我国城市化中农村土地新增价值再分配问题研究——“城中村”模式与“宅基地换房”模式的比较分析

赵弈涵

·国民经济·

我国城市化中农村土地新增价值再分配问题研究
——“城中村”模式与“宅基地换房”模式的比较分析

赵弈涵

新城镇化进程中，纳入城镇发展规划中的农村土地使用权流转与新增价值合理分配问题，是一个未为理论界足够重视却具有典型意义的领域。目前，不同地区正在进行城乡土地再规划与再配置试验，旨在透过试点找到适宜的政策模式。是否拥有政策制定的自主弹性、经济表现的好坏、城市土地资源的多寡、城市发展瓶颈大小、土地转移自由度、土地新增价值高低等都是影响城市规划的重要因素。深圳特区与天津滨海新区分别为我国南北方的重要经济热点，两者在发展阶段、成长模式有所差异，但土地资源制约经济增长的情况却十分相近，具有一定的可比性。深圳“城中村”模式与天津滨海新区为解决发展用地问题而探索的“宅基地换房”模式彰显我国城市化中农村土地资源再分配机制中政府扮演的角色差异及市场机制运行优劣，以此相互比较可了解农村土地再分配制度改革的全貌。在城市化进程中，农村土地资源再分配制度设计能否适时引入市场机制、解决农民身份问题、优化利益结构、权衡与民“争利”与为民“谋利”等都是需要思考的关键性问题。探讨城市化中农村土地再分配制度变迁对土地新增价值分配的影响，同时观察政府、企业、民众三者之间的互动，进而说明在城乡二元化传统与经济改革对土地价格扭曲的影响下，如何提升我国城市化中农村土地再分配机制效能。

城市化中的农村土地使用权流转； 土地资源再配置； 土地新增价值分配； 城中村模式； 宅基地换房模式

一 引 言

城市化是经济发展的重要推动力，而土地是经济发展的核心要素，城市化中的城乡土地再规划与重分配问题被称为我国当下最重要的改革议题之一，也由于其牵涉经济、政治、社会等方方面面而影响甚大。在城乡二元结构条件下，对于我国的农村或农民而言，土地是重要的生产资料。1970年代后，农民开始拥有了土地的使用权、土地收成的处分权，这些由土地衍生出来的权利让土地在农村经济中扮演的角色更为重要。然而，伴随着城市化进程的加快，城市工业经济部门逐渐渗入农村领域，厂房扩建或工业园开发等项目使得农村土地资源的运用备受关注。目前，城市与农村发展差距扩大，土地流转制度的调整显得尤为重要。特别是城乡交汇处，农村土地价格受城市扩张影响而水涨船高，城市开发的脚步导致农村土地转为他用的情况日益明显。那么如何在发展城市经济的同时，将相对落后的农村经济吸纳至城市经济发展圈？又如何一方面增加城市发展的土地资源，另一方面使农村土地得到更有效的开发与运用？这成为当前我国城乡经济整体发展规划中的重要环节。

(一)研究背景与问题提出

城市土地资源的有限性约束了城市现代化发展进程。若土地使用权能通过市场机制充分流转，则城市能够打破土地资源紧缺瓶颈以推进可持续发展。换言之，如何让农民将土地释出并交由地方政府规划运用，这成为地方政府关注的部分。然而，若从农民的角度来看，当农村集体土地转入城市土地市场循环后，也就意味着城市化过程中产生的“新增价值”共同被转移出去，此后农民能否参与分享“新增价值”？“新增价值”移转过程是否符合公平、公正等原则？由于上述问题直接影响到农民的权益以及社会公平，因此，这样的顾虑并非多余，例如：中央虽然曾于2008年十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定我国农村集体土地实行承包制，但实际执行中却出现地方政府在土地转移时滥权使用或中饱私囊的问题，让人质疑土地转移的合法性。在城镇化推进过程中，一些群体对城中村潜在的商业价值趋之若鹜，但土地产权细碎化的“反公地悲剧”一再重演，简单粗暴的处理方式只会加剧社会冲突(高学武和魏国学,2014)[1]。

此外，土地使用权流转关系到另外一个重要问题，土地转移所获得的收入已经是地方政府财政最重要的来源，如何提高土地利用价值进而创造更高的土地处分价格？问题的答案对于地方官员至关重要。为了创造出更高的土地使用价值，必须进行土地再分配或城市再规划工作，例如通过地目变更或城市改造，让现有土地产生更高的价值。目前中央正在不同地点进行城乡土地再规划与重分配的试验，希望通过试点找到适宜的发展政策。在城乡统筹的政策思维中，当面对土地资源因为历史因素而造成利益纠葛等问题时，采取何种解决方式较有效率？新的解决思路与经济改革开放和市场化逻辑一致吗？ 正是对这些问题的观察与思考，引发了本文的研究动机。

(二)研究重点与个案说明

本文主要从“土地价值”的角度来进行观察。一般来说，土地作为生产要素投入到农业生产过程中，则其价值较低，投入到工业生产则相对价值较高，但若土地作为商品标的则其价值可能大大高于生产要素状态。一块土地拥有多少价值，除了计算直接使用它进行生产所得的生产价值之外，还有由需求程度决定的最终售价，而售价与生产价值间的差额即是“新增价值”，例如城中村的农地，若继续用于种植农作物则价值有限，但若改作商业大楼或房地产开发用则价值大增，新增价值因从农用转作商用而大幅提升。我国独特的土地制度使得土地所有权归公，民众享有土地使用权，而土地使用权的价值高低又取决于土地所在的区位及属性(农地或商业用地)。在改革过程中，许多农村用地过去仅为农用，其后因为邻近城市而逐渐转为商办或工业区用地，使得这些农地的价值升高。

