二战后美国国防领导指挥体制改革的基本历程和特点

周小宁

二战后美国国防领导指挥体制改革的基本历程和特点

周小宁

20世纪40年代后期至80年代中期，美国国防领导指挥体制改革经历三个阶段：40年代后期终止陆军部、海军部分立领导指挥体制，确立国防部统一领导指挥体制；50年代废除参联会成员和军种部长担任执行代表的制度，确立军政军令分开的领导指挥体制；80年代中期结束军种部控制参联会和作战司令部的局面，确立参联会主席、作战司令部司令的重要地位。改革具有四个基本特点：以强化联合体制为改革主线；保持军种活力不可或缺；坚持文官治军的根本政治原则；以国家利益至上观念统一各利益方思想。

国防领导指挥体制 改革 联合体制 国家利益 [美国]

作者：周小宁，军事科学院军事历史和百科研究部研究员，大校

20世纪40年代后期至80年代中期，根据第二次世界大战和战后世界局部战争等军事实践的经验教训、国际军事形势的变化、军事技术的发展，美国对国防领导指挥体制进行了重大改革，奠定了延续至今的国防领导指挥体制的基本制度，不仅对美军产生重大影响，也一直受到世界各国的密切关注。

一、改革基本历程

第二次世界大战后，美国国防领导指挥体制改革，主要是在杜鲁门、艾森豪威尔、里根总统等三任政府时期进行的。20世纪四五十年代改革主要由总统推动，80年代改革主要由国会推动。

（一）20世纪40年代后期，终止陆军部、海军部分立领导指挥体制，确立国防部统一领导指挥体制

从1789年美国联邦政府成立至二战结束，美国没有建立统一领导所有武装力量的领率机关，而由陆军部（1789年成立）、海军部（1798年成立）分别负责陆军、海军的行政领导及作战指挥。鉴于陆海分立体制的缺陷，1921年3月，美国的政府研究所（今布鲁金斯学会）最早提出统一陆军部和海军部、建立国防部的建议。二战之前，陆军部、海军部均反对此类建议。二战期间，陆军态度发生转变，1943年11月陆军参谋长马歇尔向参联会建议成立统一领导陆海空三军的国防部。海军担心未来陆军部和空军部将主宰国防部，担心陆军企图裁掉或大幅缩小海军陆战队并支持空军夺走海军的陆基飞机，故反对这一建议。二战结束后，国防领导指挥体制改革真正提上日程，但陆军、海军的改革思路差异很大。海军部长福雷斯特尔组织陆海军军火委员会前主席埃伯斯塔特等人于1945年9月25日完成《埃伯斯塔特报告》，报告反对建立国防部，建议设立陆海空三个内阁级的军种部，同时设立跨军种的委员会协调三军工作。陆军部于1945年9月29日成立高级军官委员会，随即提出武装部队体制构想，建议建立“武装部队部”，统一领导陆海空三军，设立武装部队部长（文职）、总参谋长。

民主党总统杜鲁门上任之前，曾任参议院国防计划调查特别委员会主席，对陆海分立所造成的浪费和低效的严重程度有充分了解，并公开发表文章主张对陆海军实行统一领导。上任后，他于1945年12月19日向国会提交咨文，建议建立国防部，统一领导陆海空三军，设立文职国防部长(由总统的内阁成员担任）1名、副部长1名、助理部长若干名(分别管理陆海空三军），设立国防部总参谋长1名。对此，海军及其国会支持者强烈反对。海军的强大支持者，立法期间先后任众议院海军事务委员会主席、武装部队委员会主席的民主党议员卡尔·文森将杜鲁门的咨文称为“军事强权政治”，旨在“搞垮海军”，并“带有德国皇帝和希特勒当权时期的德国味道，带有日本军国主义的味道”①David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.152.。

面对这种压力，杜鲁门和陆军被迫放弃设立总参谋长、建立单一的政府行政部门国防部等设想，同意保留军种部的政府行政部门地位。1947年2月16日，杜鲁门向国会提交立法议案草案。7月24、25日，参议院、众议院先后通过法案。7月26日，杜鲁门签署批准法案（即《1947年国家安全法》）。该法是陆军的“集中领导”主张与海军的“分散协调”主张的妥协产物，规定：建立两个顾问机构——国家安全委员会和国家安全资源委员会；建立由陆军部、海军部、空军部组成的“国家军事机构”（National Military Establishment），设立国防部长对三军进行“总体指导、授权和控制”，设立3名国防部长文职特别助理（不设副部长和助理部长）；陆军部、海军部和空军部作为独立的政府行政部门，分别由各军种部长进行单独管理；在国家军事机构内设立各种协调机构，包括：战争委员会、参谋长联席会议、军火委员会、研究和发展委员会。②Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.35-40,46-47.

