论我国货币政策法定目标的重构——基于国内外法制演进的分析

闫 海

(辽宁大学法学院，辽宁沈阳110136)

目标指明货币政策的出发点和归宿处，构成货币政策的正当性基础。货币政策目标体系被认为包括最终目标(Goal)、中介目标(Intermediate Target)、操作目标(Operating Target)三个层次:最终目标又称终极目标，是指货币政策的根本目的;中介目标又称中间目标，是指有助于实现最终目标的金融变量;操作目标是指可以直接控制并与中介目标密切相关的变量。货币政策的最终目标又被认为是狭义上的货币政策目标，存有单一与多重的不同观点。单一目标论往往将物价稳定作为货币政策的唯一目标，而“物价稳定、国际收支平衡和充分就业的凯恩斯三角”，“围绕经济增长而被扩大为一个‘魔法正方形’”［1］，四重说是货币政策多重目标论的通说。经由法律规定的货币政策的最终目标即为货币政策的法定目标，乃是法律意义上货币政策决策、执行的目的要件。2012年党的十八大报告提出，“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求，“推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化”。笔者拟对各国货币政策多重目标的早期法制予以梳理，通过对多重法定目标彼此冲突的分析，指出各国货币政策实践乃是动态单一目标，着重揭示20世纪90年代以来的通胀定标制兴起所形成的货币政策单一目标的法制趋势，并且结合我国货币政策法定目标的变迁，尝试重构我国的货币政策法定目标。

一、各国货币政策多重目标的早期法制

关于货币政策最终目标的法律规定:或者直接明确为中央银行法上货币政策的法定目标条款;或者混杂在中央银行法上的中央银行职能条款;在制定宏观调控基本法的国家，货币政策的法定目标往往从属于宏观调控的法定目标。20世纪80年代以前，各国货币政策的法定目标基本上采取多重目标模式。

1913年《美国联邦储备法》规定，“(美联储)维持弹性货币，采取商业票据再贴现的措施，建立有效的银行监管机制，以及实现其他政策目标”。虽然规定了“维持弹性货币”的目标和“商业票据再贴现”的工具，但金本位下货币供给是自动实现的，美联储没有多少货币政策的行使空间。事实上，“1913年人们认为联邦储备系统基本上是银行家之间的合作企业，其目的是增进银行安全，作为提供货币紧急资金的来源”［2］，维护金融稳定才是当时美联储的主要职能。弹性货币被认为是保证当时美国金融稳定、避免恐慌的关键。依据当时通行的看法，恐慌源自农业生产、运输的季节性融资需求产生的流动性短缺，短缺因为银行、个人在此期间的流动性窖藏动机而进一步加剧。通过美联储贴现窗口提供的弹性货币可以缓解这一紧张局面，从而保障银行满足客户的需求。“政府有责任保证大萧条永不发生”的观念是20世纪30年代的宝贵遗产之一。二战结束后，美国经济结构需要从战时生产和军品需求转向和平时期生产和民品需求，资本、人力须从原有生产领域转移，同时为战后归来的百万士兵创造新的工作岗位。为防止大萧条下大量失业的重现，1946年美国国会批准《就业法》(Employment Act)，要求联邦政府“为那些有能力、愿意并寻找工作的人们……创造可以负担的、有用的就业机会，并促进就业、生产和购买力的最大化”。“就业充分”成为美国宏观调控的法定目标之一。1977年《联邦储备改革法》(Federal Reserve Reform Act)明确规定，“(美联储)应当保持与经济长期增长潜力相一致的货币和信用总量长期增长，以有效地促进就业最大化、物价的稳定及长期利率适度的目标”，形成美国货币政策的“就业最大化”和“物价的稳定”的双重目标。1978年《充分就业与平衡增长法》(Full Employment and Balanced Growth Act)规定，“(美国政府)促进充分就业和生产，提高实际收入，平衡增长，充分发展生产力，对国家优先问题给予适当的关注，通过扩大出口并增强农业、商业和工业的国际竞争力而改善贸易平衡，以及保持合理的物价稳定”。“就业充分”、“经济增长”、“国际收支平衡”、“物价稳定”成为美国宏观调控的法定目标。

