对新形势下政府投融资平台公司存在问题的思考

文/夏文娟

对新形势下政府投融资平台公司存在问题的思考

文/夏文娟

政府投融资平台是中国经济发展和公共设施建设需求的必然产物，是地方政府进行城乡基础设施、新型城镇化建设等筹措资金的一个重要载体，在一定的时期为中国地方经济的发展做出了重大贡献。但是，由于自身的特殊属性，以公司形式存在，却未能完全按市场化运作，投融资平台公司自产生之日起就存在着各种各样的问题。随着社会经济形势的发展，我国投融资平台也面临着新的威胁和挑战。本文针对政府投融资平台在新形势下存在的种种问题提出了一些建议，希望能具有一定的借鉴与实践意义。

政府投融资平台；问题；建议

一、政府投融资平台概述

政府投融资平台，是地方政府投资设立的，以政府资金、资源和信用为依托，承担政府主导的项目投融资及建设任务的国有企业。政府投融资平台依《公司法》设立，具有独立的法人资格，是政府实现城市总体规划、进行城乡基础设施建设等进行资金筹措的重要载体。

二、我国政府投融资平台的发展

2008年是我国政府投融资平台公司发展和蓬勃扩张的一个分界点，美国次贷危机引起的全球性金融危机，对我国的进出口贸易和经济发展造成了强烈的冲击。为了稳固国内经济的发展的速度，2009年初我国中央政府出台了刺激国内需求和维护经济稳定的“四万亿”的投资计划，并相继出台了一系列的文件方案来支持政府通过组建融资平台而进一步拓宽融资渠道，缓解刺激内需和经济增长的压力。另外，银行部门为了增强资金的流动性，放松了政府贷款的条件。在这种国际环境和国内政策的驱动下，平台公司的数量和融资规模达到了空前的发展壮大，满足了政府不断完善公共基础设施建设和构建长期资产的资金需求。不少城市依靠地方政府投融资平台进行融资和建设，推进了基础设施、新型城镇化建设和产业升级，为地方经济社会发展做出了巨大的贡献。

三、政府融资平台存在的问题

政府融资平台公司是顺应国家政策、环境发展起来的，但随着经济环境稳的同时，融资平台公司在快速发展中也暴露出各种各样的问题，经营入不敷出，债务大幅度增加，融资风险提高，融资难度加大，越来越引起政府的重视。

（一）政企不分，主体定位不明

通过政府融资平台概述与发展可以看出，平台公司一般都是由政府出资设立的，为了政府筹集资金的目的而产生并存在，由此可以看出政府和公司紧密相关。目前平台公司普遍存在法人治理结构不健全的现象，监事会和董事会形同虚设，受到政府行政性指令影响较多，建设、投融资任务由政府指定，存在着政企、政资、政事不分的现象，平台公司不能按照《公司法》进行独立经营运作。现代公司的经营原则是“所有权和经营权相分离”，很显然融资平台不符合这一原则，公司主体定位不明确，为公司在经济市场中的运营和发展造成了极大的障碍。同时由于投融资平台承担的项目多为公共基础设施建设等公益性的，其本身伴随着极少的收益性或者基本无收益，这和在市场经济中独立运作经营的企业有着千差万别。

（二）举债规模大，偿债能力较低

目前地方政府投融资平台普遍存在高债务，低偿还能力的情况，其原因主要有以下几个方面：（1）融资平台筹集到的资金一般都是投入到旧村改造、基础设施或者长期资产构建等方面，但是这类工程周期长、资金需求量多，收益少甚至无收益，短期内的经营不会弥补其投入的成本，经营利润很少甚至为负，且平台与政府之间缺少利益分配规则，造成自身缺少持续运转及用来偿还贷款的资金来源，只能借新还旧，拆东补西。（2）融资平台公司自身债务与政府债务划分不清晰。平台公司成立之初，政府为增大基础设施建设拉动内需，平台公司承担了一定的政府融资职能，举借了大量债务。后期虽然国家出台政策取消平台公司政府融资职能，但由于历史原因，存量债务化解与处理尚需时间，平台公司高负债的状况将在一定时期内仍然存在。

