新常态下经济增长与环境治理：基于后发国家EKC的思考

杨丹辉

（中国社会科学院工业经济研究所，北京100836）



新常态下经济增长与环境治理：基于后发国家EKC的思考

杨丹辉

（中国社会科学院工业经济研究所，北京100836）

摘要眼演世界范围来看，通过借鉴发达国家的治理经验，发展中国家往往能以较低的人均GDP水平达到环境库兹涅茨曲线的临界值。随着中国经济进入新常态，经济下行对环境治理投入及其效果带来了新的挑战。为此，应加快推进生态文明建设，坚持在发展中治理，充分考虑各地区发展阶段、区位条件、要素禀赋和治理能力的差别，形成环境治理效果的合理预期。不断强化结构性治理，依托“京津冀协同发展”等国家重大区域发展战略以及“一带一路”、“亚投行”等战略平台，深化跨境产能合作，有效纾解产能过剩。同时，积极探索重点地区之间生态环境转移支付机制，建立完善污染治理受损地区与受益地区之间动态、可调整的生态环境转移支付体系。

关键词眼演新常态；经济下行；环境治理；环境库兹涅茨曲线

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1427.034.html网络出版时间：2016-1-5 14:27:44

改革开放以来，中国经济实现了持续快速增长。在加速工业化和城市化进程中，我国资源消耗激增，环境质量下降，严重制约着经济社会可持续发展。为突破资源环境约束，近年来国家加快生态文明建设，转变经济发展方式开始提速，环境保护与污染治理投入和执法力度明显加大，并已取得阶段性成效。随着中国经济发展进入新常态，各地经济增速普遍放缓。在经济增速下滑引发的财政压力下，地方政府淘汰落后、化解产能过剩进退两难，增加污染治理投入力不从心。而在对区域污染治理做出较大“牺牲”的省区（如河北省），经济下行与污染治理之间的矛盾有进一步凸显的态势。面对转型发展的困难，一些地方官员将经济下行归因于“环保高压”，对环保部门严格监督执法产生了抵触情绪。同时，部分地区为“保增长”，对污染项目重开绿灯，隐形排放死灰复燃，直接影响了污染治理效果。应该看到，经济增长与污染排放及环境治理效果之间的关系存在一定的客观规律。如果对这些客观规律认识不清，或者不按照客观规律办事，不仅处理不好污染治理与经济下行之间的矛盾，而且有可能放大“三期叠加”下经济“失速”、结构“失调”的风险。

一、后发国家的环境库兹涅茨曲线的形态与特征：文献简评

关于环境资源对经济增长的绝对和相对约束以及经济增长与环境质量之间的关系，一直是环境经济学家长期关注的重要问题。Panayotou （1993）首次提出环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve，EKC），用于解释经济增长不同阶段环境质量的变化规律。目前，国内外有关环境质量与经济增长关系的研究基本都是在环境库兹涅茨曲线检验的基础上进行。大量实证研究也验证了环境库兹涅茨曲线，但在经济发展不同阶段，环境质量与经济增长之间的关系存在差别，环境库兹涅茨曲线的形状和临界值有所不同。

