西方公共行政理论适用性比较研究——老公共行政、新公共行政、新公共服务理论的价值性探讨

薛瑞，朱顺宁（华东交通大学，江西 南昌 330013）



西方公共行政理论适用性比较研究
——老公共行政、新公共行政、新公共服务理论的价值性探讨

薛瑞，朱顺宁
（华东交通大学，江西 南昌 330013）

摘要：公共行政是对社会公共事务进行科学高效管理的公共管理活动。随着社会的进步，公共行政不断受到来自社会公共事务复杂性和社会公众高标准性挑战，公共行政的完善除自身改革之外，吸收他国理论与实践经验并与之交流互鉴已成必然。本文从理论概述、生态比较、借鉴原则等方面对西方理论的适用性价值进行了探讨。

关键词：公共行政；西方行政理论；适用性；比较借鉴

公共行政是把社会公共事务作为管理对象的一种公共管理活动。无论是在世界的东方还是西方，都能找到公共行政久远的历史痕迹。始建于公元前200多年的中国长城，建于公元前2800年的古埃及像齐阿普斯金字塔，都涉及了管理思想。尽管远古时代就客观存在公共行政管理思想，但因缺少系统性和理论化而尚未形成一门专门的学科，直到19世纪末20世纪初才真正成为一门相对独立和完整的学科。

一、理论概述

西方公共行政管理学的理论渊源是西方近代史上的政治学，有人把二者比喻为根与树、花与果的关系，即公共行政管理学之树源于政治学之根，公共行政管理学之果结于政治学之花。从学科发展的历史看，公共行政管理学是从政治学中分离出来的一门独立学科，在19世纪末20世纪初产生于美国，后迅速传播到西方各国。它是以曾任美国普林斯顿大学校长、美国第28届总统的伍德罗·威尔逊1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文为标志。威尔逊在文章中主张将政治与行政分离，首次提出把公共行政管理当做一门独立的学科进行研究，开创了公共行政管理学理论研究之先河，被学界公认为公共行政管理学开山之作，对公共行政管理理论与学科的建立具有划时代的意义。

老公共行政1968年以弗雷德里克森为代表的一批年轻公共行政学者在美国纽约希拉丘兹大学的明尼布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，进而形成了一场新的公共行政运动之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立的公共行政理论。它所追求的是一个有效、经济和协调的行政管理系统，并把高层管理机构和政府的重要职能部门作为研究的重点，以“效率至上”为原则。老公共行政理论所形成的公共行政模式是以马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论及伍德罗·威尔逊的政治——行政二分法为理论基础。其起点可以追溯到19世纪中后期英国和美国的行政改革，尤其是1854年英国的《诺斯科特——曲里威廉报告》和1993年美国的《彭德尔顿法》。《诺斯科特——曲里威廉报告》着重倡导特殊的专业的公职，根据功绩和能力招聘与任命，政治中立，文官常任，严格的等级制度。休斯在《公共管理与行政》一书中对老公共行政模式进行了论述，按其观点，老公共行政理论具有四项永久性原则：一是政府组织及其结构应根据官僚体制（科层制）的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府动作的最佳方式。二是一旦涉及政策领域，它将通过官僚机构或组织提供公共物品和服务，即只能由政府机构或组织提供公共物品或服务。三是主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定是政治家的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。四是行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇并可以始终如一地为不同的政治领导人服务。这种理论和模式随着西方由工业社会向后工业社会或信息社会的转变已经显得越来越不适应了。

新公共行政是以明尼布鲁克会议中心召开的以弗雷德里克森为代表等年轻学者用新方法探讨公共行政学的发展趋势的会议为分水岭。把20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论。它不仅认为公共行政应当以经济、有效地方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。正如弗雷德里克森所言：新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。这种传统的以“效率至上”的公共行政及服务是否增进了社会公平。这就意味着公共行政人员不能取价值中立，而更应该担负起对社会的责任，应当把出色的政府管理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则。英国学者E·费利耶（Ewan Felie）等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有四种不同于老公共行政模式的新公共行政模式，并存在着明显的差别和重要的特征。效率驱动模式是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称作撒切尔主义的政治经济学；小型化与分权模式；追求卓越模式，该模式深受20世纪80年代兴起的企业文化管理思潮的影响，更加强调价值、文化、习俗和符号等在人们实际行动中的重要性；公共服务取向模式，它倡导将私营部门与公营部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私营部门的“良好实践”中的全面质量管理思想。另外，新公共行政理论还催生了一些重要的单一模式。如奥斯本和盖布勒在专著《改革政府》一书中提出了“企业家政府”模式。

