事业单位经营服务性收入管理现状及规范对策

文/冉晓艳



事业单位经营服务性收入管理现状及规范对策

文/冉晓艳

摘要：近年来，审计部门在非税收入专项审计调查及部门预算执行审计项目中发现，非税收入征缴工作取得了较好成效，但由于现行体制机制等原因，对事业单位经营服务性收入监管仍存在较大盲区，造成了部分非税收入沉淀和流失，造成部门之间苦乐不均，亟待加强和规范。

关键词：审计；服务；规范

近年来，在部门预算执行和其他财政财务收支审计中发现，由于体制机制等方面原因，事业单位经营服务性收入界定不清，政策不完善，管理薄弱，一方面造成财政收入和国有资产的流失，削弱了政府宏观调控的能力；另一方面使得非税收入部门化，造成部门之间苦乐不均，滋长了不正之风，损害了党和政府的形象，亟待加强和规范。

一、经营服务性收入的定义

经营服务性收入是指预算单位在履行公共管理职能过程中，利用国有资源或国有资产，为社会或个人提供公共服务或准公共服务所取得的收入。主要包括经营服务性收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。

二、经营服务性收入管理存在的主要问题及原因

（一）界定不清，限定不严

利用政府权力和资源（资产）收取的经营服务性收费收入属于政府非税收入范畴，应由财政部门按管理权限审批设立非税收入项目，纳入预算管理，实行“收支两条线”。纵观全国，目前对事业单位经营服务性收入制度大多缺失，政策不完善，对于哪些单位可以取得经营服务性收入，经营服务性收入标准怎样确定，收入管理、核算、分配、使用等规定不明，导致一些部门单位自行利用单位人员、资产、资源，获取经营服务性收入。一方面，事业单位收取经营服务性收入，随意性大，标准不统一，抵销了事业性收费清理规范的效果；另一方面，部门单位的经营服务性收入游离于财政预算外，变相成为了部门的第二预算，加剧了部门单位间收入分配不公平。

（二）部分公益一类事业单位行政职能与经营服务行为并行

目前，部分经营服务性收入依附于行政职能、资源收取，具有强制性或垄断性。有的单位实行“一套班子、两块牌子”的管理体制，既履行政府公共管理职能，又从事市场化经营，存在多个主管部门，经费来源渠道较多，资金混杂使用。按照事业单位分类改革要求，公益一类事业单位不得开展经营活动，不应收取服务费用，实施绩效工资所需经费应由财政全额保障。因部分地区财政预算安排与事业单位分类改革尚未匹配，财政对部分公益一类事业单位未足额保障，致使一些单位为保运转而利用政府权力或资源资产开展经营活动获取收入，直接用于发放职工绩效工资和弥补公用经费不足。

（三）预算安排不尽合理，存在“以收定支”现象

为调动非税收入执收单位的征收积极性，有的地区财政部门仍存在“以收定支”安排支出预算的情况，即对非税收入按一定比例统筹后，其余以项目的名义安排给执收单位，基本维持“谁收谁用”的分配格局。

（四）对非税收入征缴违规行为制约力度不够

新的《预算法》《政府非税收入管理办法》等法规对执收单位违规征收、应收未收、截留坐支、滞留挪用非税收入的具体责任和处罚措施不够细化，缺乏真正有效的制约机制。

（五）底数不清，财政部门无法进行有效监管

由于事业单位经营服务性征收主体多、收入项目杂，且大多分散在部门单位管理，财政部门未能全面掌握经营服务性收入的种类、规模和实收情况，无法进行有效监管。

（六）部分事业单位依法行政意识不强

部分单位受利益驱动，仍将收取的非税收入视为单位自有资金，主动解缴意识淡薄，权力行使较为随意，仍然存在违规收费、应收未收、截留滞留、随意减免等问题，个别单位还将其转入下属单位或工会用于提高职工福利，有的甚至违规私设“小金库”。

三、相关建议意见

（一）全面清理，摸清底数

各级财政部门对本级事业单位经营服务性收入进行全面清理，深入调查研究，摸清掌握部门单位经营服务性收入的项目、规模、资金的使用等情况，做到心中有数。

（二）结合实际，完善政策

各地区要按照财政部《政府非税收入管理办法》的要求，遵循“依法征收、应收尽收、纳入预算、统筹安排、规范管理”的原则，及时修订完善具体实施细则，明确将各单位依托公共权力或公共产权取得的收入作为非税收入管理，并对项目设立、上缴方式、预算安排等作出具体规定。

（三）合理规范，分类处理

一是对事业单位收取的经营服务性收入，全部作为政府非税收入纳入同级财政预算管理，支出由部门预算统筹安排。二是对部分事业单位收取的，具有强制性和垄断性的经营服务性收入，由财政、物价等相关部门在充分调查论证的基础上，适时转为行政事业性收费，纳入财政预算管理；对不宜转为行政事业性收费的，取消经营服务性收入。三是对兼具政府公共管理和市场化运行的职能的单位，实行职能分离，财政全额保障政府公共管理职能经费；市场化运行部分，改制为企业参与市场竞争。

（四）改进方式，精细管理

改进支出财政预算管理方式，对支出预算实行精细化管理，逐项核定支出，收支彻底脱钩，真正发挥财政预算管理的作用。

（五）强化监管，完善机制

加强部门间协调沟通，建立起经营服务性非税收入收缴信息反馈机制，并充分利用非税系统对非税收入收缴的动态监控功能，加强非税收入收缴银行账户、票据使用、单位执收等监管检查；制定有关处理处罚规定，对违规征收、随意减免缓、截留滞留坐支行为给予处罚，追究有关单位、人员责任，保障非税收入合法合规，应收尽收，及时足额上缴同级财政。

2016年3月，财政部出台了《政府非税收入管理办法》，明确规定：“县级以上地方财政部门负责制定本行政区域非税收入管理制度和政策，按照管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督本行政区域非税收入”。相信在各级各部门的共同努力下，事业单位收支行为将更加规范，公共财政职能将更加健全。

作者单位：（重庆市审计局）