而这种因为需求上升而带来的土地新增价值，在重新分配的过程中是由民众、厂商，还是政府所享有？价值重新分配能否为未来发展奠定良好的基础？这些问题是本文的另一个研究重点。本文选择深圳与天津滨海新区两地土地再分配制度进行比较的原因在于：(1)两者皆以特区经济模式作为城市发展的主要策略，且两者皆为当前我国重要的经济成长点，深圳特区与天津滨海新区的发展关系到整个地区经济发展，而土地供给则关系到工业发展速度与生产成本，两地政府都将土地再分配机制作为施政重点；(2)深圳与天津滨海新区的发展都面临城中村改建问题，因而在处理农村集体土地流转与分配上有可比较之处；(3)深圳位于南方，是我国第一批经济特区，天津滨海新区处于北方，是目前我国重要的经济热点，两者发展阶段虽不同，成长模式也有所差异，但土地资源制约经济发展的情况却十分相似，以此相互比较，可以了解我国土地再分配制度改革的全貌。

(三)理论框架和研究思路

农村土地流转制度创新是我国深化经济体制改革中的重要一环，现阶段我国农村土地流转过程中逐渐出现了方式多元化、过程复杂化等新特点(黄祖辉和王朋,2008)[2]，故而优化土地流转模式首先需要重新探究我国农村土地的产权关系以及治权结构。土地流转机制的完善离不开土地流转行为的规范操作、流转对象的广泛参与、流转过程的监督管理(钟晓兰等,2013)[3]，但是由于我国不同地区采取的土地流转模式不同，因而有必要对各种模式的流转行为、参与主体、流转过程等差异作比较分析。土地流转机制的完善还需寻求土地宏观调控与微观运作的最佳平衡点，国家层面的宏观调控以及市场层面的微观运作都关涉土地流转中的主体因素，同时土地流转政策的制定、形式和效果都取决于各参与主体的互动博弈(李勇和杨卫忠,2014)[4]，因此对农村土地再分配过程中参与主体的行为特征进行深入分析，将有助于制定完善的土地流转政策。以此为理论框架，本文旨在探索现阶段我国城市化中农村土地新增价值再分配的基本思维，分析当前我国土地再分配制度的运作与可能产生的影响，考察目前我国土地资源再分配的政策效应与民众反应，通过深圳与天津滨海新区的个案比较，从经济发展与产业的角度来观察现阶段我国城市化中土地流转再分配制度的具体内涵，以及处理土地问题时中央政府、地方政府及企业在土地经济中扮演的角色，并借此观察类似的改革能否形成更有效的“新增价值”分配机制，期望对这些问题的剖析能够为我国土地再分配制度改革提供有意义的解读。

二 现阶段我国城市化中农村土地再分配制度的基本思维

土地再分配过程应该如何兼顾发展与公平？如何让土地新增价值为城市有关各方所共享？这需要一个好的制度，否则会因处理不当而引发社会问题。例如，土地使用权再分配产生的新增(潜在)价值令相关利益方的博弈互动关系紧张，特别是城中村现象让农村集体因为利益关系与政府对抗(刘雅零,2009)[5]。为此，理论研究者与实践研究者都在积极找寻城市化中农地流转的新出路。或是从土地产权性质上的法理与制度角度，试图梳理出我国土地流转各层面的法律关系(主力军,2010)[6]；或从市场角度切入，探索建立城乡间土地市场的可行性，以及因应工业化发展需要，土地制度的调适发展，进而归纳出我国城乡土地市场制度框架(张合林,2008)[7]；或从农地征用的角度，探讨农民权益的保障之道(高汉,2004[8];孔祥智和王志强，2004[9])。而具体操作方案从农地流转的途径来看，包括产权制度(如私有化)、土地征收的强制流转以及集体土地流转的讨论。集体土地流转又可分成土地承包经营权流转、集体建设用地入市以及宅基地转让问题的讨论。

部分研究从社会学及冲突管理理论的视角，对现阶段我国城市化中农村土地再分配过程中不同利益主体间冲突的类型和根源进行分析。而无论是土地使用权的流转关系抑或土地再分配，都是冲突主体的利益衡量与利益分配过程。要系统解决现有机制中农村土地再分配过程中各主体间的利益冲突问题，需对农村土地再分配冲突的框架体系加以理性探讨并作重新构建。我国未来经济发展的速度与成长动力，与我国目前能否恰当处理土地再分配制度密切相关。首先，我国经过30余年的快速发展，虽然带来城市迅速现代化，但也因为无法适时解决或妥善规划土地使用，导致城市土地配置不科学，在寻求城市扩大或工商业转型的后续进程中，无法提供适当的土地资源。其次，我国自推出城乡统筹政策以来，希望通过城乡统筹政策的引导，将部分农村的发展引入城市发展的轨道上，以解决困扰已久的三农问题。然而农地流转过程涉及利益，常会出现官与民争利，甚至侵民夺利的事件，农民如何合理地分享农地流转的新增价值是避免农村土地再分配过程中矛盾的重要层面。第三，城乡二元结构的制度限制造成了农村土地(集体所有)与城市土地(国家所有)管理体制的矛盾*城乡土地的二元结构始自我国1982年宪法的规定“城市的土地属于国家所有”，故而造成各级政府在处理土地问题时，特别是城市化所需的基础建设用地、工商业用地、居民住宅等，必以政府征收农民土地，将农民集体土地国有化为前提。，这种体制与政策运行导致宅基地换房用地、集体土地建设流转，甚至政府强制征地，均表现出城市发展优先倾向，未全面考虑农村发展和农民个体需求，显示出制度性歧视。