近年来，国内外学者在验证倒U型曲线是否存在以及探索新的曲线特征等方面开展了更为深入的研究。这些研究主要有以下特点：①样本时间和空间跨度加大，数据多采用多个国家或地区较长时间序列的面板数据（Shafik和Bandyopadhyay，1992），以期提高环境库兹涅茨曲线检验的精准度；②国外相关研究主要选取监测指标作为环境度量指标，而国内研究的环境度量指标多采用污染物排放指标，两类指标的检验结果存在一定的差异（范金等，2002；包群等，2005）。杨丹辉、李红莉（2010）尝试同时选用废气、废水、固体废弃物中污染物排放指标和城市环境质量、地表水体质量等环境监测指标，对EKC曲线进行实证检验，并加入影响污染物排放的人口规模、产业结构、对外开放、环境政策等控制变量对环境—收入关系进行进一步估计，结果显示，环境库兹涅茨曲线的基本形状未发生改变；③环境质量与经济增长的关系以倒U型的曲线为主，但针对不同地区的研究也出现了一些N型、倒N型、U型或线性关系（Grossman、Krueger，1995；Carson、McCubbin，1997；段晓锋等，2010）。曲线形态的这些异化表现在很大程度上是不同研究技术处理差异的结果；④在大多数研究结果中，倒U型曲线的转折点一般发生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之间，但转折点随计量指标、研究区域以及数据时间跨度的不同出现较大差异（Stern，2004）。基于发展中国家样本的EKC曲线临界值一般要低于发达国家样本环境的临界值，其中一个重要原因在于发达国家工业化进程中出现的环境问题对发展中国家具有警示作用（Dasgupta等，2002）。Sinhaz（2010）的研究结果也显示，实现工业化较早的发达国家治理污染需要更大投入，其EKC曲线拐点比后起国家更高；⑤强调人口、技术、政策等因素对EKC曲线的影响。Casson（2010）指出，早期对发展中国家环境—收入关系的分析所采用的数据质量不高，因而得出的结论并不可靠，只有在政府干预、环境规制以及技术扩散等因素作用下，EKC曲线才有可能呈现倒U型。其中，一些学者质疑环境库兹涅茨曲线在中国的适用性，认为环境与经济增长之间存在双向影响，环境—收入之间的倒U型曲线关系不应成为“先污染、后治理的”的政策依据或借口（李国璋、孔令宽，2008）。张学刚、钟茂倒（2009）的研究结果也验证了倒U型环境库兹涅茨曲线在相当程度上是政府环境政策的结果，环境规制、技术进步和产业结构等都对环境—收入关系有影响。

简要回顾上述文献，可以得出如下结论：一般而言，环境库兹涅茨曲线的主要形态为倒U型，即当人均GDP达到一定临界水平后，经济增长对环境质量的影响效应将由负转正（Galeotti，1999；Panayotou，1997；Stern、Common，2001，刘利，2005）。世界范围来看，这一倒U型曲线的拐点通常发生在人均GDP5 000～GDP20 000美元之间，而发展中国家环境库兹涅茨曲线的临界值一般要低于发达国家。发达国家环境治理模式及政策工具具有示范效应，后发国家环境治理可以借鉴发达国家的经验，治理技术也更加成熟，有助于降低治理成本。值得注意的是，EKC拐点发生区间的人均GDP水平跨度相当大，这既反映出EKC作为解释经济增长与环境质量之间关系主要经济学工具的局限性，同时意味着二者关系存在不确定性，如何在较低的人均GDP水平实现经济与环境脱钩则是环境政策的核心目标。

二、新常态下经济形势与环境保护的关系：几个基本判断

1.经济增速放缓是发展阶段与宏观经济形势共同作用的结果

当前，我国经济发展进入新常态，同时也步入了工业化中后期。经济增长速度换挡、面临着转型升级的巨大压力和重大机遇是这一特定发展阶段的基本特征。应清醒地认识到，不同于外需低迷等需求侧的周期性因素，曾经在较长时期内支撑中国经济快速增长的传统比较优势弱化，人口红利衰减，资源环境约束增大，这些趋势及其影响将是长期性，甚至是不可逆的。在发达国家“再工业化”和发展中国家加紧赶超形成“双向夹击”引发的全球经济格局深度调整和重塑过程中，唯有勇于涉渡改革深水，加快实现发展动力机制转换，着力培育竞争新优势，中国经济方能解脱结构调整的阵痛、跨越“中等收入陷阱”。对于我国所处的发展阶段及宏观经济大势，需要自上而下进一步强化共识，从而坚定依靠转型升级积极应对经济下行的信心，避免在发展路径选择上出现反复，更要警惕各种悲观懈怠情绪蔓延，防止加强污染治理、严格环保执法沦为一些地方经济下行、转型受阻的“替罪羊”。