1947年9月17日，原海军部长福雷斯特尔担任首任国防部长，国家军事机构开始运行。但是，国家军事机构只是三个军种部组成的松散联盟，国防部长权力极其有限。任职不久，福雷斯特尔就认识到自己任海军部长时固执地要求严格限制国防部长的权力是作茧自缚，于是提议修订法律，要求扩大国防部长的权力。1949年3月5日，杜鲁门总统向国会提出修订《1947年国家安全法》的咨文。7月28日、8月2日，参议院、众议院先后通过修正案。8月10日，杜鲁门签署批准。修正案规定：国家军事机构改称国防部，列为政府行政部门；设立1名副国防部长和3名助理国防部长；三个军种部降为国防部下属的军事部门，军种部长不再担任国家安全委员会成员；设立参联会主席，但参联会主席没有投票权。

经过40年代后期的改革，美国终止了延续一个半世纪的陆海分立领导指挥体制，确立了国防部统一领导指挥体制，奠定了当代国防领导指挥体制的基础，也为进一步改革创造了条件。尽管改革经历曲折，涉及范围有限，但毕竟是一项重大突破。

（二）20世纪50年代，废除参联会成员和军种部长担任执行代表的制度，确立军政军令分开的领导指挥体制

美国共和党总统艾森豪威尔上任之前，就积极倡导和参与实行国防部统一领导的改革。1953年1月上任之后，亲自推动了1953、1958年改革。

1953年4月30日，艾森豪威尔向国会提交《1953年第六号改组计划》及其说明咨文。此时，国会参众两院由共和党控制，未对改革提出反对意见。6月30日，改组计划生效。改组计划规定：撤销国防部军火委员会、研究和发展委员会等机构，而代之以增设6名助理国防部长分别负责各类专项工作，以改进国防部的工作；联合参谋部人员的任命需经参联会主席批准，将参联会集体管理联合参谋部及其主任的职能转交给参联会主席，以提高参联会主席的权力；废除参联会指定其成员担任“执行代表”（executiveagent）、代表参联会分别负责指挥各作战司令部的做法，改为将参联会的上述权力转交国防部长，由国防部长指定军种部长担任执行代表、分别负责指挥各作战司令部。

1958年4月3日和16日，艾森豪威尔先后向国会提交国防改组咨文和国防改组法律草案。此时，国会参众两院均由在野党民主党控制，特别是众议院武装部队委员会主席卡尔·文森一如既往地反对加强国防部统一领导，因此立法争论十分激烈。卡尔·文森对法律草案作出三处重要修改：（1）将草案中“各军种部在国防部长的指导、授权和控制下履行职责”，改为“各军种部在国防部长的指导、授权和控制（通过各军种部长行使上述权力）下履行职责”。（2）对草案中国防部长“可以转移、重新分配、取消和合并职能”，附加一个例外条件，即“重大作战职能”的调整须报告国会，国会在60天内可以否决这种调整，同时参联会成员有权定义哪些职能属于“重大作战职能”。（3）对草案特意删除的《1947年国家安全法》1949年修正案的一个条款（即“本法不得被解释为，禁止军种部长或参联会成员，在首先报告国防部长后，自愿向国会提出他认为合适的与国防部有关的建议”）作了恢复。5月28日，艾森豪威尔向媒体发表一份声明，尖锐抨击这些修改，要求全部删除这些修改。不过，7月24日参众两院通过的《1958年国防改组法》，只删除了第一处修改；对第二处修改作了部分调整后予以保留；第三处修改保留不变。8月6日，艾森豪威尔签署批准法案。