三 深圳与天津滨海新区对农村土地再分配制度的比较考察

本研究选择深圳与天津滨海新区作为城市化中农村土地资源再配置方式的观察对象，主要原因在于这两个地区农村土地再分配制度的典型性。

2009年广东省出台“三旧”改造政策(旧城镇、旧厂房、旧村庄)后，深圳市马上跟进推出了《深圳市城市更新办法》，以此来推动城市更新。然而进度十分缓慢，特别是旧有“城中村”问题迟迟得不到解决*在中国，城中村发展的复杂性和内部的多样性使其成为独立于传统农村和城市二元结构之间的、与之并存的“第三空间”。。因此，2012年深圳市进一步推动城市化中土地管理制度改革综合试点，目前的工作重点是将原先属于农村而后归为国有的土地使用权进行“确权”，借助市场机制，吸引民营厂商参与整体工作。

天津市滨海新区快速发展，对邻近塘沽、汉沽、大港等区的土地需求迅速增长，土地新增价值分配不均导致原先的功能区与行政区间的社会与公共管理出现矛盾，功能区与行政区之间常因各自的招商引资动作，导致产业布局重叠，更重要的是引发了土地资源配置与开发冲突。为了解决冲突，滨海新区政府组建开发公司(如天津泰达投资控股有限公司)、建设公司，以其作为开发与迁建的主要行动者，协助新区政府处理土地再分配的工作冲突。然而此类官建民营的企业在开发过程中，实际上是以官方代理的角色去面对农民、处理迁建。

究竟是引入民间企业参与土地再分配的模式比较好，还是官方代理的协助模式比较好？在这个简单问题的背后，需要有更深入的观察，为此本研究开展了相关的田野调查*选择深圳与天津滨海新区两地土地再分配制度进行比较的原因已在本文引言部分作了说明。本文展开的田野调查的范围为深圳与天津滨海新区对农村土地再分配改革的基本方式、改革方向、相关法规、典型案例、工作重点、遭遇困境、房产开发商的态度、农民的态度、企业的地位、三方角色互动、改革的效果等。田野调查的对象为深圳佳兆业公司、盐田区政府、盐田三村等以及天津华明镇、滨海新区政府。田野调查的时间为2013年3月-2014年6月。。

(一)深圳市土地再分配制度的改革方式及典型案例

自1979年设立特区以来，深圳依托港资的大量注入迅速发展。中央对深圳采取权力下放与市场开放的做法，为深圳市提供了其他地区无法比拟的政策弹性。然而，随着制造业在深圳兴起，数百万人迁徙至深圳寻求就业与发展机会，使原本腹地就不大的深圳，面临企业建设工厂及白领、蓝领居住的巨大土地需求。为了满足建设需要，深圳市快速开发土地，许多农村集体藉此将原先的农地改建为楼房、工厂，形成特殊的“城中村”现象(蓝宇蕴,2007)[10]。2005年初讨论深圳经济发展面临困境时，当时深圳市委书记李鸿忠就提出四个“难以为继”——土地有限，难以为继；资源短缺，难以为继；人口不堪重负，难以为继；环境承载力严重透支，难以为继。这也反映了深圳在追求高速经济增长中出现的窘境。在土地、资源、人口、环境等突出问题的制约下，深圳市政府面临城市重新规划与整顿的急迫性，要深化改革促进发展就必须切实解决土地流转问题，特别是原先的城中村改造问题。

对于深圳而言，由于其享有法律创制的权利，因此通过法律创新来解决施政问题，这在过去早有先例。例如，1987年深圳市第一次土地拍卖标志着我国开启新时期城市化中农地使用制度的改革创新，也开启了深圳市土地资本化的探索。

目前深圳市对土地再分配制度改革的方向是提高现有土地的利用效率并创造更高使用价值，在深圳关外区域，将部分产业升级或转移后的闲置厂房转型为文化创意产业空间；在关内区域，土地再分配方式大致有两种：一种是老城区、旧厂房的改造。如工业厂房转变成商业大楼，由原企业改造既有土地，免除了招拍挂的程序*之所以如此，是为了避免在拍卖的过程中，土地被其他企业拍走，造成现有企业的损失。。由于我国规定经营性土地需通过招拍挂的方式进行，故这一方式与有关法令有所冲突。另一种是小产权房的改革。即将原先集体所有的土地改为国有，原在集体所有土地上改建的楼房，经过转手买卖，再由农民卖给市民，但此与我国法令相违背，无法取得房屋权证，造成许多争端，并使整体市政管理工作无法整合。故深圳市政府在2012年5月出台了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，改革的重点是完善产权制度，明晰产权，发挥市场在土地资源配置中的作用。小产权房实际上是房地分离的权属登记制度。

从农村集体土地流转的角度分析，深圳市土地再分配过程与其他地区不同，主要原因在于深圳快速发展，实际上已不存在农业生产形态的土地资源。这种城中村形态下的农业用地已经转换为小产权房或营业性建筑，其虽位于市区，但仍由村委会负责管理，不属于城管部门管理范畴。下面以佳兆业公司参与的盐田村案例来说明深圳市城改的实际操作方式。

