我国村镇银行错位配置问题

孙 曦 吴佳容 方林佑

(湖南大众传媒职业技术学院，湖南 长沙 410100)



我国村镇银行错位配置问题

孙 曦 吴佳容 方林佑

(湖南大众传媒职业技术学院，湖南 长沙 410100)

村镇银行定位的依据，在于完善金融结构、加快金融深化和防止金融排斥。我国村镇银行在实践探索中，辐射区域、服务对象和业务范围已经发生某些错位，造成了“合法性危机”。要实现村镇银行的“归位”，必须在组织功能、金融产品、监管法规等方面进行科学的制度设计，重构村镇银行的定位模式。

村镇银行；错位配置；定位模式

一、村镇银行定位的理论基础

村镇银行作为一种新型农村金融机构，其实也是一种特殊的金融资源，这种资源优化配置的关键，就是村镇银行的科学定位。只有定位准确，才能增加农村金融总量，完善农村金融结构，提高农村金融的支农水平，更好地满足农村金融的供求关系。村镇银行的准确定位，就是寻求其存在的必要性或“合法性”，其理论基础是金融结构论、金融深化论和金融排斥论。

(一)“金融结构论”

金融发展的实质是金融结构的变化，“金融结构对经济的作用主要借助于金融工具和金融机构的多样化，金融工具和金融机构提供的选择机会越多，人们从事金融活动的欲望越强烈，社会资金积累的速度越快。”[1]在农村金融结构中，添加村镇银行这个金融机构，无疑多了一些选择机会，但这种机会能否转变为现实的选择，就要看村镇银行到底处于什么位置，或者说，它与其它金融机构保持什么关系。一是互补性。村镇银行与农村政策性金融机构、合作金融机构有所区别，形成互补关系，在农村金融体系中添加一种“位格”不同的新成员，能够填补农村金融机构的某些“空白”。二是替代性。村镇银行与钱庄、典当业、高利贷者等无正式组织的或非官方的民间金融机构形成替代关系，促进农村金融的规范和稳定。三是竞争性。村镇银行与农村商业银行、邮政储蓄银行等形成竞争关系，有利于提升服务水平，增强农村金融的活力。

“农村金融历来都是我国金融体系中的薄弱环节。大部分国有商业银行的撤离、农村信用社经营的垄断与低效等因素，都使得我国农村地区金融供需严重失衡”。[2]长期以来，我国原有农村金融机构为了获得自己的生存空间，重新调整了自身发展的定位，涉农金融结构明显失调，需要增添一些新型的金融机构。与此同时，地区经济发展水平不同也导致金融结构的差异，不同区域农村金融呈现“二元结构”。“一方面，有组织的或官方金融机构，往往集中于某些经济发展水平较高的农村地区；另一方面，无组织的或民间金融机构，存在于比较落后、比较偏僻的乡村地带。”[3]金融结构的二元性，限制了金融资金的合理利用，影响了国家宏观经济政策的制定和实施。

(二)“金融深化论”

在当代西方金融理论中，一般用金融深化指标来测算金融总量的增加，货币化程度和金融相关比率都可以衡量金融深化的情况。认为“放松对金融业务和金融机构的限制，发展多种金融工具和金融市场使利率和汇率充分反映供求状况，有利于增加储蓄和投资，主张用金融自由化政策促进不发达国家经济发展。”[5]对于发展中国家而言，金融总量的有限、金融结构的扭曲，总是与“金融抑制”相伴随，金融深化的过程，其实就是经济的货币化和金融化过程，就是金融总量快速增长的过程，也是金融结构的动态调整和优化过程。

扩大农村金融的总量、促进金融深化，既可以通过扩大供给“激活”需求，也可以通过扩大需求“拉动”供给，目标都是指向农村金融市场主体的业务供求量的扩大。在我国农村金融市场中，不同的金融需求主体在融资目的和应对金融风险方面存在较大的差异性。从农户角度来看，随着我国城镇化水平的逐步推进，大部分地区特别是发达地区的农民已经明显的“去农化”，其信贷需求主要体现在一些非农业务上，而不发达地区的农村金融需求主要是来自于消费性生活需要，贫困农户借贷主要用于非生产性用途，金融支农效应不突出。从农村经济组织角度来看，随着我国农村产业化的全面推进，农业生产呈现出规模化、机械化态势，生产模式也由过去的单一农户生产逐步转向农业产业化发展，这就要求在金融服务上紧紧跟随产业链发展的需要。在新型城镇化建设中，农村基础设施建设相对增加和集中，加上国家政策鼓励“家电下乡”、“汽车下乡”、“电视下乡”、“网络下乡”，带动了农村消费力量的壮大，农村经济结构发生巨变，农村金融也已逐步由农户金融、乡村金融向集约化的方向发展。农村金融市场的多元化、多样化和集约化，要求农村金融组织的定位适应市场供求，刺激村镇资源货币化和金融化，而村镇银行则扩展了农村的金融资源。截止2015年末，全国村镇银行资产规模破万亿，达到10015亿元。

(三)“金融排斥论”