改组法扩大了国防部长统一领导的权限。它删除了《1947年国家安全法》中原有的“各军种部单独管理”的提法，改为“各军种部单独组织”，以进一步明确国防部长管理军种部的权力。它规定：国防部长“可以在国防部采取适当步骤（包括转移、重新分配、取消和合并职能），以实行更加有效、高效、节约的管理和运行，消除重复劳动”，但国防部长须事前将调整建议提交参众两院的武装部队委员会。上述委员会有权以属于“重大作战职能”调整、且调整有害美国国防为由，在30天内作出反对调整的决议。其后40天内，参众两院如果有一个院批准反对调整的决议，那就不能调整。该法同时作出一些例外规定：国防部长“有权将新武器或武器系统的研制和作战使用分配或重新分配给一个或多个部门或军种”；“可以规定多个军种部共同需要的补给或勤务由某一个机构实施”；战时总统可以不经国会而移交重大作战职能。它还规定：新设立一个重要职位——国防研究与工程署署长，担任国防部长在科技事务上的首席顾问，负责监督国防部一切科学研究与工程活动，指导和控制一切需要集中管理的科学研究与工程活动。①Alice C. Cole, etc. edited: The Department of Defense：Documents on Establishment and Organization, 1944-1978, Office of the Secretary of Defense, Historical Office, 1978,pp.197-199,204.

改组法力图提高参联会主席的权力，提高参联会的战略规划和军事建议的质量。它规定：取消参联会主席没有投票权的原有规定；联合参谋部主任“由参联会主席在与参联会商议后”进行挑选（原有规定为“由参联会”挑选）；联合参谋部“按照参联会或参联会主席”的指示工作（原有规定为“按照参联会”指示工作）。但由于国会限制，该法将1953年规定的“参联会主席管理联合参谋部及其主任”，改为“参联会主席代表参联会管理联合参谋部及其主任”，削弱了参联会主席在这一事项上的权力。该法还规定：改组联合参谋部，将原来的联合委员会改为常规的参谋部机构。改革前，联合参谋部下辖：联合战略计划、联合后勤计划、联合情报等等委员会。改革后，联合参谋部下辖：J-1人事部、J-2情报部、J-3作战部、J-4后勤部、J-5计划和政策部、J-6通信和电子部等部门。

改组法最重要的措施是调整作战指挥系统，确立军政军令分开的领导指挥体制。从二战起，参联会指定其成员担任执行代表、代表参联会分别负责指挥各作战司令部。朝鲜战争是参联会处于指挥系统中的最后一场战争，当时陆军参谋长柯林斯担任参联会负责远东司令部事务的执行代表，向远东司令部总司令麦克阿瑟等下达命令。《1953年第六号改组计划》改为由国防部长指定军种部长担任执行代表。1958年4月3日艾森豪威尔致国会的咨文提出，必须明确建立从总司令（即总统）和国防部长将命令直接传达到联合作战司令部的指挥系统，要求国会取消国防部长之外的任何官员的军事行动指挥权，如取消空军参谋长指挥空军部队、海军作战部长指挥海军部队的法律条款。这得到国会同意。经过1958年改革，美国撤销了军种部对作战司令部的作战指挥权，建立了两个系统：一是作战指挥系统，从总统到国防部长（通过参联会传达命令）到作战司令部司令；二是行政领导系统，从总统到国防部长到军种部长。

50年代的改革，代表美国国防领导指挥体制改革的又一次重大突破，即从在《1947年国家安全法》中起主导作用的军种协作理念，上升到艾森豪威尔期望的文官治军权力集中控制理念。艾森豪威尔表示：“我们事实上已经把国防部置于这样一个组织和程序基础之上，使总统和国防部长等文职人员对军队的控制成为现实，并使参谋长联席会议有可能完成只有他们才有资格担负的巨大职责。”

（三）20世纪80年代中期，结束军种部控制参联会和作战司令部的局面，确立参联会主席、作战司令部司令的重要地位

1958年之后的20多年，美国未对国防领导指挥体制进行重大改革。在此期间，美军遭受了越南战争失败、营救驻伊朗大使馆人员行动惨败等一系列挫折，国防领导指挥体制暴露出一系列缺陷。最突出的问题是，军种实际上仍然控制着参联会和作战司令部，导致参联会难以有效发挥战略规划和军事建议的核心职能，作战司令部难以有效指挥军事行动。就参联会而言，除主席外，其他成员同时又是军种参谋长，难免主要从军种利益出发考虑问题；参联会实行全体一致形成决议的制度，这就给予任何一个军种左右参联会议事进程和结局的权力；对参联会讨论的事项，参联会主席没有决定权，遇有不同意见只能上报国防部长或总统。就作战司令部而言，由于参联会负责向作战司令部司令传达总统和国防部长的命令，军种参谋长在国防部长和作战司令之间起着军事联系的作用，继续介入作战计划和指导，加上军种参谋长参与作战司令的选拔，以及军种控制着联合作战司令部下属的军种组成司令部的人、财、物，这就造成军种势力强大而联合作战司令部势力弱小的局面。曾任美国欧洲联合司令部空军司令部司令的戴维·琼斯说：“我有3个上司：美国欧洲联合司令部司令、北约战区司令、空军参谋长。空军参谋长对我的影响最大，因为我的部队由他指派，人员职位由他任命，财权由他掌握。”

