基层党组织是否具有战斗力，很难予以实质性的判断。对此，麦川县县委组织部常务副部长表示，“内在的东西看不了就看外在，你至少首先要有比较现代化的村部大楼，要制度上墙，这也是一个态度问题。”言下之意，硬件是基础，没有村部大楼这个硬件，基层组织战斗力就无从体现，各种服务功能也就无法附加于其上。这一点对于市组部联系点而言其意义更加重大。毕竟，市组部原本就负责“基层党组织建设”。“村级组织规范化建设”更是其近年来开展的主要活动之一，要是自己的联系点都无法带好头，怎么组织别的村庄开展这个活动呢？站在市委组织部的角度，这个村部大楼是必须要建，并且还要高标准建设。也正是在这个背景下，部长才提出要将茶山村打造成“基层党建规范化的典范”。虽然农民和政府都是希望为村庄留下造血功能，因为出发点不一样，倾向也不一样。然而，在有限的资源条件下，建了村部大楼就不可能有更多的资源投入到产业发展中，不说造成了资源浪费，至少表面上造成了“与民争利”。在这种条件下，农民对第一书记满腹怨言，更别提获得他们的认同与支持。

其次，从行政的角度来讲，第一书记之所以无法有效动员，还在于村干部权力的来源问题。当前的村两委干部中，村支书和村委委员由全村党员选举产生，村主任和其他副主任由村民选举产生。这些选举尽管形式上非常公开透明，但本质上是村庄权力结构的产物，是自然村与自然村之间，姓氏与姓氏之间，房支与房支之间力量对比的结果。无论公平与否，它都是当地民众所认同的秩序，都有其内在的稳定性。在这种背景下，外来力量试图通过扶持不同的领导人，改变既有的结构秩序，来实现自己的目的几乎是不可能的。正如主任所言，“我是村民选举出来的，他有什么权力罢免我？这不笑话吗？”虽然在某种程度上，村干部既是“当家人”，又是“代理人”，[11](P151-158)但作为代理人的村干部也只是与乡镇这个科层体制的末梢发生联系，和市组部之间很难建立起直接关联。

市委组织部作为官僚体系的一环，尽管权力很大，但也只能对科层体制的相关层级发生作用，他的权力触角无法延伸到基层社会，至多只能是在党的领导的名义下，通过乡镇党委对村支书发生间接作用。实际上，无论是能调动“块块”的常委还是只能对本部门发生作用的“条条”领导，要想和基层社会有效接触，都不可能绕开乡镇这个“块块”。这不是第一书记醒悟的所谓“团结协作，人多力量大”的问题，而是一个结构性的问题。

基层工作作为一线行政，其面临的形势要比机关工作更为复杂多变，派驻农村的工作人员很难在短时期内习得这些规则，而在压力型体制之下，必然继续以科层体制的等级制姿态来应对农村事物。但他很快就会发现从权力结构上根本没办法约制基层，动员失败几乎就成了必然结果。实际上，这种张力的存在，在很大程度上也即是领导联系点无法建立扁平化的组织体系的原因之一。而乡镇与村庄不仅存在党委领导的直接联系，而且熟悉村庄社会的各种关卡，知道各种社会关联的连接点，即便在税费改革以后，它依然是国家通向社会的一个重要枢纽。

四、基层政府的协同运作

当第一书记无法通过自上而下的方式动员基层社会，转而依靠基层政府时，基层政府便充当了联系点建设的主力军。对于基层政府而言，参与联系点建设，一方面，是由于这是在目标管理责任制下必然做出的偏好选择，无论采取何种方式，其本质是为了完成整个官僚体系的目标任务；另一方面，在实现这个目标的过程中，并不是按照常规的科层制行政的方式完成的，而是在短时期内采用中心工作的方式，动员了一切可资动用的人力、物力及其它资源来予以协同支持。

（一）压力之下的变革

乡镇作为官僚体系的最末端，面临着严峻的目标管理责任制的压力。所谓“目标管理责任制”，就是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的“责任状”在上下级党政部门之间层层签订。概言之，目标管理责任制是以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力，辐射形成目标管理网络，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法这两层意思的逻辑关系。[12](P61-92)在这一体系之下，乡镇不可能消极行政，仅仅处于一种“维持型政权”[13](P159-165)的地位。与此同时，在项目制这种新的国家治理机制实施以来，乡镇更是日益陷入更为逼仄的生存空间。一方面，基层政府所面临的考核日益细化、数字化；另一方面，其所能动用的治理资源却越来越有限。