1949年《德国基本法》要求重建战后德国中央银行，1957年《德意志联邦银行法》颁布，历经多次修改。德意志联邦银行加入欧洲中央银行体系后，《德意志联邦银行法》第3条修改为，“德意志联邦银行参与执行欧洲中央银行体系旨在维持物价稳定的任务，办理国内外收支往来业务”，即维持物价稳定为德国中央银行的基本任务。但是，《德意志联邦银行法》第12条亦规定，“保证欧洲中央银行体系赋予德意志联邦银行的任务不受侵犯，德意志联邦银行应对联邦政府一般经济政策予以支持”，即德意志银行存有从属于维持物价稳定基本任务的政府一般经济政策的支持义务。此外，1967年德国联邦议会通过《德国基本法》第15次修正案，新增第109条第2款规定，“联邦和各州在财政管理中必须考虑整体经济平衡的要求”，同步出台的《经济稳定与增长促进法》第1条对宪法上的整体经济平衡原则予以具体化，“联邦与州在采取经济与财政措施时须考虑到整体经济平衡的要求。这些措施应同时有助于在市场经济秩序下物价稳定、高就业状态、对外经济平衡和稳定而合理的经济增长。”“物价稳定”、“高就业状态”、“对外经济平衡”、“稳定而合理的经济增长”成为德国宏观调控的法定目标。

此外，1959年《澳大利亚储备银行法》第10条第2款规定，货币政策法定目标是“为维护澳大利亚货币的稳定、充分就业、经济繁荣和国民福利做出贡献”。1964年《新西兰储备银行法》规定的货币政策多元目标，“……(货币)政策必须最大限度地促进生产、贸易、就业与最大程度地维护内在价格水平稳定相联系”。1942年《日本银行法》第1、2条规定，“日本银行为谋求国家经济总力量的切实发挥，实施调节通货、调整金融和维持信用秩序的国家政策”，“日本银行专以实现国家目的为使命而运营”;1997年修正《日本银行法》时将相关内容修改为，“日本银行作为中央银行发行银行券、调整通货及金融”，“为使银行及其他金融机构资金结算的顺利进行，维持信用秩序”，“通过物价的稳定，保障国民经济的健康发展”。

二、货币政策多重法定目标的冲突及动态单一目标实践

就长期而言，货币政策的多重法定目标之间是一致的或互补的;就短期而言，除了就业充分与经济增长之间正相关外，其他目标彼此不相容。(1)就业充分与物价稳定。为实现充分就业，需要增加货币供应量，扩大总需求，创造更多的就业机会。但是，总需求扩大后，因为供给不能立即发生变化，所以造成生产资料、消费资料的价格上涨，即所谓的菲利普斯曲线(Philips Curve)。［3］(2)经济增长与物价稳定。在一定范围内，物价稳定乃是经济增长的前提，经济增长则是物价稳定的基础，二者相互促进。但超出此范围，货币量扩大，刺激投资和消费，带来经济增长，亦导致物价上涨和通货膨胀;反之，为防止物价上涨和通货膨胀，缩减货币量，抑制投资和消费的有效需求，以致对经济发展不利。(3)国际收支平衡与物价稳定。物价稳定和国际收支平衡分别表示一国内部和外部的均衡，但影响二者的因素各不相同，一国难以通过货币政策同时达成这两个目标。(4)国际收支平衡与经济增长。经济增长与国际收支平衡为二律背反，经济增长有助于就业增加、收入提高，进口需求相应增加，当进口增长快于出口增加，产生国际逆差，国际收支恶化;为平衡国际收支，减少货币供应量，又造成国内需求下降，经济增长放慢。概言之，货币政策无法同时达成上述目标。20世纪70年代的“滞胀”危机便提出此项难题:若采用紧缩政策降低通货膨胀，则必将进一步恶化失业状况，使经济“雪上加霜”;若采取扩张政策刺激就业，则又会给高通货膨胀“火上浇油”。