1982年3、4月,参联会主席戴维·琼斯、陆军参谋长爱德华·迈耶公开发表文章，对参联会体制提出严厉批评，并提出改革建议。一石击起千层浪，他们不仅将1958年之后沉睡了25年的国防领导指挥体制改革的大辩论再次激活，而且促使国会采取立法行动。由于国防部、各军种部大都对改革持反对态度，这次改革主要由国会的改革派推动。1982～1986年，美国国会举行了一系列国防改组听证会。1986年9月16、17日，参议院、众议院先后通过以参议院武装部队委员会主席戈德华特、众议院武装部队委员会调查委员会主席尼科尔斯姓氏命名的《1986年戈德华特－尼科尔斯国防部改组法》（下简称1986年国防部改组法）。该法最关键的改革主要是与强化联体制有关的三个方面。

一是将参联会的集体职责几乎全部转移给参联会主席，确立强势参联会主席制度，结束军种对参联会的控制。该法规定：参联会主席（1958年规定为“参联会”）为总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问；参联会其他成员为总统、国家安全委员会和国防部长的军事顾问；总统、国防部长通过参联会主席（1958年规定为“通过参联会”）向作战司令传达命令；设立参联会副主席，位列参联会主席之外的所有军官之上；允许持不同意见的军种参谋长将意见通过参联会主席反映给文官领导（总统、国防部长），但参联会主席必须保证自己的意见不因军种参谋长的不同意见而被推迟上报给文官领导；赋予参联会主席对参联会讨论事项的决定权；参联会主席下设联合参谋部，协助参联会主席工作，在参联会主席授权、指示和控制下，也可协助参联会其他成员和参联会副主席工作（1958年规定为“参联会下设联合参谋部，按照参联会或参联会主席的指示工作”）。

二是提高作战司令的权力，摆脱军种对作战司令部的控制。在20世纪四五十年代生效的国防改革法律中，涉及作战司令部的内容很少，而1986年国防部改组法则用第二章第二部分专门阐述作战司令部。改组法规定：陆海空三军种部所管辖的所有部队，除执行特别勤务（如行政、训练、补给和维修）外，均编入作战司令部；作战司令对下属司令部和部队拥有①下达权威指示，②规定指挥系统，③组织司令部和部队，④使用部队，⑤给下属司令分配指挥职能，⑥协调与批准管理、支援和纪律方面的活动，⑦选拔下属司令和作战司令部参谋人员、终止下级职务、召集军事法庭7个方面的指挥权；作战司令有权要求下属司令汇报他们与国防部其他部门（军种）之间的联系情况；向总统推荐的作战司令部下属司令和作战司令部参谋部重要岗位人选，必须得到作战司令同意；国防部长委派参联会主席监督作战司令部的活动、担任作战司令（特别是作战需求方面）的发言人；国防部长每年向国会提交的预算中应单独列出作战司令部的预算申请（包括4类项目：联合演习、部队训练、应急行动、选择的作战行动）。①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT,pp.1011-1019.

三是详细具体地规定重视和鼓励联合军官的人事政策，特别是规定具备联合岗位任职经历为晋升将军的先决条件，提高联合岗位任职的吸引力。改组法第四章专门阐述联合军官人事政策，规定：正在或曾在联合参谋部任职、具备联合专业资格、正在或曾在联合岗位任职的上述三类军官的晋升率，不低于其所在军种军官的晋升率；向总统推荐某军官晋升中将和上将时，参联会主席将向国防部长提供该军官在联合参谋部和其他联合岗位任职的表现评估报告；不具备联合岗位任职经历的军官不能晋升准将以上军衔；具备联合岗位任职经历是指，将官在联合岗位任职不少于3年，其他军官在联合岗位任职不少于3年半；联合事务是指与地面、海上、空中力量联合使用有关的事务；联合岗位任职仅仅指军官在联合事务中获得重要经历的任职，包括：与国家军事战略、战略计划和应急计划制定、在联合司令部统率下的作战行动的指挥与控制这三方面有关的事务中的任职，但不包括：联合训练或联合教育，军官在本军种的任职。