深圳佳兆业公司*佳兆业集团成立于1999年，总部位于深圳，2009年12月于香港联交所上市，是深圳市土地市场中重要的企业集团，以地产开发业务为主，业务涉及大型住宅物业和综合商用物业的规划、开发、营运，至2013年该集团有超过2300万平方米的土地总建面积。在以地产业务作为集团发展主轴之下，其业务范围地区分布为：包括深圳在内的珠三角区域；长三角区域(如上海、江苏、常州、杭州)； 华中地区则包含长沙、株洲；成渝地区包括成都、南充；以及环渤海地区包括北京、辽宁、沈阳、山东等，各地均设有佳兆业分支机构。从经办城改项目起家，随后陆续开发“桂芳园”、“可园”、“金翠园”、“深圳佳兆业中心”等，并成功地将“烂尾楼”改造为大型住宅社区或商业广场，逐渐奠定地位。其成功的原因，大致可分为两点：其一，从其资金来源与企业特性来看，佳兆业的经营模式以深圳城市改造为主轴，企业扮演着政府与市民之间的中介角色，与当地社会的人际脉络关系，使其在推动城改项目上有着得天独厚的竞争优势；其次，佳兆业在香港上市，资金主要来源于香港，在深、港交流日趋频繁的情况下，佳兆业灵活的资金调度弹性使其在深圳推动大型城改项目时拥有一定优势。

深圳市政府为整合盐田港后方陆域的土地资源，实施“区港联动”及“以港强市”战略，2005年2月对盐田三村、四村和西山吓村实行整体搬迁的方案。2011年1月14日，盐田区政府发布了盐田三村、四村和西山吓村整体搬迁项目改造权招标公告。佳兆业集团获得的项目位于盐田港后方陆域，此案建成之后将成为盐田区首个包含电影院、酒店、大型百货、购物中心以及休闲娱乐中心等配套措施的综合型项目。

为解决土地再分配问题，深圳市采取了“推倒重建”、“综合整治”与“城市更新”等3种做法，盐田村属于综合整治的个案。在这一案例中：首先，由于其土地再分配创造的新增价值较高，相关动迁的影响面较为广泛，以及考虑民众抗议事件可能带来的冲击，地方政府无法仅凭自身的力量来完成此项工作，因而采取与厂商合作的方式。在本个案中，深圳市政府另外提供11亿元人民币的项目补贴以利厂商运作。其次，厂商注重经营地方人脉(地方政治关联背景)，拥有良好的政商关系，资本充裕，故有能力处理城中村改建项目。但过程也充满困难，例如在访谈中，受访者指出：政府要求厂商在改建时协助建设相关公共设施并吸收施工成本﹔在处理与钉子户的沟通协调及拆迁补偿等问题时，区政府态度与厂商立场有差异。这表明城市化过程中土地再分配制度的建构涉及多重利益关系，在解决问题时需要具有处理高度复杂关系的技巧。这个调研结果也与一些学者的观察相吻合(周素红等,2011)[11]；最后，政府在土地再分配过程中，曾在2004年做出“关内外一体化”的政策宣示(2010年获得中央批准)，将原先关外土地全部以行政命令方式转为公有而非农村集体所有，同时解决相关的户口问题。此后于2012年又推出城市更新规划。这些政策措施的配套使深圳市土地再分配制度的变迁相对平稳顺利。

(二)天津市滨海新区土地再分配制度的改革方式及典型案例

另一个调查个案是天津市滨海新区。我国在出台“十一五”规划时，将推动建立天津滨海新区作为华北地区发展的重要任务，希望能够吸收上海浦东的成功经验，进而促进区域经济之间的平衡发展。国务院于2006年5月下发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区；2008年3月，国务院批复了《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》。设立滨海新区的战略意义包括推进区域开发，提升环渤海湾的竞争力，探索新的全国区域协调发展模式(王家庭,2009)[12]。按照天津滨海新区的总体规划，其空间发展战略为“一城双港三片区”*“一城”是新区的核心区，包括天津港、天津开发区、天津保税区和塘沽区。“双港”既指海空两港，也指海港的南北两个港区。“三片区”是指西部临空高新技术产业区，包括临空产业区和滨海高新区；北部生活旅游区，包括中新天津生态城、海滨旅游区和汉沽城区；南部石化产业区，包括大港区、大港油田等。。在《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，共包括10个方面的改革试验重点内容，其中第5项为“改革土地管理制度，创新土地管理方式，增强政府对土地供应调控能力”。土地管理制度改革的内容主要有五方面：创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式、改革农用地转用和土地征收审批制度、建立征地补偿和被征地农民安置新机制、改革集体建设用地土地使用制度、改革土地收益分配使用管理制度。

天津虽为我国重要的直辖市，但整体经济却相对滞后。在后发赶超过程中，天津市为发展滨海新区而实施相关土地运用规划，其土地分配机制创新能否发挥后发优势？若从产业发展的角度思考，工业发展需考量城市承载的程度与规模，此发展过程中土地成为重大制约因素。因此，要解决好工业发展与城市发展的关系，首先是要解决土地利用的问题。如何建构土地再分配制度，以避免如深圳城市发展与农村土地规划滞后所产生的产权交错不清情况的出现，天津市做了一系列探索。例如，2006年，天津市津南区葛沽镇展开“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试验，通过建立土地储备中心、宅基地换房须经民主程序、土地换保险等，让土地新增价值与城中村村民共享，同时确保离地后的城中村村民享有国家担保的生活福利，进而完成土地再分配工作。其中特别值得关注的是“宅基地换房”模式。这种通过让农民迁居、农村土地整并转为工商使用的做法，让城市化过程中的土地与资金不足问题得到顺利解决，而整并之后的农村土地则可供工商业发展所用，并进行更有效率的运用。