（三）融资难度大，遇到再融资瓶颈

投融资平台公司通过举债融资，为各地的经济和社会发展筹集资金发挥了积极作用，其自身也积累了大量债务。同时大部分平台公司存在账面资产金额大，但实际有效资产少的情况，其资产大多是道路、公园、桥梁、未结转的旧村改造等开发建设成本，变现能力差，资产流动性不足，且不能做为融资抵押物，造成再融资难的问题。并且近年来，由于政府偿还债务的风险不断加大，国务院有关部门和市场监管机构认识到加强平台公司管理和监督的重要性，约定了融资平台的筹资类型，缩减了融资渠道，加大了平台公司进一步融资的困难程度。

四、完善政府投融资平台公司的建议

根据对政府投融资平台公司的现状进行分析的基础上，我们可以看出，投融资平台在融资、运营、管理、内部控制等方面存在种种问题。针对以上以问题国家自2010年至2016年相继出台一系列政策对地方政府投融资平台进行规范。结合对有关政策的解读，为推进融资平台公司健康、有序、长久发展，可以从以下几个方面加强对投融资平台公司的管理。

（一）转变政府职能，引导平台公司有序发展

稳定融资平台的发展，应适时转变政府职能，将政府和企业进行明确的划分。一方面，政府部门要对平台公司按照市场化机制运作给予支持和指导，将政府在平台公司运营中起主导作用向为其运营创造良好环境、提供后备力量的职能转变，做到政企分开、政事分开、政资分开，积极引导平台公司市场化转型，恢复平台的市场化法人主体地位，加强平台公司自身竞争力和经营实力。另一方面，平台公司要加强完善公司的法人治理结构，将董事会、监事会与股东大会的职能和责任区分开来，各司其职。加大专业人才引进和培训力度，组建一支专业性强的经营管理队伍，建立科学的监督考核体系、薪酬体系和激励机制，完善内部控制体系，建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

（二）确定平台公司项目投资建设的运行规则和方向，实现平台市场化发展

厘清平台投资与政府投资的边界和规则，走市场化道路。对于平台公司承担的政府项目融资和投资规模大、回报期长或不直接产生收益的建设项目确定合理的结算体制，积极推进政府采购服务、政PPP等方式进行商业化运作。改变以往只抽血不造血，只管融资，不管投资、收益，不考虑偿还的状态，使平台保持良好的资产负债结构、经营成果和充裕的现金流，从而促进平台公司持续、健康、良性发展。

（三）促进平台建设规模化，破解再融资瓶颈

通过授权、专项资金注入、划转政府所持有的优质资产等多种方式，壮大平台公司实力，提升融资能力，为实现全方位投融资提供强有力的载体支撑。政府和平台公司要积极利用国家各种有利政策，通过合法渠道将政府持有的经营性资源、资产转为平台公司优质资产。同时政府也可以采用授权、专项资金注入等方式，多渠道充实公司资产，使得平台公司资产规模化，增强融资能力，破解再融资瓶颈。

（四）加强债务管理，优化资本和产业机构

针对平台公司存在举债规模较大的情况，一是要正确甄别政府债务与企业债务，明确“借、用、还”的责任主体，对平台自身负债制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。二是融资平台公司应加强股权融资比例，同时积极利用直接融资手段，例如资产证券化、发债、中期票据、短期融资等方式，降低融资成本、延长资金使用周期，从而增强公司的抗风险能力。三是组建专业化项目公司，实现资本与产业的融合，积极利用国家产业政策，吸引国家及省市级政策性贷款及产业资金的投入，既筹集了资金又优化了产业结构，增强了平台公司造血功能，进而实现资产的优化，提高偿债能力和盈利能力。