1986年国防部改组法是自制定《l947年国家安全法》之后美国国防领导指挥体制领域最为全面、深刻的一次立法。该法消除了建立联合作战指挥体制等方面的障碍，带来了联合作战能力的大幅提升，为美军在海湾、科索沃、阿富汗和伊拉克等战争中比较顺利地遂行作战行动创造了条件，成为美国国防和军队建设史上的一个重要里程碑。该法也意味着美国国防领导指挥体制改革的基本完成，之后该领域的改革多属局部调整。

二、改革基本特点

第二次世界大战后40多年，美国国防领导指挥体制改革，道路曲折，争论激烈，但最终取得重大成功，具有以下基本特点。

（一）以强化联合体制为改革主线

二战后，美国国防领导指挥体制改革的主线是结束陆海分立体制，改变军种至上传统，建立和完善对陆海空三军进行统一指导、授权和控制的国防部，逐步加强国防部长、参联会主席、作战司令权威，重视联合岗位，强化联合体制。这是根据二战后国际军事形势的变化、军事技术的发展，以及二战前后军事实践的经验教训而作出的选择。

一方面，随着联合作战日益成为最常见、最重要的作战形式，与美国对抗的超级大国苏联的出现，空军、导弹、核武器的发展，美国意识到必须建立一种新的国家安全体制和联合作战体制。正如1958年4月3日艾森豪威尔致国会的咨文所强调的：“陆上、海上和空中战争相互隔绝的时代已经一去不复返了。如果我们再次卷入战争，我们将动用所有军种，拧成一股劲，在各种自然环境中作战。和平时期的战争准备和体制编制设置必须符合这一客观现实。”

另一方面，二战前后，随着陆海分立体制或联合体制不健全所固有的缺乏统一指挥、妨碍协调配合、损害战斗力生成、造成重复劳动和浪费、导致军种过度竞争等缺陷不断暴露出来，美国意识到必须对原有的国防领导指挥体制动大手术。早在1898年美西战争中，美国陆海军配合不力、关系紧张的问题突出。1941年珍珠港遭受惨重损失，重要原因也在于驻守夏威夷的美国陆海军部队缺乏统一指挥。二战之后，美军经历的越南战争失败、营救驻伊朗大使馆人员行动惨败等一系列事件，追根溯源，作战指挥系统混乱、军种干预作战指挥、参联会军事建议质量不高同样难辞其咎。这些问题，让改革反对者宣称的国防领导指挥体制“运转良好、无须改革”等言论不攻自破，突显了改革的紧迫性和必要性，从反面为联合体制的建立和完善不断注入动力。

（二）保持军种活力不可或缺

在强化联合体制的同时,美军注意到，保证军种的独立存在和创新发展，保持军种活力同样非常重要，不可忽视。强化联合体制并不意味着走向军种合并、或者一个军种吞并另一个军种的极端。美国海军陆战队前司令卡尔·芒迪认为：“有效联合意味着将各军种的不同颜色融合成综合军事能力的缤纷彩虹，而不是将它们倒入一个瓶子进行混合，直到失去各自原来的特性，成为一团没有颜色的糨糊。”①David Jablonsky: War by Land, Sea, and Air--Dwight Eisenhower and the Concept of Unified Command, Yale University Press， 2010,p.324.美军认为，美军分成陆海空三个军种部，是历史发展的必然选择，因为在陆上、海上和空中不同的自然环境中需要专门的部队进行战斗。这种军种划分对于维持军种之间的良性竞争，培养各军种部队的集体荣誉感、士气、凝聚力、自我牺牲精神和创新精神，提高各军种部内部资源的利用效率，保证军事建议来源的多样性，提高军事判断和决策的科学性，乃至夺取战争胜利，都至关重要。

为保持军种活力，二战后的改革立法中作出了一系列规定。例如，《1947年国家安全法》规定：国会颁布这部法律的意图之一，是“为在文官控制下对三个军种部提供权威的协调和统一指挥，而不是将其合并”。其后《1947年国家安全法》经过多次修订，但保持三个军种部独立存在、不将其合并的规定一直没有改变。又如，为保持军种平衡，各得其所，1986年国防部改组法规定：一般情况下，“参联会主席、副主席不能是同一军种的军官”；联合参谋部由来自陆军、海军和陆战队、空军三方面人数大体相等的军官构成。再如，为保证军种的意见不被总统和国防部长压制，国会赋予了军种领导人向国会提出建议和到国会作证的权利。1958年艾森豪威尔曾试图废除这一权利，以防军种领导人向国会提出不同意见。这遭到国会反对，《1958年国防改组法》保留了这一权利。1986年国防部改组法亦然。