实践中的货币政策只能因时因地在多重目标之间权衡并确定首要目标，例如美联储不明确自己认为重要的目标及权衡方法，但回顾历史可以发现，“在50年代，美联储相对比较注重价格稳定;在70年代早期和中期，则比较强调失业问题;在80年代，又重新关注通货膨胀，但与在50年代的做法却大为不同。”［4］2001年，美联储理事会主席在国会听证会上陈述，“当然了，如果条件允许，我们可能更宽松一点，但由于意识到经济充分增长需要长时间的铺垫，因此，我们对于前期必须保持物价的长期稳定不敢有丝毫的掉以轻心”。［5］笔者认为，货币政策的法定多重目标实质上是实践中的动态单一目标。甚至于，法定多重目标成为掩盖货币政策失败的藉口，或者借此回避利益冲突以避免利益集团干扰，造成货币政策缺乏约束力，损害社会公众的信赖利益。

三、通货膨胀定标制兴起与货币政策单一目标

通货膨胀定标制(Inflation Targeting Regime)系由新古典综合学派提出，以真实商业周期、理性预期、动态价格调整等为理论依据，在20世纪90年代兴起的货币政策范式变革，要求货币政策应以较低和稳定通货膨胀率为目标。通货膨胀定标制的含义缺乏统一的界定，但以货币政策的目标而言:(1)将物价稳定作为货币政策压倒一切的首要目标。(2)将物价稳定的目标予以量化。为实现物价稳定的目标，应当设定一个能有效盯住目标的“名义锚(Nominal Anchor)”，便于社会公众观察、理解、评估货币政策，并形成有效约束。金属货币是金本位的名义锚，美元是与美元挂钩的金汇兑本位的名义锚。随着布雷顿森林体系瓦解，一些发达国家和许多新兴市场经济国家则施行汇率定标制，即以与本国密切相关的低通货膨胀率国家的货币作为名义锚，然则随着资本市场开放，“锚”国家的利率变动引发汇率目标盯住国的同步变动，加之两国间的密切经济联系，以致被转嫁风险，甚至易遭受货币的投机性冲击，引发金融危机。汇率目标盯住国往往缺乏运用货币政策回应冲击的能力，典型的事例是1992年欧洲汇率危机和1997年亚洲金融危机，以汇率为“名义锚”的汇率定标制存在较大问题。一些施行浮动汇率的发达国家则在布雷顿森林体系瓦解后以货币供应量作为货币政策的名义锚，实行货币量定标制。但是，金融创新、资本流动等自20世纪80年代以来日益加剧，以致货币乘数趋于不稳定，货币供应量与货币政策目标之间的关联度量化日渐艰难。货币供应量已不能为货币政策提供足够的信号，不能成为评估货币政策有效性的尺度，以货币供应量为“名义锚”的货币量盯住制亦被放弃，以通货膨胀率为“名义锚”的通货膨胀定标制应运而生。采取通货膨胀定标制为货币政策的范式，可以建立货币政策的可信度，加强货币政策的独立性，增强货币政策的透明度，保留货币政策的灵活性，降低货币政策的试错成本。［6］

新西兰是通货膨胀定标制的先驱 (Inflation-Targeting Pioneer)［7］，掀起世界潮流，据不完全统计，1990～1994年新西兰、加拿大、英国等10个发达国家采取通货膨胀定标制，1998～2002年间，共13个国家采取通货膨胀定标制，其中包括冰岛、挪威、瑞士等发达国家，波兰、捷克、匈牙利等转型国家，以及韩国、巴西、南非等新兴市场国家。［8］物价稳定单一目标是通货膨胀定标制的基础，各国采取不同方式对通货膨胀定标制予以规范化。