同时，在现行投入体制下，环境治理投入与地方财政收入状况有直接关系。因此，也要高度重视经济下行对环境保护工作带来的不利影响。从各地经济增速变化来看，2014年GDP增速位列全国末位的东北三省，2015年前6个月经济形势仍未见起色。受经济不景气影响，近年来东北地区以及华北、西北部分省区污染治理投入明显不足，环境基础设施建设滞后，集中表现为这些省区城市污水处理率、城市垃圾无害化处理率、工业固体废弃物综合利用率等治理指标的水平普遍低于全国平均水平。可见，经济持续下行将制约环境保护和污染治理投入，进而阻碍产业绿色转型和升级发展。

2.进入工业化中后期，我国环境保护和污染治理形势依然十分严峻

随着环境治理投入力度加大，主要污染物排放得到了一定程度的控制，但总体来看，我国正处于工业化中后期和城镇化加快发展的重要阶段，能源消费总量持续攀升，经济发展与有限环境容量之间的矛盾凸显，加之长期生态环境欠账较多，环境质量“局部改善、总体恶化”的局面并未从根本上扭转。进入经济发展新常态，资源消耗和环境容量也同样面临调整期，消费升级导致污染源趋于多样化，环境容量进一步被挤压，区域性、复合型、累积性环境污染问题集中爆发。2014年，全国按照《环境空气质量标准》监测的161个城市中，空气质量达标的城市仅占9.9%，未达标城市的比例高达90.1%。目前，生态环境已成为影响经济可持续发展、居民健康、公共安全、社会稳定，甚至中国国际形象的重要因素之一，而现行生态环境管理能力建设相对滞后，治理手段和机制不健全，与全面建成小康社会进程中民众对环境质量改善的期待尚有较大差距。

根据环境库兹涅茨曲线所验证的经济增长与环境质量之间关系，从现有人均GDP水平及其增长趋势来看，我国正处于迈向环境库兹涅茨曲线拐点的关键时期。按照党的十八大部署，到2020年，我国工业化基本实现。需要强调的是，即使工业化基本实现，也并不等于中国工业化进程的终结。由于各地区工业化水平参差不齐，要使十几亿中国人民充分享受到工业化的物质成果，很有可能延迟我国环境库兹涅茨曲线拐点到来的时间，导致在较高的人均GDP水平完成经济与环境脱钩。实际上，不同机构的测算结果显示（环科院，世界银行，中国社会科学院工业经济研究所），我国主要工业污染物及碳排放总量将在2020～2030年间陆续达峰。由此显见，未来10～15年，我国主要污染物排放仍将处于高位，经济增长与环境质量之间的矛盾难以规避，在一些领域和部分地区，这一矛盾甚至有可能更加尖锐。因此，环境保护和污染治理不可能毕其功于一役，要做好长期持续投入、攻坚克难的制度和资金准备。

3.“三期叠加”下污染治理的成本和风险有可能被放大

从长远来看，加大环境保护和污染治理力度，有助于形成先导效应和倒逼机制，带动产业转型升级，进而促进经济发展增值提质。但应该看到，环境保护在改善经济发展质量、优化产业结构等方面的积极作用具有长期性和不确定性。污染治理效果不仅取决于制度设计、政策工具和监管方式，而且与宏观经济形势有一定关系。

考察发达国家污染治理的经验可以发现，尽管自19世纪中叶工业化国家就已经开始了环境治理及立法的实践，但人类对工业生产环境影响的认识却经历了近百年的曲折历程。20世纪50年代、60年代是资本主义的黄金时期，规模化工业生产、快速城市化、超前消费使发达国家物质财富急剧膨胀，但由此也造成了环境公害泛滥，人类生产生活陷入了史无前例的环境危机。不断爆发抗议环境破坏的运动加快了发达国家环境治理的立法进程。1960~1970年，大多数工业化国家创立了环境政策法律体系，设置了环境执法机构，推进环境自治团体的改革。应该看到，从20世纪50、60年代环境公害大规模爆发到80年代污染治理取得实质性成效，主要工业化国家花费了30余年时间，投入了大量人力物力，才建立起较为完善的生态环境保护体系。对于日趋严格的环保法规，发达国家企业和居民逐步由被动适应转向主动转型。无论是末端治理还是污染预防，收费、补贴、税收、押金、税收、市场交易等各种政策工具在发达国家也得到了日益广泛且成熟的运用。值得注意的是，西方国家集中治理污染是在已经完成工业化、实现了经济社会现代化的条件下开展的，其强化环境保护的实践与科技革命催生的世界范围内产业升级基本同步，从而确保了产业有序替代接续，较为顺利地推动了结构转型，在一定程度上缓解了污染治理对经济社会发展造成的冲击。

