依法治市视域下重庆市长寿区社区治理问题探讨

陈国富，周　洋

（中共重庆市长寿区委党校，重庆 401220）

依法治市视域下重庆市长寿区社区治理问题探讨

陈国富，周洋

（中共重庆市长寿区委党校，重庆 401220）

社区是社会的基本细胞，社区治理的成效既直接关系到社会治理的创新，也关系到国家治理体系和治理能力现代化的推进。因此，依法治市视域下重庆市长寿区社区治理，既要建立社区依法治理组织运作体系，正确处理政府与自治组织的关系，也要加强基层民主自治和社区精神文明建设，并通过明确社区依法治理的内容和实现机制及规范各种社区服务，确保社区治理在法治氛围下有效推进。

依法治市；长寿区；社区治理

一、社区治理与依法治市的关系

（一）社区治理的基本蕴涵

社区治理有别于传统的社区管理，从我国经济社会发展和城镇化发展进程来看，社区的类型包括基于传统的社区、快速城镇化造成的村改为居委会式的社区、基于市场而形成的商品化社区，以及单位制社会转型过程中而形成的单位社区。由于在传统的社区管理模式中，政府作为管理主体主要是通过运用行政手段来进行社区管理，或者提供社区服务的。而社区治理作为一种新的管理模式，基层政府已不再是治理的单一主体，并较为注重参与各方的协调及互动，社区治理主体应当包括社区党组织、居委会、业主委员会、社会组织以及居民等，其治理方式强调平等、合作、自治、参与，社区的结构和秩序也依靠社区多元主体而建立。因此，社区治理就意指政府、社区居民自治组织、非政府组织和社区其他组织以及个人为主体的多元网络体系，应对社区内的公共问题，通过协调、配合、谈判等方式一起参与管理社区事务以及提供社区内公共物品的活动，也是多种主体共同参与并实现治理的一个过程和机制。

（二）依法治市的基本蕴涵

2014年11月5—6日，中共重庆市委四届五次全会审议并通过了《中共重庆市委关于全面推进依法治市的意见》。《意见》紧密结合重庆实际，回应人民群众重大关切，使依法治市成为重庆发展的新关键词。对重庆直辖市来说，依法治市意指在重庆全市行政区域内，按照党和国家的部署与要求，把重庆全市的各项事务都纳入依法治理的轨道，通过法治的方式来促进全市行政区域内的政治、经济、文化、社会和生态发展。从这个意义上来说，重庆全市区域内的广大人民群众是依法治市的主体，而全市各区域内的国家事务及经济文化社会事务则是依法治市的客体。全市的广大人民群众依照宪法、法律、法规及规章，通过现代化建设和治理法治化，使我们重庆全市区域内的各项事业，能够在中国特色社会主义法制的调整规范引导下健康有序发展，从而保证党的基本路线和基本方针正确有效地实施。

（三）依法治市与社区治理的关系

社区治理作为社会治理的一项重要内容，与全面推进依法治市的目标和方向一致且相辅相成。通过社区治理，既能够有效地推进社会治理的创新，也能够为生产力的进一步发展释放动力，进而为促进社会公平正义，全面推进重庆全市区域内的依法治市创造良好的条件。而全面推进重庆全市区域内的依法治市，则既可以确保社区治理沿着法治化的轨道有序推进，进一步巩固和发展全市社会治理的成果，也能够为推进国家治理体系提高治理能力，为现代化建设提供有力的法治保障。因此，依法治市视域下，社区治理必须自觉运用法治思维和方式，坚持治理于法有据；必须坚持依法行政，致力于推进国家治理体系，提高治理能力，为现代化；必须坚持公正司法，让社区中各种利益关系的调整获得应有的法律保障；必须增强全民法治观念，使社区在良好的法治氛围中推进。

二、重庆市长寿区社区治理现状

（一）长寿区社区依法治理取得的成效

1.社区依法治理有效推进。十八大以来，重庆市长寿区充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，有效发挥全区各区级职能部门、街镇、社区、村居的作用，有机整合现有公共服务资源，着力构建综治工作、治安防控、公共卫生、消防安全、矛盾化解、信访接待等为一体的社区治理体系，推进社会基本公共服务向基层社区延伸。全区社区治理被纳入重庆全市区域内的依法治市的总体部署，并成为其不可分割的组成部分。长寿全区的社区治理也基本形成了党委领导，街道、居委会组织引导实施，各方积极参与的运行机制。长寿区的大多数社区都建立了社会矛盾调解中心或分中心，健全了依法治理载体。

2.法制宣传教育取得实效。一是抓好各类重点对象的学法用法。充分利用党校各类培训班、警示教育基地、市民学校对各街镇和社区居委会的干部进行相关的培训，长寿全区的社区居民学法用法基本走上了制度化、规范化的轨道。二是利用文艺汇演、法治小故事等各种群众喜闻乐见的形式进行法制宣传。三是注重提高居民群众掌握和运用法律的能力。将各类与干部和群众息息相关的各类法律法规编成小册子，分别发放给干部和群众。