（三）坚持文官治军的根本政治原则

文官治军是美国建国以来始终坚持的治军根本原则，目的在于确保军队成为执行政府政策的忠实工具，防止职业军人擅权乃至发动军事政变，保证政权的稳定性。美国独立战争结束的1783年，一些军官为了讨要作战补助金等原因而发起的请愿、结社和哗变等三起事件，让美国人深切体会到文官治军的极端重要性。美国文官治军的基本特点是，立法部门（国会）和行政部门（总统、国防部）共同掌握军事控制权。

二战后美国国防领导指挥体制改革始终坚持文官治军原则。1945年11月16日，即将于3天后担任陆军参谋长的艾森豪威尔在参议院军事委员会作证时表示：“我不仅相信，陆军提出的武装部队体制没有倾向于削弱文职人员对这个国家武装部队的控制，而且我还要向你们保证，只要我在陆军中发现有一名军官，胆敢主张让我们的传统和思想发生这种根本性的改变，那我就要尽我所能，明天就把他从陆军清除出去。”1945年12月19日杜鲁门提交国会的咨文称：“如果总统和国会只有一个内阁成员承担文官治军的清晰而主要的责任，那么，文官治军（我们民主观念的根本观念之一）将得到加强。”美国陆军和杜鲁门曾建议设立总参谋长，美国海军和国会认为这将危害文官治军，坚决予以反对，《1947年国家安全法》明确予以禁止。1948年，美国国防部曾规定：参联会指定其成员担任执行代表，代表参联会指挥作战司令部。1953年4月30日艾森豪威尔提交国会的咨文提出，为加强文官治军，将参联会的上述权力转交国防部长，改由国防部长指定军种部长担任执行代表。1958年4月3日艾森豪威尔提交国会的咨文进而提出：指挥系统“每增加一个层次，都会导致行动延迟、权力混乱和责任分散。如果军事责任不明确，文官治军也就不可靠了”。因此，军种部被移除指挥系统。1986年国防部改组法引言部分阐明立法的7项意图，其中第一项即为“改组国防部并强化文官在国防部的权力”①U.S. Congress Public Law 99－433： Goldwater－Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986, 99th Congress, 2d session, Oct 1, 1986, 100 STAT.p992.。

（四）以国家利益至上观念统一各利益方思想

美国国防领导指挥体制改革事关多方利益调整，不仅直接涉及国防部文官与军方关系的安排，而且影响行政部门与立法部门对军事事务控制权的分配。因此，在不同时期，对不同改革措施，各方从自身利益出发，采取支持或反对的立场是十分自然的。这就要求必须抑制部门狭隘利益和党派政治，以国家利益至上观念统一改革思想。美国改革留下三方面的教益。

其一，必须抑制军种狭隘利益。二战后，美国的军种部由原来的内阁部降为国防部的军事部门，失去了作战指挥权，军种参谋长失去了担任总统的首席军事顾问的地位。对此，军种部持消极甚至反对的态度可想而知。其中，最典型的事例当属海军部长福雷斯特尔反对建立国防部、1949年“海军将领造反事件”、海军部长莱曼反对1986年国防部改组。所幸，改革没有因此止步。

其二，总统和国防部长能否秉持国家利益至上观念，直接影响改革进程及结局。艾森豪威尔总统树立了一个榜样，他一再告诫军方领导人应有国家利益至上的观念，并在高级将领的任免上贯彻这种观念；而温伯格国防部长可谓负面典型，他将改革倡导者揭露国防部存在问题看作是对他个人任职能力的辛辣讽刺和批评，因此顽固地捂盖子、护家丑，给20世纪80年代的改革设置了种种障碍。

其三，国会党派政治的消极影响同样值得警惕。历史表明，如果民主、共和两党议员秉持国家利益至上理念，改革就顺利；相反，如果议员陷入党派政治，顽固支持或反对某个军种，甚至在野党议员对执政党总统提出的改革建议不分青红皂白地予以反对，改革就困难重重。20世纪四五十年代，国会对杜鲁门、艾森豪威尔政府提出的改革措施常常持反对立场，导致改革不彻底。而到了80年代，国会是改革最重要的推动力量，参议院武装部队委员会主席、共和党议员戈德华特，与少数党（民主党）首席成员萨姆·纳恩认识高度一致，真正实现了两党密切合作，终于促成一次深刻的改革。

（责任编辑：何 荷）

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