而从我国当前的宏观经济形势来看，经济下行固然主要是经济发展阶段和宏观形势决定的，但这并不意味着污染治理对经济增长没有影响。由于现阶段我国经济与环境尚未脱钩，“环保高压”下落后产能退出、大批污染企业甚至包括部分符合国家排放标准的企业集中关停，短期内对地方经济增长、就业、税收以及微观层面企业运营成本的影响不容忽视。在“三期叠加”的情况下，这些负面影响有可能被进一步放大，成为一些地区结构调整阵痛期的“不可承受之重”。特别是对于华北、东北等部分产业结构单一、高端要素凝聚力较差、自主转型能力不足的省区，纵然为保护环境不惜“伤筋动骨”的决心易下，而要真正实现产业升级“脱胎换骨”却异常艰巨。在缺乏产业造血功能的地区，行政化、运动式的环保执法以及停产限产、罚款整顿等简单的处罚手段，尽管总体上有利于缓解雾霾等区域大气污染，但很难起到倒逼绿色转型的正向作用，甚至引发企业债务违约增加，导致供应链的债务风险增大，重则可能伤及经济微观层面的整体活力。

三、破解污染治理与经济下行的矛盾：国际经验与地区差距

近期，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议时强调：“我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段。生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色发展的必然要求。”应该看到，近年来从决策层到普通百姓，越来越多的人已经清醒地认识到牺牲生态环境、损害公众健康的粗放型发展方式无以为继，初步形成了“环保新常态”的舆论氛围和民意基础。因此，要重视民心所向，将这种舆论氛围作为改进环保工作的重要动力。一方面，要防止将经济下行作为放松污染治理的借口，在环境保护工作中“开倒车”，给环保监督执法“拖后腿”；另一方面，面对新常态下环境保护的新形势，污染治理和环境保护要尽快树立“新常态”意识，“主动适应和积极应对”并重，采取新思路，构建新机制，从而促进主要污染物排放总量和结构朝着有利于生态环境质量改善的大方向转变。

1.发达国家环境治理的路径及经验：在发展中治理，在发展中保护

从发达国家污染治理的经验来看，不损害国家综合竞争力是其污染治理的基本原则或底线。纵观其环境治理模式的演变，发达国家解决环境问题始终与产业发展的阶段性要求紧密相连，把实现产业转型升级作为环境保护的主要目的之一。即便如此，实际情况是，尽管发达国家拥有充足的资金财力，掌握先进的治理技术，运用丰富的市场化政策工具，但其污染治理对实体经济特别是传统产业的影响仍然是复杂而多样的。在成本和环保的双重压力下，大量传统产业生产能力从本土转出，对一些发达国家工业基础和就业形势的冲击长时间难以修复。因此，对于尚未走完工业化和现代化道路的中国而言，尤要反复强调现阶段发展仍是首要任务。在保持合理的“环保压力”并使之成为“新常态”的前提下，要紧紧抓住产业结构调整特别是工业内部结构调整这个“牛鼻子”，进一步夯实实体经济的发展基础，促使污染治理与产业转型升级形成良性互动，加快实现环境与经济脱钩，从而以相对较低的人均GDP水平越过倒U型环境库兹涅茨曲线的拐点。同时，根据国际经验，当环境治理投资占GDP的比重达到1%~1.5%时，可以控制环境恶化的趋势，而这一比值当达到2%~3%时，环境质量有望得到改善。目前，我国环境治理投资总额占GDP的比重约为1.6%。应该说，在投资方向和效率有保障的情况下，基本能够避免环境质量持续恶化，但与发达国家3%左右的水平相比，我国环境治理投资占GDP的比重仍然偏低。而要达到环境治理投资占GDP比重2%~3%、工业污染治理投资占固定资产投资比重5%~7%的水平，“十三五”时期环境治理需要约10万亿元的投资规模。从这一角度出发，坚持在发展中治理、在发展中保护，绝非要走“先污染后治理”的老路，而是要通过不断积累经济发展的成果，以健康、有竞争力的实体经济，支撑改善环境质量、建设生态文明的巨大资金和技术需求。

