改革供给侧 助力雾霾治理

王顺

近年来，全国多个地区遭遇了长时间、大面积的雾霾侵扰，包括北京在内的多个省市频频拉响空气重度污染的警报。严峻的生态环境状况要求我们必须直面现实，采取果断措施，尽快还给大家一片蓝天。

上世纪50、60年代，美国、英国、日本等发达经济体都曾经遭遇过空气严重污染。为根治雾霾，这些国家在充分调查雾霾产生根源的基础上，有针对性地采取了一系列行之有效的政策措施。2014年，煤炭在英国能源消费总量中的占比为16.6%，较之1958年下降了近6成。在逐步实现煤炭消费减量化的同时，英国不断加大“清洁煤”技术的研发和创新，并将3/4以上的煤炭集中用于燃煤发电，实现了煤炭能源的清洁利用和集约使用。

美国从1970年开始淘汰含铅汽油，到上世纪80年代进一步明确石化企业必须提供清洁汽油。1990年，修正后的《清洁空气法》颁布了更为严苛的尾气排放要求，规定了189种有毒污染物的控制标准。到2025年，美国将投入1900亿美元用于清洁能源技术研发。

20世纪80年代，随着经济全球化浪潮的到来，发达国家顺势将传统制造业向发展中国家和落后地区进行梯次转移，原来的重化工业为主的产业结构开始转向信息产业、金融服务业、绿色新兴产业以及高端制造业。技术升级和第三产业比重的上升，减缓了环境污染的压力。

除了鼓励大众使用节能家电和新能源动力汽车外，欧美等发达国家还积极提供公共产品，比如设立自行车道和新能源汽车专用道，倡导绿色生活方式。

自1978年以来，美国一直对燃料乙醇的生产进行补贴，1997年开始又将补贴范围扩大到生物柴油。二氧化硫排放权交易制度实施二十余年，美国二氧化硫排放总量的下降幅度超过50%，减排成本也累积节省了80%。为降低非电行业燃煤比重，英国曾出台措施，规定控烟区内居民改装旧式炉灶发生的费用由政府承担70%。在2002年的公共财政预算中，英国政府支出2亿英镑用于大气污染治理的基金项目。其中，贴息贷款占了1/4，还有1000万英镑为无息贷款。不仅如此，英国还建立了全球最大的绿色银行，旨在对商业性较强的绿色基础设施项目进行投资。目前，绿色债券、绿色基金、绿色保险以及排放权交易制度等绿色金融体系，在许多发达经济体中得到了蓬勃发展。

仔细分析美、英、日等国家抗击雾霾的成功经验，发现他们所实施的包括结构调整、技术创新、制度构建和经济杠杆在内的一揽子方案，大体上都是从供给端出发的管理措施。不但在调动市场主体积极性、共同参与源头治理方面卓有成效，更重要的是，他们通过制定严苛的环保标准，促进了能源结构调整和节能技术创新，并保护了环境，可谓一举多得。

相比之下，我国在治理雾霾的过程中，更多地还是在“抑制需求”的框框里打转，更多地采用“限、控、压”等减法手段，过度强调经济主体的社会责任和道德自觉。

目前，国内对雾霾产生的根源还没有形成统一认识。燃煤、汽车尾气、工业废气排放，甚至连街边烧烤、畜牧业氨气污染等也纷纷上榜。在此情况下，社会各界对大气污染的治理目标、主体和方向也就无从明确。其次，“APEC蓝”和“阅兵蓝”的出现，使得不少部门将企业关停、迁移视为治理雾霾的不二法门，将非常规措施视为常态，将临时性手段视为长效机制，把保护生态与发展生产力截然对立起来，形成了恶性循环。

笔者认为，我们应该借鉴欧美发达国家抗击雾霾的成功经验，从供给端出发调动市场主体积极性，从源头治理。从供给侧入手治理雾霾，就必须灵活运用激励约束相容的经济杠杆，下大力气改变与环境容量不相适应的能源供给结构、产业结构和资源利用方式。为此，我们首先应当明确大气污染的治理目标，也就是严格设立各行各业的环保标准。就我国现阶段的主要矛盾而言，不清洁能源的使用才是雾霾产生的真正源头。因此，只有抓住燃煤和成品油质量标准这两个核心环节，通过制定严格统一的大气污染物排放监测指标和处罚依据，才能倒逼生产企业提高能源产品质量，加快节能减排技术的创新和产业结构的调整，这样才能在治理大气雾霾的工作中取得事半功倍的效果。