为了扭转这一局面，乡镇也在积极形塑新的运作逻辑，即将各种资源综合利用，共同打造成一个个亮点工程。所谓亮点，即是乡镇在综合考虑国家大的涉农政策、地方一把手的主政思路以及本地实际后，通过一些硬件投入和软件提升而成的某种典型或者模式。抓典型示范一直是党和国家的一种重要领导方式和工作方式，但是，当前作为基层中心工作的办点，在很大程度上已经偏离了其原本内涵。“没有亮点，就会眉毛胡子一把抓”，“必须做点，只有做点，我们才能活下来”，乡镇领导这些经常性的表述，既强调了亮点工作在当前基层工作中的重要性，也表明了乡镇在当前的政治体制中的生存法则，后者恰好是乡镇在以“条条”为主的项目制实践下的又一次博弈。关于其内在更为细致的逻辑，笔者已另文详析，此处不再赘述。

（二）中心工作

正是基于亮点工作在当前基层行政中的极端重要性，地方政府才会不惜一切代价，动用一切可资利用的力量来集中打造各种亮点。如此，也就不得不采用中心工作这一运作机制。一方面，在面上调动尽可能多的行政力量予以参与；另一方面，组建专门的行政力量专班负责。

表1即是一份某领导联系点建设过程中，乡镇党委政府以10天为周期的工作汇报内容。通过这个汇报，可以充分看出基层政府的日常工作进程，不可以不谓之是量大、面广、节奏快。

10天时间内，镇里4次召开党政会议，陪同6个部门多次现场查看，用立新村党支部书记的话来说，“当时整个镇政府基本上都搬到立新村了，镇里书记镇长天天都在这里。”这种场面并不是该村所独有的。在笔者所调研的麦川县，所有的乡镇都有领导联系点，只不过领导级别不一。而但凡是领导联系点，整个乡镇几乎都将其视为主要工作。笔者曾在一段时期内参加了华岗镇的党政班子会议，12次会议中竟然有10次涉及到联系点的建设，不能不说这的确已经成为了当下乡镇工作的重中之重。

作为中心工作，除了时间的分配上有所偏重外，在人员的配备上也是竭尽全力，各个点都组建了专门的办公室。桂柳乡总共是21个办公人员，为新寨办就抽调了4名专职办公人员。为茶山村配备的工作人员也包括乡镇人大主席、2名党委副书记、1名副镇长以及一名办公室成员。而且，在有大的工作任务时，不仅乡镇其他工作人员，就连7站8所的所有人员也是随叫随到。

在办公条件方面，办公室与税费改革后乡镇捉襟见肘，艰难维持的状况形成了鲜明对比。新寨办所用办公室是临时新建的，约40多平方。内设一间办公室，一间会议室，办公设备、空调等都是新添置的。另外，为了办事方便，新寨办还打报告要求配了一辆专车。除了这些办公硬件的及时保障，新寨办每年还有100万办公经费，这是由县财政拨付的，由新寨办自己支配使用。对于一个办公室而言，这绝对是一笔巨款，毕竟当地一个乡镇一年的一般转移支付也才200多万元。

表1 立新村新农村建设工作动态汇报（7月20日—7月29日）

表2 华岗镇党政班子会议记录（3月—6月）

上述时间、人力、物力、财力方面的集中配备，完全已经超出了科层体制按章办事的节奏，充分显示了科层体制内部的非科层化运作。更为复杂的是，当本身作为一种运动式治理的联系点，无法依靠传统的渠道实现自上而下的动员，转而依靠常规科层体系的时候，科层体系仍然采取了非常规的运作方式。进而，运动式治理之间与科层体系之间究竟是如何连接的？也即二者之间是如何流畅转换的？