2.污染治理效果的预期：能源结构的制约

历史地看，除了大规模治理保护，欧洲生态环境根本性改善无疑还得益于能源结构转变这一有利的客观条件。实际上，如果没有北海油气的成功勘探开采，西欧和北欧国家要实现环境与经济脱钩，恐怕要付出更长时间，投入更多资金。而在今后较长时期内，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中仍占主体地位，这种能源结构决定了我国污染治理必将任重道远。未来随着传统末端治理空间缩小，后续污染治理难度将进一步增大，加之氨氮等新增减排指标治理经验不足，农业、交通等拓展领域的治理能力有待提高，在这种形势下，对于京津冀等地的雾霾这类严重区域性污染，治理投入很难做到立竿见影，从局部、微弱的量变到全国总体环境质量改善更不可能一蹴而就。面对复杂严峻的污染形势，既要有壮士断腕的勇气，也要有滴水穿石的耐心。在加大治理力度、创新治理方式的同时，应遵循污染治理的客观规律，坚持依法科学治理，切忌急功近利。盲目投入、粗放式治理即使短期内会取得一定成效，但治理效果难免波动和反弹，反而增加治理成本，拖延治理周期。

3.各地区发展阶段、区位条件、要素禀赋和治理能力的差别

实证研究表明（杨丹辉、李红莉，2010），对于不同地区、不同污染物而言，经济增长与环境质量之间的关系不尽相同，表现为环境库兹涅茨曲线呈现地域性和时间性差异。目前，东、中、西部三大区域经济和社会发展处于不同阶段。沿海地区已进入工业化后期的前半阶段，中部地区总体处于工业化中期的后半阶段，而西部地区仍处在工业化中期的前半阶段。发展阶段不同决定了各省区环境保护与经济发展的协调程度并不一致，导致各省区污染治理投入规模和治理效果存在较大差异，这也意味着不同省市区甚至省内各地区环境库兹涅茨曲线的形状及其拐点表现各异。需要强调的是，我国主要污染物排放及其治理效果还不同程度地受到地理、气候等自然条件影响，因此，对于不同地区，污染物治理投入的重点领域及目标要求应体现发展阶段和区位条件的差别，环保执法手段也要有针对性的创新。尤其是对于在区域污染治理中做出实质性贡献甚至“牺牲”、且经济下行压力较大的省区，对其环保及相关工作要予以充分肯定，并适时提供资金技术人才等方面的精准扶持，引导、协调高端要素输入落地，不断增强其转型发展、应对经济下行的信心和能力。

四、结论与政策建议

虽然环境库兹涅茨曲线刻画了各个国家（地区）不可避免地面临环境质量—经济增长的两难境地，但世界各国的实践表明，通过加强积极的结构性治理和有效的环境监管，可以降低环境库兹涅茨曲线的转折点。为此，要正确认识新常态下经济增长与环境保护的关系，妥善处理经济下行与污染治理之间的矛盾，以稳定的“环保新常态”推动结构转型升级。

