官员问责制思考

许 婷

(中共重庆市垫江县委党校，重庆 408399)

官员问责制是现代政治制度的一个重要组成部分，是建设责任政府的本质要求，是推进依法治国的重要保证。我国要加速社会主义现代化建设的步伐，发展社会主义市场经济，建设法治国家，推进民主政治建设，就必须首先建立一个勇于负责、敢于负责的政府体制机制。

1 官员问责制的内涵

1.1 定义

按照《现代汉语词典》的解释，责任的基本涵义是“(1)份内应做的事；(2)没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失”。因此区别于责任追究仅仅是一种事后惩戒，“问责”包括权力运行的监督与责任追究，“问责制”是一种在事前预防、事中控制与监督、事后惩罚都发挥作用的制度安排。官员问责制是指以政府官员为特定问责对象的问责制度。官员问责制的根本目的在于通过外部的约束和控制让政府官员对其行动负责从而使公共职责得到忠实履行、公共权力的使用符合公众期望。

1.2 内容

一是官员问责的主体，指实施官员问责的组织或个人。问责主体分为同体问责与异体问责两类，同体问责是指同一系统内部的上问下责，主要是政治系统的内部问责；异体问责是指同一系统之外的问责，主要是企业、新闻媒体、社会组织、社会公众参与的问责。二是官员问责的客体，指实施官员问责的对象，主要是行使公共权力的组织或个人。三是官员问责的范围，指对什么事或行为实施问责，本文认为官员的职责范围即为问责范围。四是官员问责的程序，指实施问责的机制、步骤与过程。五是官员问责的责任体系，指问责官员应承担哪些责任，包括政治责任、行政责任、法律责任、道德责任。六是官员问责的后果，指责任追究采取的形式，包括公开道歉、书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、给予行政处分、承担法律责任等。

2 官员问责制的现状及存在的问题

2.1 我国官员问责制的历史进程

2.1.1 起步阶段(1978—2003年)

这一时期是官员问责制的重建与强化阶段。1978年宪法指出重新肯定了国家机构的责任范围、国家权力机关的监督与问责主体资格、公民的选举权与被选举权。2001年4月国务院又公布实施了《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。

2.1.2 发展阶段(2003—2008年)

继2003年“非典”之后，我国加快了官员问责制的实施步伐，颁布了《突发公共卫生事件应急条例》。2004年2月颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》。2004年4月中央批准了《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员的引咎辞职进行了明确规定。

2.1.3 全面推进阶段(2008年至今)

2008年9月“官员问责风暴”有19名官员先后免职。此后我国加快了官员问责的制度化进程。2009年5月中央颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2010年3月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(暂行)》。十八大以来以习近平总书记为中心的党中央坚持党要管党、从严治党，强化党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，强化反腐败体制机制创新和制度保障，坚持不懈纠正“四风”突出问题，加大惩治和预防腐败力度，着力形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。我国官员问责制正在走向制度化、常规化、法治化的轨道。

2.2 我国官员问责制的发展趋势

2.2.1 官员问责制的制度化

“三鹿事件”以前，责任追究主要根据上级领导的意图和意见开展，受限于政治“人情”、“裙带关系”，责任追究范围有限、力度不足、效果欠佳。如今一系列的法律法规将问责主体、客体、是由、范围、责任体系、程序、后果做了明确规定，官员问责制正走向制度问责和常态问责。

2.2.2 官员问责制的纵深

问责范围的广度、深度都有大幅提高：问责对象囊括公、检、法、军委、政府机关、国企所有官员，问责不停留在表面，不仅打“小苍蝇”，也不惧怕“打老虎”。

2.2.3 异体问责的力量日渐壮大

官员问责受重视以后，国家重视问责渠道建设，如中组部设置有12380举报网，中纪委设置有12388举报网，中央各主要部室都设有举报电话或举报网站专门受理官员问责。信息时代新闻媒体、社会公众能便捷地使用大众传播媒介和通信技术监督官员的公共权力使用情况。

2.3 我国官员问责制存在的问题

2.3.1 官员问责的法律依据缺陷

一方面我国的官员问责并没有专门的法律制度依据，目前官员问责的主要法律依据是《中华人民共和国公务员法》第八十二条，《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他两种规范文件只能算是执政党的内部纪律规范。另一方面地方政府系统法律法规的运用上不统一，近年来各地相继出台了一系列规范性文件都是对上述三种规范性文件的运用或地方化的补充说明，之间并不统一。

2.3.2 异体问责不健全

目前政府系统内部的同体问责有着明确的问责规定。但是异体问责还停留在名义的层面，异体问责还主要是个体行为，问责渠道仍然不健全，异体问责的主体资格、范围、是由、渠道、程序都没有明确下来。