在实施过程中，首先要进行能源供给结构替代。一是加快煤炭减量化进程，建立优质煤炭产品的集中生产和供应体制，逐步取缔散煤燃具的生产和使用，并终止散煤的市场流通。二是将末端冶污环节前移，通过“炼煤”技术实现煤炭产品流通前的脱硫、脱硝和除尘，提高煤炭产品的洁净度和利用效率。三是根据经济成本和地区实际，灵活采用清洁能源替代燃煤，除煤改气外，还应鼓励和推广煤改电。通过理顺煤电价格机制，加快特高压电网建设步伐，形成以清洁能源为主、电能为中心的能源开发利用格局。

其次要进行产业转型。对于“两高”行业和过剩产能不能不加区分地一停了之、一转了之，而是要将减法变成加法，在促进生态和谐的同时实现社会和谐。一是没有技改价值的超标企业或落后产能，在统筹兼顾资产清算、职工安置和债务偿还问题后，限期退出市场；二是对于有技改价值和能力的企业，应建立公平合理的投入分担比例，将企业承担的环保项目投资计入固定资产投资，提高其进行技术升级和设备改造的积极性；三是对于可优化的存量产能，应将落后产能和环保不达标产能从重组资产中予以录0离，继而发挥金融市场定价和风险管理功能，合理确定并购标的市场估值，以此提高兼并重组的可行性。四是在总结环境污染第三方治理模式试点经验的基础上，探索将这一模式与大气污染物排放权有偿使用结合起来，通过搭建排放指标挂牌交易平台，引导企业自觉采用低碳能源、清洁能源和清洁工艺，使之回归到提质增效、技术进步和提升劳动生产率的产业转型之路上来。

第三要进行产品结构升级。着力通过新供给引领新需求，从PM2.5产生的入口和出口两个环节协同发力，加速生产和消费产品结构的升级换代：一是加大降污减排原材料和制成品、节能增效燃具以及废气回收利用装置设备的研发、推广力度。二是提高机动车尾气排放标准，倒逼汽车厂商不断改进工艺，提高发动机性能。三是运用税收和价格杠杆促进新能源汽车的生产和供给，不断降低传统型或高耗能车型的市场份额。

第四要改善投融资模式。改造脱硫脱硝除尘设施、治理挥发性有机物污染、更新燃煤过滤节能环保装置、推动工业厂地搬迁和存量产能兼并重组，都需要大量的资金投入，单纯由实体部门承担会产生不利的负向激励并增加社会摩擦成本。为此，首先要合理调整中央和地方财政投入及其比例关系，适当增加中央财政预算，加大专项资金划拨，统筹区域分工协作，有效推动跨地域大气雾霾联合治理。其次，要增加财税政策的多样性和灵活性。比如，对新能源开发利用以及成品油生产实行价格补贴或优惠税率，对使用清洁技术或设备产生的贷款给予财政贴息，对雾霾科研机构和重点实验室加大经费支持，等等。再次，要完善金融支持体系，拓宽投融资渠道。一是要通过金融产品和服务创新，发挥信贷政策在环保基础设施、企业技术更新和设备改造以及清洁能源项目投资上的导向作用，借助授信管理、债务重组等工具的使用，优化信贷资源配置，使之逐步从“两高一剩”行业退出。二是借鉴发达国家在绿色金融体系构建方面的经验，积极探索建立绿色保险、绿色信用评级和绿色股权投资基金等新型金融产品供给模式，引导社会资本参与到环境保护和大气污染治理的事业中来。

第五要改善监管体制。一是要尽快调整监管思路，从排放浓度控制为主向总量控制为主转变。二是要根据不同区域能源结构和产业结构的差异，制定科学有效的排放总量、总量削减计划和额度分配等预定目标。三是要理顺监管组织体系，建立垂直监管架构，增强环保部门的独立性。四是在及时、公开、透明地发布空气质量数据的同时，还应建立健全听证会制度和民意调查制度，完善法律诉讼渠道和环境污染纠纷处置方案，提高雾霾治理的公众参与度，强化社会监督。

治理雾霾不会一蹴而就，但只要我们找准方向加大力度，就一定能够让碧水蓝天重新回到身边。