从长远来看，扩大生态环境公共服务供给，更好地实现以人为本的生态安全和环境质量改善目标是政府开展环境治理的基本出发点。为此，应进一步建立完善充分体现地区差别，涵盖基础设施投入、环境经济核算体系、财税工具优化、政绩考核和离任审计制度改革、环境管理能力建设、差别化参与者激励机制、企业社会责任、公众教育培训、舆论引导和新媒体参与、国际交流合作、有中国特色的环境文化建设等方面的环境管理和法治体系。落实中央“深改”有关部署，强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，着力完善生态环境追责制，加快构建环保督察工作机制，以环境督查为抓手，不断细化各级政府的环境责任。同时，应及时回应公众不断高涨、日益多元化、复杂化的环境保护诉求，积极引导公众和舆论参与，大力倡导绿色消费理念和生活方式，逐步树立生态环境优先的价值观和公民行为准则，不断完善生态文明建设的社会监督体系。

针对当前经济下行与污染治理之间的矛盾，则需要更有针对性地采取一系列应对措施。首先，强化结构性治理是重中之重。优化能源结构，大力发展可再生能源和煤炭清洁利用技术，进一步提高汽柴油排放标准。同时，以实施《中国制造2025》为契机，加快推进节能降耗和绿色转型，鼓励企业绿色技术和产品开发应用，形成企业之间的新型绿色分工和生态共生，从而从源头上遏制主要污染物排放上升的势头。其次，产能合作为区域性污染治理提供了新的路径。依托“京津冀协同发展”等国家重大区域发展战略以及“一带一路”、“亚投行”等战略平台，着力构建区域产业协同发展机制和国际产能合作机制，不断深化区域间、国际间的利益融合。重点引导经济下行矛盾突出、传统产业产能过剩严重的地区尽快实现产能跨区、跨境无缝对接和对口落地，有效纾解过剩产能，释放减排压力，为产业转型升级置换出充足的空间和高质量的要素。再次，借鉴国际经验，加大环境监督模式和执法手段创新力度，不断丰富污染治理政策工具，更多采用市场化政策工具，适时扩大“以奖代补”范围，环保执法做到“奖罚结合、奖罚有度”。同时，引导国内外各类资本和主体参与环境保护和生态修复，采取PPP模式，推进国家和地方生态环境监测网络的建设运行，打造开放式、多层级的环境保护投入体系和响应机制，重点解决细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、有毒有害化学品等危及公共健康、舆论关注度高的环境问题。最后，积极探索重点地区之间生态环境转移支付机制。全面、客观评估不同地区污染治理对经济增速的影响，对于在区域污染治理中因大面积关停污染企业甚至部分排放达标企业，对地方经济确实造成一定损害的省区，建议中央政府在特定时期内加大财政定向投入力度，重点用于改善地方环境基础设施，提高环保队伍素质，提升环境执法综合能力。

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（责任编辑：张积慧）

The Economic Growth and Environmental Governance under the New Normal: From the Perspective of EKC of Backward Countries

Yang Danhui
（Institute of Industrial Economics of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China）

Abstract:From a global perspective，the developing countries can often reach the threshold of EKC at a relatively lower level of GDP per capita by learning the experiences of environmental governance from developed countries. As the Chinese economy goes into the New Normal，its economic growth downturn has brought new challenges to the input and its effect of environmental governance. Under this circumstance，it is of great importance to form reasonable expectation on the effect of environmental governance，fully considering the regional differences in the development stages，geographic conditions，factor endowments and governance capability. Based upon this，it calls for the government to enhance structural treatment and establish an ecological and environmental transfer payment system between the key regions of pollutant emission.

Key words:new normal；economic downturn；environmental governance；EKC

作者简介：杨丹辉（1969-），女，山东济南人，中国社会科学院工业经济研究所研究员，博士生导师，研究方向：产业经济学、资源与环境经济。

基金项目：中国社会科学基金重大项目《稀有矿产资源开发利用的国家战略研究——基于工业化中后期产业转型升级的视角》（15ZDA051）；中国社会科学院创新工程项目《稀有矿产资源的国家战略研究》（SKGJCX2013—04）。

收稿日期：2015-10-08

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.001

[中图分类号]F062.2

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2016）01-0001-06