以新西兰为代表的国家，修改本国中央银行法以明确货币政策的物价稳定单一目标，并且由中央银行自己或中央银行和财政部门共同对通货膨胀目标予以具体化。新西兰在石油危机之后长期处于两位数的通货膨胀，1974～1988年累计通货膨胀达480%，通货膨胀率仅有1980年因工资、价格、奖金和利率冻结而下降至5%。因为货币政策目标的多重和可变，相互矛盾的目标与降低通货膨胀缺乏一致，高通货膨胀的预期在新西兰根深蒂固，新西兰经济表现位列OECD国家末位。1989年5月，新西兰政府向国会提交《新西兰储备银行法》(The New Zealand Reserve Bank Act)修正案，国会在12月审议通过，并于1990年1月1日正式生效。第8条修改为，“为维持物价水平稳定的经济目标，新西兰储备银行制定与执行货币政策”，确立新西兰的货币政策以物价稳定为单一目标。同时第9条规定，“财政大臣和储备银行行长应协商签订政策目标协议(Policy Targets Agreement，PTA)，此协议应当设定具体的目标，并且依据目标，对储备银行行长任期内货币政策的效果及与之有关的法律目标予以评估。”协议内容包括:(l)关于货币政策目标的协议;(2)物价稳定的量化描述;(3)通货膨胀目标偏离目标区间的例外条款;(4)货币政策的原则。新西兰储备银行遵行协议须以稳定、透明方式行使货币政策，致力于实现物价稳定目标，对于权力行为予以完全负责地解释。1990年3月2日，财政大臣和中央银行行长签署第一份政策目标协议，对通货膨胀目标和达到目标的时间表予以明确。1990年12月新一届政府执政，通货膨胀目标被个别修正和推进。1993年下半年，新西兰政府将0～2%的目标作为货币政策的长远目标。

以加拿大为代表的国家，没有或没能修改本国中央银行法的相关条款，但通过中央银行与政府财政部门的协议规定货币政策达致的通货膨胀目标。1934年《加拿大银行法》规定，“加拿大银行必须以维护国民经济和公众利益为目标，管理信贷与通货，维持货币对外价值稳定，根据生产、贸易、价格和就业状况调节货币流通，推动经济发展。”但20世纪80年代，加拿大实践中的货币政策目标将“稳定物价”列为首位，自20世纪60年代到20世纪90年代的30年间，加拿大的通货膨胀情况是七国集团中最好的。1991年2月26日，借鉴新西兰的经验，加拿大财政部长威尔森(Wilson)和加拿大银行行长克劳(Clow)发表联合声明，宣布至1995年末货币政策目标是降低通货膨胀、建立物价稳定，至1995年末通货膨胀率降到1% ～3%的区间内(中间目标值为2%)，使经济维持在一个低而稳、可预知的2%通货膨胀水平上。1991年末，执政的保守党政府建议修改《加拿大银行法》以奠定通货膨胀定标制的合法性，即在法律上授权加拿大银行从实现多重目标向物价稳定单一目标转变。但是，国会在1992年初予以否决。1994年初，新执政的自由党政府和加拿大银行宣布2%的通货膨胀目标延续至1998年;至1998年末，此项目标又延续至2001年;至2001年末，加拿大政府和加拿大银行决定将物价稳定作为货币政策的长期目标。

通货膨胀目标通常由中央银行单方面或与政府联合确定，在现有24个实行通货膨胀目标制的国家中，有4个国家的通货膨胀目标由政府确定;有8个国家的通货膨胀目标由中央银行确定;有12个国家的通货膨胀目标由政府和中央银行确定。将政府纳入通货膨胀目标的一个重要考虑是确保财政部门认真对待通货膨胀目标。［9］此外，美国虽没有修改中央银行法，也没有公布自己的通货膨胀目标，但通过对美联储货币政策的观察，可以发现美联储实际采取一个l%～2%的隐性通货膨胀目标。