然而天津宅基地换房后的农改非则遭遇了不少困难，主要是农民不愿意改变身份成为居民，其原因在于部分农民进入“城镇社区”后，心理上尚难适应，甚至有很多农民仍自称“来自某村”，而非“来自某社区”，其适应和融入新生活形态的认知仍有待加强(程同顺和杜福芳,2012)[13]；另一原因是农村集体资产形态仍存在，农民在拥有集体资产的情形下不愿改变身份。下面以华明镇为个案来阐述天津市土地再分配制度的变迁。

华明镇*华明镇地处天津市中心区和滨海新区之间，在行政区划上属天津东丽区，但被作为滨海新区圈层化体系的一个重要节点区域和重要组成部分，是我国农村城市化的典范，也被作为反映滨海新区农村城市化的最佳实践区案例，故为突出研究重心本文将之作为滨海新区的典型案例予以考察。该镇过去是一个典型的北方农村，农村空间无序拓展，公共建设无章，家家户户都有抵御冬天寒风的大土炕。因为缺乏发展空间规划，产业空间布局杂乱，土地亦未能集约使用，在城乡统筹发展过程中，希望以“试点”推进农村城市化，规划建设农民安置住宅和配套公共建设。示范镇大体分四区块：农民安置区、出让开发商业居住和商务区、产业功能区和设施农业区。作为新农村建设“宅基地换房”的示范镇，在天津乃至全国率先实施“宅基地换房”试点工作。《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》公布后，村民以宅基地置换小城镇中住宅，但其土地承包关系不变、可耕种土地不减、维护农村集体经济组织和村民合法权益。2010年华明镇的案例纳入上海世博会的城市发展项目。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地则部分用于商业开发。事实上，华明镇在进行“宅基地换房”工作前，天津市政府即因滨海新区的设立与开发而有土地整治的想法。2005年10月11日国土资源部印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》通知中，天津市成为增减挂钩的试点。接着，财政部、国家税务总局支援天津滨海新区开发、开放，给予高新技术企业所得税优惠政策，如对内、外资高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税。倚靠滨海新区开发的发展轴线，华明镇成为结合工商业新区、农业现代化的土地重新分配试点区域。从示范镇推进中可以看到，天津市所采取的土地再分配制度是以宅基地换房方式进行的，其特点是将农村分散的土地集约使用、重新规划后，有效率地解决农民居住问题；将农地使用的范围重新整合，借以提升规模性生产的效益；配合滨海新区规划，将土地分配给工业区使用。但同样地，宅基地换房也遭遇到许多困难或冲突。在宅基地换房的搬迁或交换过程中，农民权益的保护受到质疑，许多农民也因此而产生抗拒情绪。

在调查中，受访者认为，宅基地换房的做法使农民得到了较高的补偿，但由于整体经济发展相对滞后，土地新增价值有限，因此虽然农民对于土地再分配的做法没有太大的抗拒，但农民也关心一旦离开土地之后，自己的生计、子女的未来缺乏保障等问题(魏凤,2013)[14]，不过由于天津市社会保障制度的支持，再加上新区经济快速发展的带动，整体项目进行顺利。

(三)深圳城中村模式与天津滨海新区宅基地换房模式的比较

关于地方政府主导的城中村模式的特点，已有研究表明地方政府雄厚的资金支持是该模式顺利实施的基本前提，引入开发商后各方利益的协调是该模式能否顺利实施的关键因素，村民合法利益的最大化是该制度能够操作的最大诱因(王轶等,2015)[15]。城中村模式的具体改造进程需转变单纯的三方博弈格局，改造方式上需将传统激进式、强硬式转变为渐进式、柔性化的改造，同时兼顾各方主体利益、引入多元主体协商机制(王海龙,2014)[16]。而对于城中村模式的主体要求，需要充分利用政府部门、社会组织、市场主体和社区传统治理组织资源，实现多元化主体治理机制并合理协调市场机制、自主治理机制、政府保障机制(章平和唐娟,2015)[17]。关于宅基地换房模式的特点，学者实证研究发现宅基地换房模式在实施和推广上有着较为明显的地域特征，需要在土地单位价值偏高的地区实行，该制度高度依赖于资金平衡和土地平衡，且需兼顾中央、地方和农民的利益(杨成林,2013)[18]。由于实行宅基地换房后，农户经济压力增加、农民再就业问题突出，因此该模式的顺利实施需要两个基本前提：政府对于农户未来住房需求的宏观政策调控以及政府对于农民再就业的额外关注(于丽卫和王刚,2014)[19]。

根据前述对深圳市、天津市滨海新区土地再分配制度改革方式的分析，结合盐田村与华明镇两个典型案例，可以发现两地政府为解决土地新增价值再分配问题而建构出来的土地流转制度各有特色。本文对深圳城中村模式与天津滨海新区宅基地换房模式这两种土地再分配制度作比较分析如下。

首先，深圳市由于快速发展因而土地新增价值较高*在田野调查中得知，深圳市盐田村的拆迁补偿是1平方米9000元人民币。，房产开发商介入的意愿较强，但处理农村集体土地或营业建筑物的成本也较高。并且过去对这些城中村建筑物的收益分配制度，让城中村居民可以通过租金分享而获利，在土地转让后，这个红利便被取消或必须一次性兑现，故如何安置农民以及如何让农民安心脱离土地，成为整个过程中最繁琐的一环。在深圳，由于农民只是身份类别而不是职业，故在面对土地再分配时，并不抗拒土地改革，而是以议价者的心态，力争更高的利益。在整个议价过程中，农民、开发商进行双边博弈，政府则扮演中介协调的角色，三边互动的结果让土地新增价值再分配过程中遇到问题相对比较容易协调，进而也让深圳土地改革经验成为各地方参考的对象*深圳土改过程中较少出现民众与政府冲突的信息，进而成为其他地区学习与参考的对象。。