（三）代理人机制

在图1关于联系点运作的组织体系中，可以看到联系点的运作除了科层体制的一侧以外，还有3个角色相当于是领导的私人助理。当前的第一书记或者说派驻的驻村工作组，由于存在动员的合法性困境，并不能像毛泽东时代一样，单独完成联系点建设的任务，这已经被实践所证实。按理说，当联系点进入到科层体系的运作中去以后，尤其是当乡镇这个一线执行者与其有着密切的利益交集以后，联系点领导应该非常放心才是，为何还要派这些私人助理，尤其是要派驻一个县委常委呢？这其中究竟彰显了一种什么样的运作机制？

从经验调查来看，派驻的这名县委常委主要扮演两个角色，一是协调，二是监控。作为协调者，主要是在县级层面协调各个部门的项目资源，并在适当的时候突破部门的项目管理规范，对项目进行“延展性使用”。可以看到，在新寨村的项目运作中，就存在项目套用、项目漂移等诸多不规范现象，这些非规范操作既不可能是由部门主动为之，也不可能由领导亲自来协调，最好的润滑剂就只能是领导派出的县委常委这名私人代理。他可以在现场会上公开强调，“人是活的，规则是死的，活人不能被规则给憋死，只要没往自己腰包里装，就不会有问题……工期要紧，先找个老板把项目做了，工程审计、招投标的程序都后面再去补”。作为县委常委，他的讲话既有一定的威信，能达到效果，又降低了领导亲自讲这种话所面临的政治风险与行政风险，对于目标任务的顺利推进起着重要作用。

在当前技术治国以及“行政国家”[14](P25-28)的取向下，科层制运作的规范越来越明晰，这也就意味着存在着越来越多的“行政缝隙”，或者说“行政壁垒”，这些缝隙或壁垒在保证程序正义、规则公正的时候，也极有可能丧失行政的灵活性，降低行政效率，甚至有可能导致“理性的囚笼”。针对这些问题，西方国家已经先后出现了公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论和后现代公共行政思潮，而对于中国这个官僚体系发展原本就不成熟的治理体系来说，实际上主要依靠的就是上述这种非常规、非正式的力量，它是一种灵活性与非规范性并存的治理资源。

除了扮演协调者的角色外，领导的私人代理还承担着监控者的角色。在常规的科层体制中，常常会面临委托——代理关系中的“信息不对称”问题。在联系点的建设中，影响最为显著，也表现最为明显的就是联系点建设的速度问题，毕竟联系点只是中心工作，并不是唯一工作。为了解决这一问题，比较常用的是采用“锦标赛激励”的模式。但当只存在一个代理对象的时候，这种方式就没办法使用。实际上，在中国的传统治理体制中，还存在“钦差大臣”这一角色。在联系点的建设中，领导派驻的这些私人代理其实就类似于这种“钦差大臣”，它是一种典型的非科层化的治理方式。比如，江副书记每周都会到联系点建设的现场进行视察，有时还一天打数个电话给新寨办，要求其加快各种项目建设的进度。在这种对下监控、督促的情况下，他还承担的一个极端重要的功能就是向领导直接汇报。我无法得知江副书记向领导汇报的频率及内容，但作为另一名在基层的私人代理——第一书记，同样也会每半个月把联系点建设的进度以及其它情况编制成册，直接面向领导汇报。如果更为基层的第一书记都能做到这种程度，那县委常委，这名领导最亲信的代理人的汇报就更加可见一斑。相较于依靠科层体系自下而上的汇报，他们这种直接面向领导的汇报，由于减少了地方利益的纠结，极大地降低了领导信息不对称的风险，并且在无形中对基层政府产生了更强的督促作用。

如此，尽管基层政府作为官僚体系的一部分，主要秉持着科层制的运作逻辑，但是，在领导联系点的建设中，却不得不启动了中心工作这一非科层化的运作方式。并且，其运作本身还要受到领导代理人的各种监控，以便其能更好地服务于领导联系点的建设。

五、双轨协同

费孝通先生曾指出，中国的政治体制是一种“双轨体制”，一轨是国家政治的自上而下，一轨是民意的自下而上。他所言的双轨是一种国家与社会之间来回穿梭的双轨，是一种纵向的双轨。[15](P285)在本研究看来，其实还存在着一种横向的，平面的双轨运作机制，也即运动式治理与科层制行政的双轨运作。既有的研究总是将运动式治理与科层制行政予以对立，至多认为运动式治理是常规的官僚机制失效后的一种可替代机制，二者相互矛盾，又互为依赖，并在一定条件下相互转化。[16](P105-125)然而，通过上述对领导联系点的组织运作机制的分析表明，二者在一定程度上是一种双轨协同共生的关系，具体可见图2。