2.3.3 责任范围不明确

层级之间、部门之间官员的责任规定不明确，这源于一是政府系统存在职能交叉，虽然大部制自2008年推行以来成效显著，但是中央政府、省市一级能严格实行大部制，而乡镇一级大部制尚未理顺，造成上面千条线、下面一根针的局面；二是严格的职位分类体系远未建立，一定的职级与品阶对应一定的职责范围。

2.3.4 责任评估乏力

一是缺乏详尽的评估标准，目前责任评估标准弹性较大，只是一些标准化的评估准则，缺少针对于部门业绩特征的标准。二是评估机制乏力，评估成为自己人监督自己人，浮于形式。三是绩效评估乏力，部分官员对绩效评估认识不清，绩效奖惩落实不足。

2.4 官员问责制存在问题的原因分析

2.4.1 认识误区

两千多年的封建专制历史造就了根深蒂固的“官本位”思想，以为当官能光宗耀祖、发财致富，为此长期以来普通百姓将“官”与“民”对立起来，对官员抱有敬畏心理。官员因此看重权力得失，关注上级指示，维持政治稳定。这种认识误区忽视了权力的公共性，官员系一种职业。这种认识误区造成官员求稳无为的心态，官员俨然成为官僚，追逐个人权力得失，等待、揣摩上级意图，下级官吏成为上级官员的人身依附。这种认识误区给官员问责带来了重重阻碍：官员问责受制于“人情”，官员容易掩饰错误直至酿成大祸才予以应对，责任追究浅尝辄止，停留于事件当事人并不深挖事件的根本原因与关键责任人。

2.4.2 监督效力不足

一是控制时点不合理。以往的问责只是针对重大的灾难事件中的严重失职或过失行为，是一种善后处理，无法主动避免灾难发生。这种消极的问责使得权力难以得到约束。二是监督机制的作用没用充分发挥。问责中人大的地位被弱化，其质询权没有得到充分行使。而民主党派监督、舆论监督与民意质询等多徒有虚名，而很少付诸行动。另外监察、审计机关的专门监督没有受到重视。

2.4.3 问责文化欠缺

一是社会公众不善于问责，普通百姓遇到责难首先归结于政府施政不当，其实他们大可以向人大求助。二是社会公众被动问责，责难官员往往是茶余饭后的闲聊，事不关己地评论，真正让他们检举、控告、投诉，他们又退缩不前。三是新闻媒体被动问责，虽然能揭发官员的不履责现象，但是不愿主动进入问责程序。

3 完善官员问责制的对策建议

3.1 完善问责制度

3.1.1 深化同体问责与强化异体问责并行

深化同体问责可以从明晰职位分类体系，理顺层级之间、部门之间职责着手，防止因职能交叉、职责不清引发问责难的现象。强化异体问责可以从改善异体问责形式、渠道入手，重视人民代表大会的问责作用，使其成为问责的主渠道；增多问责渠道。

3.1.2 合理确定问责要素

问责对象应该是所有具有公共权力的部门及官员，而且其责权必须对等。问责标准要满足具体、刚性原则，问责标准要能反映责任范围，能体现问责的强硬程度，具体到使用公共权力的内容。问责程序要民主高效，公开透明，保证问责主体知悉。

3.2 营造问责文化

3.2.1 树立问责意识

政府、社会公众、新闻媒体、社会组织、企业等各问责主体要树立问责意识。具体来讲政府及其官员要谨记“责任”二字，严格履职，约束行为，违反责任要求要追究后果，建立责任政府。其他问责主体要谨记“问责”二字，对政府及其官员的不当行为要敢于检举、控告、申诉。

3.2.2 树立官员的责任意识

一是正确看待“公共权力”，“公共权力”不是官员的私人权力，官员要懂得公共权力属于人民，政府及官员是人民行使公共权力的代理人。二是树立“民本位”思想，以民为本，以民众的需要和利益为职责目标；祛除“官本位”思想，敬畏人民而不是敬畏权力。树立官员的“责任”意识，最终促使官员将“责任”二字内化于心，外显于行。

3.2.3 加强政治伦理和道德教育

政治伦理研究政治价值及其评判。加强政治伦理和道德教育，建设官员问责制的伦理基础，培育官员正确的价值观以此指导行为实践，促使官员科学执政、民主执政。

3.3 优化问责环境

3.3.1 普及法律意识

各问责主体要知法、懂法、用法，才能明晰政府及官员的行为是否合法。为此关于官员问责的法律法规要在运用大众传播媒介在社会各界广泛传播，并进行详细解读，促使官员尊法守法，民众知法用法。

3.3.2 推进政务透明

政府行为要公开透明，让社会各界知悉政府行为。目前除乡镇政府尚未实现电子政务以外，其他各级政府以广泛运用电子政务系统。在“互联网+政务”的推进下，透明政府将进入实质阶段，民众可以完全掌握政府运行信息。

[1] 黑色九月19名高官被免职2008成“行政问责年”[EB/OL].网易.http：//news.163.com/08/0924/09/4MJKHK9H0001124J.html.2008-09-24/2016-05-20.