3.人民调解在维护社会稳定方面作用明显。随着长寿全区城镇化的快速推进，基层社区不稳定的因素有所增多，社区居民之间的纠纷也呈现出多元化及复杂化的趋势。为了切实推进依法治区，重庆市长寿区通过协调居委调委会、调解小组、调解信息员等组织和人员的任务分工，推动社区调解工作不断创新，积极构建以重庆市长寿区区级社会纠纷调处中心，长寿区各个街镇社会纠纷调处分中心，以及街镇各社区居委调委会为基础的新三级调解网络，为长寿全区社区的稳定提供了坚实的组织保障。

4.积极推进社区治理法治化进程。一是通过不断完善社区居民自治，实行社区居民事务该公开的要公开，进而实现不断提高社区居民的自我管理、自我教育及自我服务的能力。二是结合热点、难点问题，积极开展专项依法治理。如长寿区骑鞍社区结合“创建平安社区宣传”、社区居委会换届选举以及社会“综治”等项工作的开展，通过各专项整治借以实现整个社区的依法治理。三是通过评议会、协调会、听证会等制度，积极动员社区居民参与处理各项社区生活事务。这样，既在社区居民这里普及了相关法律的知识，也拉近了基层党委政府与社区居民的关系，从而也在社区居民中普及了依法治区的理念。

（二）长寿区社区依法治理存在的问题

1.社区治理的参与主体的观念陈旧。部分机关部门习惯于直接领导方式，对社区民主自治心存疑虑。而社区居委会的自治能力普遍较弱，其实现依法自治的能力也较弱，社区还是比较习惯于完全听命于基层政府。由于社区的居民、企业以及社会组织，他们参与基层社区事务较少，对社区社会治理的认同感不高，大多数人认为社区的建设只是政府、街道、居委会的事，认为自己的参与不能够影响基层政府和居委会决策。

2.社区治理的法治机制不够健全。一方面，社区矛盾纠纷依法调处机制有待完善。大多数基层“老、大、难”纠纷和缠访、闹访案（事）件正是由于缺乏应有的矛盾纠纷调处机制或矛盾纠纷调处机制不健全而形成的。而长寿区有的部门、镇（街道）在处理纠纷信访问题时只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题。社区公共法律服务体系和保障体系不健全，群众依法表达自身利益诉求和维护自身合法权益机制尚未真正建立起来。另一方面，基层社区法治监督机制尚未形成。基层政府依法行政工作的监督机制不健全，缺乏责任追究的法律规定，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止和纠正。执法监督上存在“同级监督太软，上级监督太远”现象，行政机关内部的自我监督效果有限，导致许多失职、违法违规行为不能及时得到纠正和处理。

3.有效的组织运作机制还未成型。一是部门联动作用发挥不充分。虽然建立了党委领导、政府负责、综治牵头、公安为主、部门协同、群防群治的社会协同治理工作格局，但各部门联动作用发挥不充分，没有真正形成“一盘棋”格局。二是信息化的支撑作用不明显。当前，随着经济社会的发展，信息化在助推社会治理工作中的作用显得尤为重要。在轻化路社区治安防控试点工作中，信息化的支撑作用不明显。三是群众的自治主体作用不强。加强基层社区治理的主体是社区群众，虽然社区群众也积极参与，并发挥了一定的作用，但大部分时间是政府性质的工作，群众的自治主体作用不强。这种局面就造成了群众一味地听从政府部门的安排，从而“丢失”了自己的发言权和参与权。

4.社会组织发育不够成熟。从目前情况来看，重庆市长寿区登记注册的社会组织存在以下特点：一是数量少，规模小，而且这些社会组织的服务种类相对较为单一；二是行政色彩浓厚，在组织、人员、资金来源等方面受到政府部门的影响严重。在社会服务管理工作中，“党委领导”和“政府负责”易于做实做强，“社会协同”和“公众参与”仍然比较薄弱，社会自治氛围尚未形成，多元主体齐头并进、优势互补、力量互联的共治局面难以形成，社会组织的现有数量无法满足当前社会治理的现实需要。在基层，社会组织的数量与基层社会治理的需求相差甚远。除社区居委会外，其他社会团体和中介组织不但数量有限，且缺乏应有的独立性，无法有效地发挥其应有的作用。

5.社区治理方式单一，群众参与性不高。长寿区基层社区社会治理的思路和方法还比较单一，社会治理工作完全采用的是政府和村社干部包干的模式，缺乏社会组织、公民参与的渠道，全社会综合力量的运用不够。社区居民都是抱着“各人自扫门前雪”的态度，不关心社区建设工作。而驻社区单位参与社区建设的积极性也不高，社区凝聚力不强。社区居民对社区委员会不够信任，对其社区治理能力缺乏信心。社区委员会居民自我管理、自我教育、自我服务自治的权力没有得到发挥，社区管理的很多工作仍然是政府在扮演“管理者”角色。究其原因，由于社区没有固定的经济来源，很大程度上仍然是依靠政府拨款，社区纵然想要达到自治的目的也是力不从心。