图2 领导联系点的组织运作机制

在图2中，可以看到领导联系点的运作不仅存在科层制和运动式治理这种大双轨，在其各自内部，又还可以进一步细分。在科层制中，不仅存在理性化的、常规化的运作，还存在中心工作这样的运作机制。之所以将中心工作列入常规治理的范畴，就在于它并没有摒弃整个官僚制，它在本质上还是属于官僚制运作的一种形式，其运作的基本载体也是依靠整个官僚体系，只是在一定阶段不计成本和代价对其人力、物力进行的重新调配。这就如毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中所指出的，“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。”正因为中心工作是官僚体制一种常态化的运作方式，才有学者研究指出“中心工作就是每年都要做的事”。[17](P111)欧阳静的研究则进一步将乡镇中心工作分为了长期性中心工作、临时性中心工作与阶段性中心工作。[18](P228)这种区分也更加表明了中心工作的常态化。

对于运动式治理体制，冯仕政将其一并称为“国家运动”，并指出其具有非制度化、非常规化、非专业化的特征。[19](P73-98)但是，部分学者已经开始意识到了二者的差别，并对其进行了细致的比较。[20](P75-81)也就是说，在这个大双轨中，它还应该包含行政运动以及群众运动这两个小双轨，这两者运作的逻辑是完全不一样的。其中，群众运动作为运动式治理的一轨，主要是指党和国家领导自上而下发动的各种运动。这种治理方式常见于改革开放前。当下，随着整个国家治理方式的转向，国家日益脱嵌于基层社会自身，群众运动既不可取也不可能。也就是说，当下已经不再可能调动群众的力量来参与基层治理。

“行政运动”这一概念最先由Li Guo提出，相对于群众运动而言，行政运动主要是官僚体系内部的运动。[21](P282-299)其具体的运作机理就正如唐皇凤在研究“严打”时所揭示的，它是“执政党与政府在‘实用理性’主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系是国家治理资源贫弱的转型中国家治理的内在逻辑”。[22](P115-129)这种运作方式虽然具有运动式、非常规的特点，但它是治理资源困境下的必然选择。在这个意义上讲，运动式治理作为一种“政府间合作的机制”[23](P172-177)有其存在的必然性与合理性。

领导联系点，尽管是一种制度化的群众路线实践方式，但其启动的时间、启动的目标等等都是非常态的，如扶贫攻坚、群众路线教育实践活动、创先争优等等，这在某种程度上属于政治决策的范畴，是常规官僚体系难以预期的。所以，其本身仍可归为运动式治理的现实体现。只不过，这种最显著地遗传了群众运动特性的实践形式，在现实中屡遭失败，不得不转而寻求科层体系的支持。群众运动由此转为行政运动。而对于整个基层政府而言，其作为官僚体系的最末端，治理资源与治理能力相对比较贫乏，不得不更经常地借助于这些行政运动来完成自身的运转，以及解决一些基层治理中的沉疴。由此，便启动了中心工作这一运作机制对予以全力支持。

这两种治理机制具有互补性，但并不具有天然的契合性，当其共同相遇于联系点的建设中时，必然需要相应的协调机制，这也就是前面所提到的“代理人机制”。代理人既具有官僚体制内部人的身份，作为领导的私人代理，他又是运动式治理的忠实守护者。这种双重身份，不仅有效地协调了科层制内部的壁垒，为中心工作的开展提供了便利，而且能让领导全方位掌握一线动态，避免了科层制运作中常见的信息不对称，极大地促进了运动式治理按照既定轨道的推进。如此便可发现，运动式治理与科层制之间并不存在难以跨越的鸿沟。一旦二者共同相遇于基层社会这一具体场域中，有了共同的诉求，便可以借助相关的中介机制顺畅勾连，协同共进。

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（编辑：井虹）

D035

A

1009-4997（2016）05-0059-10

2016-10-11

李元珍，华中农业大学公共管理学院讲师，研究方向：公共政策分析与基层治理。

教育部重大攻关项目“完善基层社会治理机制研究”（14JZD030）。