新公共服务理论源于美国著名行政学家罗伯特·B·登哈特、珍妮特·V·登哈特夫妇之专著《新公共服务：服务，而不是掌舵》。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。如丁煌教授所言：尽管新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但是，并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定。从理论视角来看，它本身是对新公共管理的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。登哈特先生在谈到该书的内容时说：本书主要是从美国和西方的角度来写的，因为我们所关注的是我们认为在政府中对市场模型的依赖方面已经成为潮流的东西。我们认为，尽管市场模型和效率及其所包含的利润等价值观对于私营部门很有用，但是它作为认识和解决根本治理问题的一种手段却并非完全有用或者适用。不过，在包括美国在内的许多国家中，已经有一种思维的转变越来越使我们不是把公民视为民主治理过程的充分参与者和真正“主人”，而是视为“顾客”。具体而言，新公共服务理论包括这样几方面基本观点，即政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。

二、生态比较

老公共行政、新公共行政、新公共服务理论是西方公共行政学界极具代表性和典型意义的理论，它记载并呈现了西方公共行政理论形成与升华的历史过程和价值印记，尽管它们不能代表西方公共行政理论成果的全部价值。

行政活动通过组织实现，公共行政的执行离不开公共行政组织。组织的生存与发展和环境生态关系密切。我国公共行政生态与西方公共行政生态有着本质差别。

1、政体不同

我国是社会主义国家，实行社会主义政治体制和以公有制为主体的多种经济成分并存的经济体制。中国共产党是中国唯一的执政党，与其他政党形成党派合作和政治协商的政党执政制度。中国共产党是代表人民利益的政党，由人民中的先进分子所组成，其使命就是全心全意为人民服务。西方国家大多实行的是资本主义制度，经济制度以私有制和私有化为主体，公有制成分极少。政党轮流执政是政党政治的显著形式，实现政党利益的最大化是西方政党争夺执政权的动力源。因此，在我国不具有也不需要西方公共行政主张的政治事务与行政事务严格分开的行政生态。

2、历史不同

中华民族有着上下五千年的文明发展史。从历史视角来看，西方世界中能与中国相媲美的国家微乎其微。中国是一个多民族聚居的国家，是以农牧业为主后逐步向家庭手工业、集市商业方向发展具有一定分工的农商结合的小农经济体系国家。人民深受“儒、道、法”家等传统思想影响，养成了服从、接受的被动心态，不太关心公共行政过程中的公平、权利、民主等因素，比较关注自己的个人利益。西方国家中如美国的历史就大不一样，它是典型的移民国家，是来自地球不同区域不同肤色不同语言不同民族人群的杂居地。人与人之间的感情显然不同于中国，为了各自的利益长幼有序大小有别的思想在这里没有市场。美国不是美国人的，美国人不是美国的。为了保全各自的利益分账就需要一种规则来约束和维护。因此，他们特别关心公平、参与、民主、权利等议题，以防止自己的利益遭到侵害。

3、国情不同

新中国在中国共产党的正确领导下，经过六十余年的奋斗，特别是改革开放三十余年的跨越式发展，重新赢得了世界声誉和应有的国际地位。国家的经济、科技、军事、外交、教育、文化等都出现了发展空前的可喜局面，与世界发达国家的差距不只是逐步缩小而且在许多领域许多行业都走在了世界的前列。实践证明：我国的公共行政管理及其改革是成功的，中国的公共行政正走在适合自己国情的正确道路上。

4、文化不同

中国文化绚丽多彩、历史久远、特色鲜明。首先本土化特征明显，中国文化是在中国九百六十万平方公里的土地上诞生，是中国各民族文化的集合与融合的结晶。尽管与国外其他民族的文化有交流也有融合，但其根源是植于中国大地之上。其次是文化底蕴深厚，中国文化具有强烈的价值认同体系，外来文化的冲击很难突破体系围墙，当然，并不碍于对国外文化的接纳、学习和交流。西方文化体现在公共行政理论与实践方面就是重视利益、效率、结果等理念。

5、责任不同

中西方公共行政责任有所不同。首先是责任基础不同。中国政府是人民政府，代表人民利益。西方国家如美国政府是因政治需要而生，它因地方政府的职能缺陷或需要而成立的联邦政府，其责任基础既非为地方政府服务又非为美国公民服务，而是少数利益集团、政党及院会。其次是责任对象不同。中国政府全心全意为人民服务，对人民负责。美国政府的选举被选举背后的利益集团所操控，其责任对象是利益集团、政党而非民众。最后是责任内容不同。中国政府的责任是带领全国各族人民进行社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦。而美国政府的行政责任旨在罔顾民族差别区域差别文化差别历史差别信仰差别向世界各地推销其文化和价值观。