五、结论

地方政府投融资平台的存在，对于加快城市建设，完善城镇基础设施，提高人民生活质量与水平发挥着积极作用。同时也在引导社会资本流向、调整城乡产业结构、优化区域经济结构、促进社会投融资体系完善等方面发挥了一定作用。2016 年6月23日财政部表示地方政府通过地方融资平台举债有助于经济，并不违法，积极推进并引导政府投融资平台公司以一种健康、有序、科学、持续的市场化的道路发展则是重中之重。

［1］陈希亮.我国地方政府投融资平台公司的改良对策研究［D］.西南财经大学，2012，03.

［2］曹大伟.关于地方政府融资平台公司融资的分析与思考［J］.商业研究，2011，04.

［3］ 杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考 ［z］.大公网，2015，12.

（作者单位：济宁市任城区国有资产投资管理中心）

上接（第230页）

关者，因此为获得良好的监督收益其必然会进行积极有效的监督。

（三）股权结构与公司接管并购

并购行为是上市公司在现代企业机制下的正常商业活动，企业并购可以实现对收购公司与目标公司两者的公司价值的最优化融合。对于并购行为的目标公司来说，其企业绩效所反映的运营管理问题可以获得再次解决的机会。活动的频率决定了其经理层更换频率。从股权结构角度考虑，上市公司并购活动的实际情况与其股权结构有密切联系。对于相对集中的股权结构，对该目标公司的并购一般以掌握大股东股权为并购成果的首要要求。如果收购方为外部收购者，目标公司的各大股东必然会提高收购价格。但若收购方为原公司的大股东，则只需在自身基础上增加股权，并且其作为目标公司的原股东必然全面掌握公司的运营状况，这些会作为重要的并购信息加速并购活动的进行。综上可见，股权结构对公司接管并购有重要影响，但这种影响在治理绩效方面并没有整体表现。

（四）股权结构与代理权竞争

对于上市公司的实际管理者经理人来说，其所面临的主要压力来源于经理市场与岗位更替。如果经理层的代理人来自于具有控股权的股东方，则在控股方的支持下其在日常公司治理中几乎掌控所有代理权。除非发生重大的决策失误给公司带来巨大财产损失，控股方才会更换经理层，因此股权的高度集中与经理层的流动性相矛盾。而在股权高度分散时，由于所有权与经营权分离，因此经理层中的总经理会成为企业经营管理的唯一决策者。其对企业的运营治理情况最为了解，基于运营信息的不对称性，小股东无法独立作出股东决策也缺乏对当前经理人的质疑能力。因此可见，股权高度分散也会导致难以更换经理层的问题。为避免上述两种极端情况，股权相对集中相比较而言是较为理想的股权结构状态。上市公司股权由有限的几个大股东构成，在各方的利益驱动下公司运营信息对各大股东公开，经理层受到各方的全面监督，代理权竞争机制可以获得最大化运行空间。

三、结语

基于我国独特的经济发展背景，我国上市公司中有较大部分是原有国有企业在现代企业制度变革要求下发展形成的。因此，从企业发展的历史原因以及我国经济变革的时代背景来看，我国上市公司的股权结构与企业管理体系具有典型的个性化特征。本文从上市公司股权结构分析出发，深入研究了我国上市公司股权结构与公司治理绩效之间的紧密联系。当前股权集中度下降已是股权结构演变的必然趋势，这一趋势要求强化外部管理机制并建立更加健全的市场环境来保障上市公司的长远发展。

［1］吴国鼎.实际控制人持股水平、行业竞争性与企业绩效［J］.当代经济科学，2015.

［2］陈会欣.小股东权益保护浅析［J］.人民论坛，2013.

［3］杨志霞，王铁骊.我国上市公司股权结构对公司治理的影响［J］.中国乡镇企业会计，2011.

（作者单位：浙江广播电视传媒集团有限公司）