三、推进社区依法治理的对策举措

（一）坚持党的领导，建立社区依法治理组织运作体系把社区自治与社区党建结合起来，要充分发挥党组织在社区自治组织中政治领导核心作用，保证社区发展符合党的路线、方针、政策，符合国家的各项法律。对于重庆市长寿区来说，就是要认真落实中共重庆市委、市政府关于加强“三基”工作的意见，积极借鉴重庆市其他先进区县的经验，在条块结合、上下联动、突出重点、突破薄弱上全面推进社区治理法治化建设。充分发挥党委的领导核心作用和政府的主导作用，强化社会治理和公共服务职能，发挥社区居民群众性自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，最广泛地动员和组织公民依法参与社会管理。通过加强社会政策综合平衡，形成权责一致、条块结合、各司其职的社区社会治理新体制。

（二）推进依法自治，实现社区治理法治建设规范化

一是加强社区治理法治化建设。认真落实社区居民委员会组织法及实施办法，支持和保障人民群众依法自治。强化社区法治机构和队伍建设，建立重心下移、力量下沉的导向机制，人员、经费、装备向社区倾斜。二是加强基层人民法庭、派驻基层中心检察室、公安派出所、司法所建设，建立健全联动机制，形成社区依法治理工作合力。支持各类社会主体依法实现自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社区治理中的积极作用，引导社区组织完善修订自治章程和乡规民约，强化教育宣传和执行落实，提升社区群众自觉守法守规意识。三是完善民主法治监督。充分发挥社区居民及居务监督委员会的力量，建立监督机制，确保社区群众能直接行使民主权利。抓住人民群众最关心的问题推行居务公开，探索建立居务工作过失责任追究制度，对拒不推行民主管理或在推行中弄虚作假、侵犯群众权益的居委会干部，居民会议或居民代表会议有权追究其责任。

（三）完善社区治理网格化服务管理

目前，重庆市长寿区相关部门根据各自的职责分工，分别建立了网格化管理、网格化巡防体系，在中心城区进一步科学划分网格的基础上，确保人地物事组织等基本要素到格、职责任务到格、各级干部到格、各项保障到格，并进一步推动网格向农村集镇延伸，着力提高网格发现问题、报告问题、解决问题的实效。全区已经完成村（社区）网格化服务管理全覆盖，已实现人员、待遇、制度、职责、工作保障“五落实”。网格员主要开展信息收集、矛盾化解、巡逻防控、隐患排查、服务群众和维护稳定六项工作。同时，网格员要按照“一日一巡查，一天一报告”的要求，深入网格了解民情、反映诉求、排查矛盾，及时掌握重点矛盾纠纷、突出治安问题、公共安全隐患和重点人员等方面的信息，并及时加以预防和解决。建立“网格—村（社区）—镇（街道）—区级部门”分级上报处理机制，真正实现了“上面千条线、下面一张网”。

（四）明确社区依法治理的内容和实现机制

社区依法治理的内容十分广泛，要确保社区依法治理顺利推进，必须明确治理内容和机制。社区依法治理的内容应通过多种途径进行。一是社区居民代表大会和社区民主听证会、议事会，行使社区民主自治选举、决策、监督等权力；二是政府部门的指导延伸，依法规范有关社区事务，提供法制宣传、社会治安、法律援助等直接服务和行政许可、执法检查等间接服务；三是社会组织的协调推进，要培育和发展辖区内的社会组织，规范社区企业、社会组织和群众团体的法律行为；四是党组织的领导监督，在区委、街道工委统一领导下，依靠社区党组织对社区依法治理工作进行领导、指导和监督检查，不断促进社区依法治理落实和深化。

（五）加强宣传，培育扶植专业性社会组织

通过电视、报纸、居民大会、板报、宣传册等多种形式大力宣传社会服务管理中心和网格化管理等社会管理的新模式、新名词和新方法，使社区居民群众理解并认同他们，并主动参与到社会管理中，营造良好的社会氛围。而各类数据统计、经济调查、人口普查等，工作量大，且知识性较强，占用了政府和居委会干部的大量时间和精力，而且效果不太好。可以培育专业的社会组织，由相关政府部门通过购买服务，以项目化运作的方式，委托专业性社会组织来实施。一方面从中将村居工作人员解脱出来，另一方面效果也会更好。

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［责任编辑吴明宇］

C916.2

A

1673-291X（2016）25-0099-03

2016-07-08

重庆市决策咨询与管理创新计划项目“依法治市视域下长寿社会治理创新研究”阶段性成果（CSTC2015JCCXB00042）

陈国富（1971-），男，河南商水人，副教授，博士，从事马克思主义中国化研究；周洋（1985-），男，重庆长寿人，硕士，从事社会治理研究。