上世纪50年代以来，世界各国出现了一个非常奇怪的现象，正规金融系统之外总有一部分人不能享受到现代的金融服务，甚至连传统的金融服务都得不到满足，而且这一现象不仅仅出现在贫穷的偏远地区，也同样存在于经济金融发展最为前沿的发达国家或者富裕地区，这就是所谓“金融排斥”现象。不幸的是，“三农”成为金融排斥的对象，且呈现出一个自动强化的过程，有时是社会排斥的原因或结果，有时既是原因又是结果。

我国农村经济一直发展缓慢，部分商业性金融机构纷纷退出农村金融市场，金融供给严重不足。一是农村金融机构的“理性选择”减少了农村金融的供给。二是农村金融供给的价格过高，附加条件苛刻，大部分农户既不能满足附加条件也不能承受高成本。三是金融机构的经营模式增强了农民的自我排斥。农民往往知识水平有限，信息收集能力较低，在金融活动中往往希望手续简单灵活，但现阶段我国金融机构的金融服务手续繁琐复杂，部分农民即使需要金融服务也不愿意去签注繁琐的协议。“三农”发展迫切需要“把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入人口纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。”村镇银行的功能定位和服务特色，可以在一定程度上避免农村金融“去村镇化”，实现金融业的普惠和包容性发展。

二、我国村镇银行的实践错位

我国农业具有不稳定性、弱质性和外部性，农业资金收益性差、风险高、效益外部性、与一定的农业政策相联系，造成农村金融风险高、政策性强、管理难度大。村镇银行应该适应农村经济与金融发展要求，但在实践中已经发生了某些偏离，出现了“合法性”危机。

(一)辐射区域的错位

“村镇银行是为‘三农’发展提供金融服务的，重点是东北、西部和海南省以及其他省区较贫困县域和县以下地区。”[7]但从各地村镇银行的运营情况来看，由于小额农户信用状况较差、可抵押资产不多，贷款风险却相对较高，加上贷款总额小，缺乏规模效益，利润率也就低，村镇银行为了自身的发展，常常远离支农本质，出现了村镇银行不“村镇”趋势，造成国内的村镇银行过分集中在经济相对较发达的县域，带来了许多负面效应：一是加剧了恶性竞争。县城已有国有大型商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村信用社和邮政储蓄银行等金融机构，村镇银行姗姗来迟，承受了更加激烈的竞争压力，常常采取不正当竞争手段争取自身的利益。二是远离了“三农”土壤。村镇银行不在村镇，无法显现自身的天然优势，有悖于设立村镇银行是为了解决农村资金短缺和补充农村金融服务空白的初衷。

(二)服务对象的错位

“村镇银行的设立是为了解决农村地区金融机构网点覆盖低，金融供给不足，竞争不充分等问題，是为了促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，主要是为当地农户提供金融服务”。[8]目前，虽然村镇银行基本覆盖了全国的农村，但由于“制度性约束”，服务对象出现错位。“资本的逐利性使得村镇银行网点设立不均衡，‘农转非’现象日益突出”[9]。一是热衷于对城市居民与企业的金融服务。在我国贷款地域限制越来越宽松的情况下，村镇银行贷款开始向效益较好的城市回流。二是对农户常常采用“选择性的贷款”。在谋求利益最大化的目标前提下，贷款对象选择上具有严重的商业利益倾向性，“以风险较低、收益较高的成熟中小企业和农业大户为主要客户，支农作用不突出。”[10]一些急需信贷支持的低收入者因缺乏担保而无法获得相应的金融服务。

(三)业务范围的错位

村镇银行的业务范围，设定在为农户和乡村提供便捷的金融服务，但由于多种原因，没有实现预期的目标。第一，缺乏有特色的金融产品。从村镇银行的产品特征来看，“我国村镇银行业务内容与一般银行业机构类似，包括了存、贷、汇等，业务范围不受限制”。[11]缺乏配套措施，金融产品创新难，缺少有“三农”特色的产品，无法满足农民和农业的实际需求。第二，单一的业务经营模式。村镇银行业务主要集中在存贷款，农村“两权”抵押贷款办法尚不配套，目前大多数还不能开办电子银行、代理保险、投资理财、担保咨询等新型业务，在一定程度上影响了村镇银行业务的多元化发展。第三，服务水平不能完全满足客户的实际需求。以“支付”为核心的金融服务能力难以提升，信息不对称带来成本与风险居高不下，不能有效满足农民和农村小微企业的实际需求。

三、村镇银行定位模式的重构

(一)组织功能的确定

我国村镇银行应该明确主要定位在面向农村贫困群体、弱质产业和落后地区，扎根农户与农村，坚持小规模发展，确保运行结构简单，充分发挥其促进社会发展的功能。国际上这种“帮扶性”村镇银行的典型代表，是1983年创立的孟加拉乡村银行(GB)和1986年成立的印尼人民银行(BRI)。