其次，在天津的案例中，由于天津市整体建设正在起步，为了将来发展，目前先行处理农村土地流转问题。虽然农地价格较低，但所处位置多数较偏僻，房产开发商介入的意愿不高，相关建设与开发多由政府部门的派出机构或下属公司来完成。在这一背景下，农村集体土地的价格较低、农村营业建筑物的收益有限，土地新增价值再分配的过程中只有政府与农民两方，虽然通过公权力介入能使事情处理得较快，但当农民有异议时，只能听由官员解释，若政府无法取信民众则容易滋生矛盾，进而导致社会抗议事件的发生。简言之，天津这种由政府带头、官办企业与开发商合作的土地再分配机制，在处理变更、动迁时十分有效率，但是在土地新增价值的创造与分配上却无法获得最佳效果。

具体而言，城中村模式与宅基地换房模式的比较见表1：

四 土地新增价值再分配中的模式选择及启示

基于以上对深圳“城中村”模式与天津滨海新区“宅基地换房”模式的比较，本节将进一步对这两种模式进行理论分析，从国家角色、市场以及集体之间的关系来观察两地土地新增价值的再分配过程。

(一)土地新增价值再分配过程中的模式选择

深、津两地从土地改革的本质来说，是应城市化以及经济发展的需求而进行，但在方式上却有极大的差异。过去我国解决土地开发、房产(钉子户)过程中多由政府主导，征收农民的土地，再交由开发商进行开发与建设，但其中问题在于：政府是通过低买高卖的方式进行，从中赚取大量的剪刀差利益，这种通过政府收购将集体土地变更为国有土地后售出的做法，可能造成社会力量与政府部门直接冲突。

深圳则采用了不一样的做法，2004年深圳即开始推动关内外一体化，亦即希望将关外集体所有土地部分收为国有。到2009年底，集体土地征收极为困难，城市化工作受到严重阻碍，其原因在于所有制不同，关内为国有制，而关外多属集体所有制，集体所有的土地在宪法规范中不得转向商业使用，但深圳采取的方式是边改造边确权，这是一种极富实验性质的做法，因为当集体所有土地在改造后或进行城市更新后，变为国有土地，土地产权有了极大的不同。当然深圳的这种做法是在政策框架内的一种变通，在正确处理政府主导与市场化运作关系的前提下，“城中村”旧村改造被统一纳入城市化总体框架，与深入推进城市化进程紧密结合起来后，通过市场化运作的方式解决问题，保障村民的利益。

2004年深圳已开始进行城市更新(或称城改、旧改)，重点在于城中村改造，基本目的是希望通过城市更新将城中村隐藏的治安、消防、环境污染问题一次性解决。但因为深圳市房地产价格处于较高水平，一旦小产权房获得政府承认，从中可获得高报酬，因此，法令未出，民众就纷纷抢建(陈文定,2011)[20]。

这种操作模式的特别之处应从深圳的市场层面谈起。深圳现有的城改项目含有极大的利益空间，而深圳市政府利用开发商作为行动者，进入政府与业主之间谈判的环节，在进行城市更新时，开发商肩负前期征集意愿、规划改造、补偿谈判等工作。其目的在于政府不直接与民众面对面，希望借以降低政府与民众之间的冲突与对抗*目前深圳主要城改项目企业包括佳兆业、万科、华润等集团，其中佳兆业与万科在2012年发生同业之间恶性竞争，为争夺城改项目“南园新村”，双方不断提高拆迁赔偿比例，使得事件越演越烈，导致最后不得不由政府出面喊停，禁止双方再度以台面下交易或恶性竞争的方式争取项目。。因此，对于深圳的企业来说，参与城改主要有四大问题*资料来源：笔者与深圳进行城改项目企业访谈的汇整。：

(1)城改时间长。一般而言城市更新项目约需8-10年的时间，特别是住宅区的改建，由于住宅的权利主体多、政府审批的时间长且过程繁琐，再者需要住户同意的比例达到百分之百，增加企业取得住户同意拆迁的难度，改建工厂或商业大楼则相对容易。

(2)城改项目容积。深圳从30多年前的小渔村，蜕变成重要的制造业输出和服务业创新城市，农民集体所有土地在短时间内成为厂房建设的主要来源。而在集体土地与国有土地二元体制的影响之下，集体土地无详细的规划与利用方案，且不像国有土地需要政府规划，集体可自行决定利用方式，在没有政府引导的情况下，配合当时三来一补、来料加工的企业所需，以及盖成住宅收租借以增加收入的想法，集体土地的利用方式杂乱无序。除此之外，还涉及到公共基础设施配套比例设置的问题，城改项目在承担本身建筑物规划、设计外，还需按照政府规定，保证搭配保障性住房、公共基础设施配套的比例，现有规定为至少需达15%的比例。