三、借鉴原则

中国与西方的公共行政无论是理论还是实践都存在着生态上的差异，中国的公共行政学者及官员与西方也存在着很大差别。尽管存在差异，但在公共行政领域还有我们所面临的共同主题和相似的问题。正如登哈特先生所言：我们怎样创立一个既高效又民主、既公正又富有同情心、既有代表性又负责任的行政机构？行政职能的绩效怎样才能符合并且影响更大治理系统的价值观？我们怎样才能在避免市场模型的内在缺陷或者至少对这种内在缺陷有所补救的同时利用这种市场模型的力量？中国公共行政理论研究在进行理论创新和实践创新的今天，积极借鉴西方公共行政理论很有必要，但需遵循以下几点原则。

1、时代性原则

公共行政理论的形成与发展具有鲜明的时代性。老公共行政理论体系中，威尔逊的政治——行政二分法，韦伯的官僚制（科层级）理论，包括“效率至上”原则、公共物品和公共服务只能由公共机构或组织提供等等都是当时历史条件和社会现实发展之需的产物。借鉴西方公共行政理论要把握时代性原则，即理论形成与发展的时代性和理论借鉴的时代性。西方理论能否为我所用，不但要考虑它形成的时代性，更要思考理论借鉴所处的时代性。两个时代的契合性才能凸现理论的价值性。

2、适用性原则

西方新公共行政理论体系中的“企业家政府”理论曾在美国克林顿政府时代产生重大影响，并被克林顿总统奉为改革政府的经典之作。它的某些理论不仅不能被我国所接受，就是美国本土也存在理论上的争议。如“受顾客驱使的政府——满足顾客需要而非官僚政治的需要”理论，在新公共服务理论家看来，政府与其公民的关系不同于企业与其顾客的关系。在中国，公民不仅不是政府的顾客，而是政府的“股东”或“老板”。

3、层次性原则

就公共行政的组织结构来看，组织是行政管理的载体。组织的构成要素包括组织目标、组织成员、组织职能、组织层次及其权力和责任制度等。按韦伯的官僚制理论，行政组织具有严格的层级。不同的层级组织具有不同的构成要件，最重要的是有不同的组织使命。因此，借鉴西方公共行政理论不能忽视层次性原则，一定要把理论价值与组织地位、行政责任、行政目标结合起来。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。不同层次的政府负有不完全相同的责任。

4、综合性原则

对老公共行政、新公共行政、新公共服务理论的借鉴尤其是理论体系中的公共行政模式的选择与运用，要遵循综合性原则。综合性原则主要涵盖三方面内容：一是公共行政理论或模式内容的综合性，主要指公共行政理论或模式内容的丰富性和涉及的范畴。二是公共行政理论或模式运用的综合性，主要指公共行政理论或模式运用的层级和范围。三是公共行政理论或模式效用的综合性，主要指公共行政理论或模式运用成效的广度和深度。在新公共行政理论体系中，弗雷德里克森之《公共行政的精神》一书对公共行政的首要原理进行了概括，其原理与本文所强调的综合性原则具有相似或一致性。

四、结语

科学研究的成果是推动人类发展与进步的动力源，科技共享也越来越成为国际社会认同的广泛共识。“古为今用”，“洋为中用”早已成为国人吸收和借鉴前人及国外有益成果的经验总结。公共行政也是如此，尽管我国拥有丰富的古代管理思想资源供我们学习借鉴，但西方公共行政管理理论也为我们提供了可以借鉴的有益经验。本文的目的并不在于厘清西方公共行政理论体系中的老公共行政、新公共行政、新公共服务理论及模式对我国公共行政改革有用或无用之内容的物理区分，而是要阐明一种观点，即西方公共行政理论或模式对我国公共行政改革的价值性确认是建立在理论或模式的适用性基础之上的，而适用性是受多种因素和生态制约的理念。本文从宏观角度用借鉴原则对此进行了基础性、一般性的规制。公共行政不是简单的执行公共政策的工具，而是影响国民生产、生活、学习和工作等诸多方面的重要因素，它肩负着广泛而重大的社会责任。只有建设中国特色公共行政理论体系，才能获得来自西方公共行政理论的既有理论价值又有实践成效的帮助。

参考文献

［1］［美］弗雷德里克森编，丁煌、方兴译：新公共行政［M］．中国人民大学出版社，2011．

［2］丁煌：西方公共行政管理理论精要［M］．中国人民大学出版社，2005．

［3］陈振明：政府再造：西方“新公共管理运动”述评［M］．中国人民大学出版社，2003．

［4］林志扬：管理学原理（第四版）［M］．厦门大学出版社，2011．

（责任编辑：刘彤）