GB是一家专门向贫困家庭贷款的银行，也是世界上规模最大、效益最好的扶贫项目和扶贫方法之一，创造了全球最重要的“福利主义小额信贷模式”。“根据世界银行的统计研究，每年孟加拉乡村银行都为5%的借贷者脱贫，累计为58%的贷款者脱贫，为孟加拉农村贫困人口的面貌改变提供了巨大的金融支持。”[12]贷款发放并不和单个贫困户发生直接的关系，而是基层的小组和中心发生关系，小组的作用主要是连带共同责任的制度的落实，由于团队的压力存在，个人往往不得不考虑集体的利益而守信，形成了内部成员的相互保障。

BRI是“制度主义小额信贷模式”的代表。主要的信贷职责是面向农村市场，通过向农村提供金融服务，提高对农村发展的信贷保障和金融扶持力度。“它的组织结构共分为四层，分别包括了雅加达总办公室、区域性办公室、支行、村银行，一个标准村银行就是一个单独的核算主体，一般由经理、会计、出纳、文书4名成员组成，最多11人，超出最大员工数额限制就应拆分，以保持小而集中的运作。”[13]村银行一般设在地级以下的城镇中心，距离市场很近，只有一间办公室，一个村银行平均覆盖16-18个村，平均服务4500个储蓄者和700个借款者。

(二)金融产品的设计

我国村镇银行应该明确定位在制度主义小额信贷上，其金融产品的设计，应充分考虑商业经营上的可持续发展要求。例如，印度地区农村银行经营目的是“满足农村地区穷人的专门需要”，平均每17000-21000个农户，便有一家农村银行的分支机构提供金融服务。“地区农村银行只在一个邦的特定区域内开展活动，有特定贷款对象，利率不高于当地农村信用合作机构，营业机构一般建在农村信贷机构薄弱的地区，主要发放给急需贷款的贫苦农民，包括提供维持生活的消费贷款。”[14]经营上具有自我平衡的能力。

美国社区银行主要的服务对象是当地的社区居民、中小企业和农户。“既克服了社区银行规模小的缺点，也充分发挥了信息积累和独特的服务优势，社区银行可以利用专业化和高质量的经营模式，努力拓展产品线的宽度和挖掘产品线的深度，利用有限的资金尽可能地满足目标客户群的特定需要，使美国的低收入家庭和中小企业都依赖于社区银行。”[15]具有较强的市场竞争能力。

(三)监管法规的配套

我国村镇银行发展过程中，“相关法律的权威性和针对性不足，合适监管规则和方式缺乏，配套法律制度不够完备，治理结构不合理，风险管理薄弱等法律问题凸显。”[16]“村镇银行既与传统的商业银行不同，又区别于一般意又上的政策性银行，是执行农村小额信贷功能的特殊商业银行。所以，不应直接将其纳入商业银行的法律监管体系，而应建立自己独立的监管体系”。[17]在村镇银行法规建设中，当前需要处理好三个方面的问题：

一是防止主体异化。在我国农村金融市场的发展过程中，供给主体如农村合作基金会、农业发展银行、农村信用合作社均有发生异化的倾向。村镇银行的活动区域主要局限在县乡范围之内，并且涉及的数额不会太大，金融安全不易波及别人，但其为了规避信用风险，不愿向法定服务对象提供贷款，出现了借贷双方的“僵持”，容易造成村镇银行向其他类似金融主体的异化。应该提高法规层级和权威性，从现行的部门法规提升到人大立法，更有效地保护各主体合法权益，锁定村镇银行的功能定向。

二是体现政策支持。我国村镇银行的发起人或出资人选择面过窄，业务范围较小，税收优惠政策不到位，动摇了其发展定位。“合理地通过行政和市场手段配置金融资源，在效率与公平间寻求平衡，是当前解决农村金融服务问题的一种‘艺术’”。[18]应适当放宽村镇银行发起人的限制条件，允许实力雄厚、财务状况良好的非银行金融机构和民营机构发起成立村镇银行，在金融服务严重缺失的地区，也可以考虑允许企业和自然人充当发起人，以引导更多的社会资金流入农村金融领域。政府应适当给予“帮扶性”业务补贴政策，帮助村镇银行降低成本与利率，使更多的农民获得贷款。适当扩大村镇银行的业务范围，开放一些新兴业务，为村镇银行培育新的利润增长点。

三是实现发展“归位”。要加强金融立法和金融监督工作，抑制村镇银行“非农化倾向”，让其逐步回归设定位置。首先，要改变目前的辐射区域错位问题，“贯彻‘区域本土化、不做大、沉下去’的原则，全面实施入村社区、阳光信贷和富民惠农的金融创新‘三大工程’，提高村镇银行的辐射能力水平。”[19]确保村镇银行实现金融服务的“广覆盖”。其次，要改变目前村镇银行的服务对象错位的问题，牢固树立服务“三农”和深耕农村市场的理念，“推动涉农贷款风险分散机制和村镇银行政策扶植机制的建立”，[20]培育、发展与壮大农村企业，特别是对于那些“产品有特色、经营有年头、发展有前景”的个体工商户、农村经营户及农户重点提供金融支持。再次，要改变目前的业务范围错位的问题，开展符合“三农”和小微企业需求的产品创新，形成不同区域村镇银行的经营特色。

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湖南大众传媒职业技术学院2014年特色课题：“我国村镇银行错位配置问题研究”湘传媒发【2014】30号(编号：14YJ05)。