(3)融资保障。城改项目特别是住宅项目耗费的时间长，资金量大，流动性受到限制，风险较高，加上许多未预期的成本，需要着重考虑资金的来源及保障。

(4)钉子户处理。钉子户问题可能使企业面临较高风险，深圳市政府通过事业单位与市场机制连结的方式解决，其中最重要的单位即深圳土地房产交易中心(下称房产中心)*房产中心设立于2000年底，2001年深圳市出台《深圳市土地交易市场管理规定》，主要负责进行全市国有土地公开出让、拍卖的业务、举行每年春秋两季展销会以及处理法院拍卖的物件。。与企业不同的是，房产中心最大的贡献在于提供“公平”，担任政府与市场之间第三者的平衡角色。站在房产中心的立场而言，可通过市场解决的部分，交易中心就不会介入。依据我国法律规定，空地不得私自转让(除非有超过四分之一以上的土地已经开发)，必须通过交易中心始得进行。部分土地开发比例未达标准，又面临必须转让的地步，此时交易中心则会介入土地转让的程序中。换言之，房产中心虽然通过机制监控深圳土地与房产的交易，但在实质作用上，仍较偏向于市场角度来思考土地与房产的置换。

天津的土地再分配制度却与深圳迥然不同，市场机制固然存在，但天津仍是以政府为主导，与村民之间的互动亦无类似于深圳通过企业中介的市场机制，许多农民在政策引导下进入农改非、村改居的过程，而其权益是否受到完整保障，遭到相当大的质疑*政府作为改革的主导者，自上而下进行改革探索，虽然可以提高城市化的净收益，却可能因为农民参与度降低而减少农民分享收益的比例。。这在田野试验中具有明显表现，被访谈者质疑其土地再分配效率。

观察天津的土地改革政策，大致可归纳为几种方式：

首先是宅基地换房，将数个农村土地集结，在新选址建设社区给农民居住，集结之后的土地则重新划分，有些部分仍作农用，但多以大规模生产为主，配合经济作物的栽种，部分村民仍可保有原农务工作。

其次，天津市政府采取的是填海造地，不过这种方式遭遇到的最大困难在于目前法令与体制之间相冲突，且成本过高，因为填海造地后，仍须经过招拍挂的程序，且并非全数开发完再行分配招商，而是以企业用地数量进行申请，故而土地无法统整利用。

第三，天津以征转分离的方式处理土地，政府先行向农民征地，之后再依据开发需求或商业考量，慢慢进行转移，如此一来，地价的高涨便经常可见，而政府则可在高地价中取得收入，提高地方财政的能力。

(二)深圳与天津滨海新区土地再分配制度变迁的启示

本研究选择具有土地制度变革典型性的深圳、天津滨海新区作个案分析，旨在探究土地再分配制度的模式选择问题。总体来看，深圳主要是着眼于提升土地资源投入所产生的经济回报，土地再分配改革中，农民、开发商进行利益博弈，政府则扮演中介协调的角色，三边互动的结果使土地新增价值再分配过程中遇到的问题相对比较容易解决，其土地问题的处理在我国具有示范作用。而由于其土地再分配制度牵涉到个人身份的转变，进而涉及到户籍制度的规定，因此，这种因果链让土地改革不仅具有经济政策上的意义，同时也有高度的社会意识与政治色彩。

天津滨海新区的土地再分配过程中，政府积极参与，具有较强的职权主义色彩，在土地资源博弈过程中，政府扮演庄家的角色。如何有效地将农地转换为商业用地或工业用地，这个部分涉及到的土地问题主要属于行政治理层面，政府通过造镇、换地、整地、开发等一系列的操作方式，促进农民迁居来充实小城镇发展，也通过农地重整与开发的方式来协助厂商建设并提高财政收入*土地财政的问题在1998年进行房改时就有所显南，而中国进行分税制改革后，地方原有的重要财政来源消失，土地处置收入成为地方财政新的主要来源。。天津市政府一方面推动了自身城镇化的进程，另外一方面也汲取到土地新增价值中的大部分。虽然这种由政府带头、官办企业与开发商合作的土地再分配机制，在处理变更、动迁时十分有效率，但是在土地新增价值的创造与分配上却无法产生最佳结果。

不仅如此，深圳、天津滨海新区土地再分配制度变迁对我们的启示还在于：目前的土地制度下，政府在土地市场中具有一定垄断势力，土地市场化的程度较弱，因为土地而产生的矛盾可能会直接冲击社会和谐稳定。正因为如此，近来我国各地政府积极探讨如何防止房地产价格过度膨胀。土地改革势必要许多制度相配合，例如户籍制度、社保制度、教育制度等，目前户籍依托着土地，绑住了社会生活制度的发展。正因为房屋承载着太多非经济功能，所以使类似的土地改革十分复杂，成为政府的烫手山芋。若政府无意直接介入而由市场中的厂商担纲演出，那么这个想法也有值得探讨之处，目前深圳推动城改的启动机制仍由村或区为单位向政府提出申请，交由市场机制进行，村民或区民可自行开发或与开发商合作进行城改，而非由政府强行介入。但就企业的角度而言，推动城改有许多政策不明之处，例如城改必须由企业先向业主洽询，再将规划送交政府，直到政府同意，再进行下一步。这样的方式可能给企业带来非常大的负担与风险，企业在业主与政府之间需担负起沟通协调的角色。最明显的例子就是折赔条件如何制定，如何避免企业间的恶性竞争。