四、我国货币政策法定目标的法制演进

“国家加强经济立法，完善宏观调控”已载入宪法，但令人遗憾的是，我国尚未制定宏观调控基本法，宏观调控权的目标亦缺乏法律的明确规定。党的十六大报告首次以党的文件形式表述我国宏观调控四大目标，即“要把促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”。

我国货币政策的最终目标几经转变，从不规范、不明确走向法定、清晰。1983年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》(国发〔1983〕146号)明确提出中央银行应当“保持货币稳定”。1986年国务院发布的《银行管理暂行条例》第3条则将中央银行、专业银行和其他金融机构捆绑，设定统一的目标，而且将“发展经济”、“稳定货币”并列。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出加快金融体制改革，“中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡。”同年出台的《国务院关于金融体制改革的决定》(国发〔1993〕91号)则提出，“人民银行货币政策的最终目标是保持货币的稳定，并以此促进经济增长。”1995年《中国人民银行法》第3条规定，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”2003年《中国人民银行法》修改，相关规定保持不变。质言之，从党的文件、国务院改革决定至《中国人民银行法》，我国货币政策最终目标的表述日益明确。

《中国人民银行法》第3条被认为，“不仅是在文字上的完美规定，也不仅是在理想上的圆满表达，更不只是体现一种愿望的期盼，而是一种经验，是一种建国以来从国民经济发展实践中提炼出来的表述。”［10］笔者认为，就立法形式而言，第3条具有较为明显的进步性。受立法传统等因素影响，大多数国家的中央银行法将货币政策法定目的杂糅于中央银行职能条款予以规定，与之相较，《中国人民银行法》第3条与第1条立法目的条款、第2条第2款中央银行职能条款相区别，较为明确地阐明了我国货币政策的法定目标。尽管《中国人民银行法》第3条通过“以此”将“货币币值的稳定”和“经济增长”连接以阐明二者之间的递进关系，较之1986年《银行管理暂行条例》第3条“发展经济、稳定货币”，当属进步，但是“经济增长”是否适宜为货币政策的法定目标仍然有待商榷。货币政策一般以资本存量固定为假设前提，乃是短期需求管理;长期而言，投资导致资本存量的变化，并形成经济增长，此乃长期问题。货币政策影响物价水平的变动，难以追求经济增长的长期目标，尤其是持续地超出经济潜在生产能力的增长目标。《中国人民银行法》第3条中的“货币币值的稳定”较《国务院关于金融体制改革的决定》中“货币的稳定”更为科学。货币稳定是货币供应量稳定的省略用法，而货币币值是货币的价格，即使依据弗里德曼货币数量说的观点，货币供应量稳定可以产生币值稳定，二者亦是手段和目的的关系，不可混为一谈。况且，货币供应量与物价之间是否存有稳定的关系已遭受质疑，各国货币政策逐渐放弃以货币供应量为中介目标。［11］币值稳定包括内外两个维度:(1)货币对内价值稳定，即物价稳定，币值与物价之间为倒数关系;(2)货币对外价值稳定，即汇率稳定。长期以来我国实行固定汇率制，所以货币政策的币值稳定目标侧重于对内的维度，但随着人民币汇率形成机制改革的推进，尤其是亚洲金融危机之后，币值稳定目标的对外维度亦被强调。例如戴相龙指出，“在合理控制国内货币供应的同时，要保持国际收支平衡，保证人民币汇率稳定。”［12］质言之，《中国人民银行法》第3条规定的货币政策目标是“物价稳定”、“汇率稳定”和“经济增长”三重目标，前两者为并列的首要目标。但是，米德在1951年已指出，在开放经济下，一项宏观调控政策在追求内外均衡时相互冲突，此即米德冲突(Meade's Conflict)。研究表明，1994年以来，我国货币政策已面临至少3次明显的米德冲突。例如，外汇储备增幅较快，货币供应量本应增加，但国内经济出现的通货膨胀又不允许货币供给的继续扩大，内外截然相反的货币调控要求让货币政策陷入两难境地。