五 结论及政策建议

对目前我国各地开展的城镇一体化、城市更新和农村再造工作，学界始终保持着高度关注，其一是因为土地使用权流转和新增价值分配制度改革与我国未来经济发展密切相关，其二是土地使用权流转和新增价值分配制度改革这个命题关系到政府执政效能与社会稳定。随着1980年代承包制的承包时效陆续到期，土地使用权的重新分配*关于土地再分配的决定因素，有学者大概总结为人口因素、交易成本因素、上交配额因素等三类。本文侧重探究土地再分配过程中不同政策下应该采取何种策略以及土地再分配制度重建顺利与否的影响因素。、城乡一体化中的土地权利确定与归属等类似问题陆续显现，使得土地制度迫切需要重新建构。

首先，越是先开发的城市其土地再分配制度的重建需求越高。先开发城市(如深圳)的土地新增价值较高，因而能够引入市场机制，民间厂商因为寻利而产生加入的动机，此举让政府得以退居二线，缓解了与农民直接冲突的可能性。而后开发城市(如天津)，土地再分配的新增价值相对较低，主要是由农转工，政府收集零星农地给予完整规划后，提供给工业发展所用，整个迁建、开发由政府转投资的企业来承担。土地新增价值的高低决定政府与民众对土地再分配的态度，新增价值高则农民议价或惜售的心理明显，新增价值较低则农民接受政府建议的概率较高。由于与民众议价成本高且不确定，因而深圳市政府引入佳兆业等公司进入城市综合治理的范畴，而华明镇则无须如此。

其次，由于深圳市基本上已经是一个无农村的城市，农民身份因城乡一体化而获得改变，因土地流转而产生的“身份”问题的解决难度相对较低。但华明镇的农民身份转变需由市、区政府协助，在确定后续福利之后，农民方能放心搬迁，故身份问题的解决是其土地再分配制度重建顺利与否的另一关键。

再次，产业形态不同使得土地再分配的处理方式不同。深圳市正进入由制造业转型至服务业的阶段，而天津滨海新区则处在重工业与制造业快速发展的时期，深圳市的土地再分配之后需要担负更多带动经济增长的角色，天津市的土地再分配则是需要协助解决离土农民的生活问题。前者类似与民“争”利，要从现有用地者的手上移转土地使用权来进行改造运用，这涉及到既得利益的再分配﹔后者则类似为民“谋利”，从现有运用效能较低的使用模式流转至高产出的使用模式。不同的产业形态使得土地再分配的方式也有所不同，商业用地一经变更所产生的利益更高，工业用地即便改变使用目的，其结果也要视经营成果而定，故可能引发问题的性质也不同。

最后，采用“城中村”模式的深圳市土地新增价值较高，房产开发商介入的意愿较强，农民在面对土地再分配时并不抗拒土地改革，而是以议价者的心态力争更高的利益。通过对农村土地使用权进行“确权”，借助市场机制吸引民营厂商参与整体工作，民间企业与政府、开发商合作，农民、开发商进行双边博弈，政府则扮演中介协调的角色，三边互动的结果让土地新增价值再分配过程中遇到的问题相对比较容易协调。同时，作为先行者，深圳市目前面临的问题将会是其他追随者日后可能遇到的问题，深圳市城中村改革的经验同时也提供给我们一种政策建议：商业用地的高昂价格使得农村集体土地收益水涨船高，持有者因为享有既得利益而抗拒改革，进而使得城市规划运用上出现矛盾，“城中村”模式中的农民已成为收租的食利群体，在商言商的市场逻辑使土地再分配机制有推动的机会，市场化运作模式使得我国城市化中农村土地再分配的成本自然也就相对较小，这也正面验证了市场化改革趋势。

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Research on the Mode of China’s Rural Land Add Value Redistribution: Comparative and Reference Between “Village in Urban” Mode and “Homestead Exchange” Mode

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At present, central government is trying to carry out some tests on urban and rural land re-planning and redistribution in different locations, hoping to find out the appropriate policy mode through pilot projects. However, whether having the autonomy flexibility in policy making, the performance of local economy, the amount of urban land resources, the bottleneck size of urban modernization, the liberalization extent of land migration, the level of residual value of urban land are all important factors which will affect local urban planning. Shenzhen and Tianjin Binhai are on behalf of our most important economic hotspots, despite the differences in their development stage and growth mode, it is very similar in the case of land resource’s restraining effect to economic growth. So, the comparison between this two can be roughly understand the overall reform of our country. Shenzhen “village in urban” mode and Tianjin “homestead exchange” mode can highlight the different role which the government plays in land redistribution mechanism and the operation quality of market mechanism. In the reconstruction process of land redistribution system, whether or not introduce the market mechanism timely, solve farmer’s identity problem, optimization configuration of vested interest and reform class, balance the trade-offs between “struggle” people’s interest and “profit” people’s interest, are all keys to whether the reform succeeds. To create a high efficiency usage patterns, it still needs the promotion of market logic and the directly affect of market reform. This study will investigate the impact of the changes of land redistribution process system to land surplus value distribution, at the same time, observe the interaction between the government, enterprises and the public, and also, how rural land redistribution seek out from the two element structure and land price distortions lead by economic reform.

rural land use rights transfer in the process of urbanization; reallocation of land resources; land add value redistribution; “village in urban” mode; “homestead exchange” mode

2015-08-18

教育部2013年度哲学社会科学研究重大攻关项目“农村土地股份制改革的理论探索与制度设计”(项目编号：13JZD007，主持人：刘云生)；司法部国家法治与法学理论研究项目“我国土地银行法律制度构建研究”(项目编号：12SFB2040，主持人：刘云生)。

赵弈涵，西南政法大学民商法学院博士研究生，主要研究方向为民法学、土地法学。

F301

A

1674-8298(2016)06-0133-12

[责任编辑：顾乃华、刘鸿燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2016.06.011