五、我国货币政策法定目标的重构

随着我国货币政策的前瞻性操作技能提高、独立性和透明度制度改进、市场传导机制健全及我国经济步入新常态，我国已经具备实施通货膨胀定标制的基本条件。［13］笔者认为，应当借鉴相关国家的立法经验，基于通货膨胀定标制进行货币政策法定目标的重构:修改《中国人民银行法》第3条，规定“物价稳定”为我国货币政策的单一法定目标，即使不修改，亦应进一步明确“货币币值的稳定”是指“物价稳定”;补充规定，授权国务院对物价稳定目标予以量化，明确通货膨胀目标的定位、期限、测量、偏离及例外事项等具体内容，并报全国人大常委会备案。货币政策的目标在通货膨胀定标制下被量化，目标量化的标准设计包括:(1)目标定位，即货币政策以点目标(Point Target)抑或目标区间(Target Range)定位。倘若以点目标定位，即使货币政策有效实施，亦可能较为频繁地偏离目标，需要经常性地改变货币政策的工具，以致货币政策存在不稳定性;倘若以目标区间定位，目标偏离的可能性较低，货币政策行使空间较大，可以采取较为灵活的微调措施。(2)目标期限，即通过货币政策行使达致目标的时间及持续期间。通货膨胀目标期限包括货币政策的初期、转型期、稳定期，确定目标期限须考虑货币政策对通货膨胀的效应时滞。经验证明，通货膨胀目标期限一般为1～4年，在此范围内，目标期限越短，对货币政策的约束越大，向社会公众传递的信息越明确;期限越长，货币政策的灵活性越强。短于1年的，货币政策效果不能真实反映;长过4年的，则降低货币政策的可信度。(3)目标测量，即用以测度通货膨胀水平的指数。消费物价指数(Consumers Price Index，CPI)是一国生活成本指标，能够明确、及时地反映一揽子商品和服务的价格变化，定期公布，广为人知，一般被作为通货膨胀定标制的名义目标变量。但是，CPI包括诸如贸易条件、间接税、价格管制、食品和能源价格短期波动等货币政策无法控制的因素，一些国家因此剔除这些因素对CPI予以修订，形成核心通货膨胀率(Core Inflation Rate)。(4)目标偏离和例外条款。在通货膨胀定标制下发生目标偏离的，货币政策实施者应对社会公众予以解释说明，公布针对此项不可预期事件的应对办法，以及回归物价稳定目标的路径。除此之外，还可以设定一个“例外条款”和一个偏离的幅度作为容忍度的责任底线，以事先明确通货膨胀目标发生某种程度的偏离时，采取货币政策以恢复通货膨胀目标的路径或公布新目标路径的时间期限。

六、结 语

目标不仅指明货币政策的正当性基础，而且本身是货币政策的目的要件。货币政策的目标素有单一与多重的不同观点，物价稳定、就业充分、经济增长和国际收支平衡的四重目标是通说。货币政策早期立法大多确立为多重法定目标，但除就业充分与经济增长较为一致外，其他目标之间存在两两冲突，所以各国政策只能因时因地在多重目标之间权衡以确定首要目标。实践中的货币政策动态单一目标实质上是目标的相机抉择，造成货币政策缺乏约束力。20世纪90年代，通货膨胀定标制促成各国货币政策的范式革命，不仅物价稳定成为货币政策的首要目标，而且以各种方式被量化。我国货币政策目标几经转变，从不规范、不明确走向法定、清晰，并且货币政策目标条款的立法形式较为科学，但“货币币值的稳定”的法定表述不够精确，“经济增长”目标可操作性及其与前者的关系值得商榷。我国应当引入通货膨胀定标制，明确“物价稳定”为货币政策的单一法定目标，授权国务院对物价稳定目标予以量化，并报全国人大常委会备案。

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