融资平台公司转型中政府债务管理研究与探讨

王玉春

(江苏省高邮市财政局,江苏 扬州 225600)

融资平台公司转型中政府债务管理研究与探讨

王玉春

(江苏省高邮市财政局,江苏 扬州 225600)

随着地方经济的迅速发展，以及深化投融资体制改革的实施，涌现出了一系列迫待解决的地方政府债务问题，已经成了制约一个地区经济发展的重要因素，同时也引起了中央和各级地方人民政府的高度关注。2015年新预算法的推行，政府的债务管理职能发生了巨大变化，本文就在这种背景下介绍我国地方政府债务的内容和形式，然后分析转型中地市级融资平台公司面临的困境，进而研究融资平台公司转型中政府债务管理的新思路。

融资平台公司转型；地方政府；债务管理

在新形势下，不管是个人、企业单位，还是政府，都在追求经济利益的最大化，这也是经济社会发展的必然性。从大的层面来讲，政府对经济起着宏观调控功能，比如：为了促进地方经济迅速发展，许多地方政府都会积极改善当地城市基础设施，一般在财政资金短缺的限制下，地方政府不得不加大投资力度，但这会不断扩大地方政府债务规模。当然，地方政府债务规模的不断膨胀，必将引起债务管理上的危机，所以2015年新预算法明确规定：除在国务院限额范围外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，后又提出融资平台公司不可以新增政府债务，这对融资平台公司转型中政府债务管理带来了许多挑战，下面就这方面问题进行讨论和分析。

一、我国地方政府债务内容和形式

(一)债务内容

从债务内容来看，我国地方政府债务出现了许多问题，尤其是规模越来越大、数据越来越混乱、偿债能力不足等，再加上地方政府债务发展远远超过债务管理，直接导致了地方政府面临较大的债务风险。一般来说，地方政府债务内容主要包括三个方面：第一种是政策性借款——政府直接举借的债务；第二种是地方政府担保性债务，政府负有连带偿债责任的债务；第三种是地方政府的欠款和挂账，即欠款主要是对地方行政人员、教师等的工资欠交的资金；挂账主要包括对粮食、棉花采购、流通中的累计亏损挂账。不难看出，我国地方政府债务内容较多，管理方面存在巨大压力，必须对各方面内容的存在问题进行及时解决。

(二)债务形式

对于债务形式来说，我国地方政府债务形式多样，且纷繁复杂，但具体可以划分为四大类：第一类是显性直接债务，第二类是隐性直接债务，第三类是显性或有债务，第四类是隐性或有负债。当然，这四种政府债务形式还包括许多内容，它们共同构成了我国地方政府债务管理内容的重要组成部分。

二、转型中地市级融资平台公司面临的困境

(一)政策风险

伴随着一系列规范地方政府性债务政策的实施，国务院也接着出台相关规定，特别是(国发[2014]43号)明确规定：地方政府不可以向企事业单位举借债务，取消了政府在融资平台公司的融资的权限。在这种政府规定下，政府必须严格依照法律规定，在依法治理的过程中，举债要适度，在很大程度上了规范了政府债务举债融资机制，但是不利于融资平台公司偿贷款，失去了政府这个大靠山，只得自主经营，自负营亏，足以说明转型中地市级融资平台公司面临着较大的政策风险。

(二)法律风险

从某种程度上讲，新《预算法》的推行，极大地把政府债务管理工作推向了依法治理的层面，政府性债务举债方式受到了限制。在这种背景下，地方政府举债方式只能转化为发行地方政府性债券，直接导致地方投融资平台公司所借债务无法纳入政府性债务序列，失去了政府作为还款来源的有力保证。地方级融资平台公司融资渠道逐步变窄，必须遵照市场法则进行融资、投资、运营生存，这也决定了地方级融资平台公司不得不承担法律风险。

(三)内部机制缺陷

转型中地市级融资平台公司内部机制存在很大缺陷，一是不具备完善的法人治理结构，原有的政府背景使其董事会、监事会形同虚设，监事会权利互相制衡、互相牵制的作用，突出体现为监管方面存在真空、距离、偶然性的特点；二是用人机制不灵活，即选择职业经理人机制缺乏市场化，薪酬体系落后；三是经营模式迫切需要变革，即原有运营商角色单一，战略定位不清晰，缺乏一定的独立性和前瞻性；四是融资模式迫切需要创新等。

(四)运营困境

运营困境也是转型中地市级融资平台公司面临的一大困境，由于出现了资产流动性不足和资金短缺的现状，土地拍卖收入又存在时间和结构与债务到期的不符状况，直接导致了地市级融资平台公司的资金链非常紧张，特别是新的《预算法》严禁政府财政向外借款。在这种政策下，地市级融资平台公司再也不能依赖于政府，公益性项目难以获得银行信贷，只能使用贷款、使用信托等影子银行资金筹措资金，融资成本越来越高，融资债务越来越大。

三、融资平台公司转型中政府债务管理的新思路

(一)妥善处理融资平台公司存量债务

做好融资平台公司转型中政府债务管理工作，首先要妥善处理融资平台公司存量债务，即政府要彻底清理、排查自己所管辖地区的融资平台数量，并且要查清楚债务的类型、债务的规模、债务的债权人、债务的偿债期限等重要信息。例如：应当将房地产开发、参股小贷公司等类型界定为企业自身债务；对于政府性债务而言，企业必须充分考虑自身存量债务期限偿债能力，同时要认清该项目的性质，然后再确定偿债资金的来源渠道，最大限度地实现偿还目标；如果企业项目收益没有能力偿还本付息，地方政府应当采取各种有效措施，如注入优质资产等措施，不断增强企业的偿债能力；商业银行、融资平台、地方政府这三者之间也应当平等协商，可以重新签协议。值得肯定的是，处置完所有存量债务后，融资平台不得再新增政府债务，地方政府对其也不承担任何偿还和担保责任。

(二)融资平台转向真正的市场经营主体

地方债务管理新政策的实施，融资平台公司和政府债务职能都发生了很大变化，二者都要面临转型中的困境。由于政府融资职能已经不存在了，融资平台公司开始走向独立经营、自负营亏的发展之路，必须转向真正的市场经营主体，一旦遇到经营风险，融资平台公司不可以依赖政府，必须一切依靠自己，不断提升独自承担风险和责任的能力。首先，科学构架规范化的融资平台公司治理结构，做到政企分开、债权分明、管理有序；其二，通过重造业务流程和管理机构，不断培养和引进优秀人才等有效途径，有助于转型后融资平台公司的资本运作能力、资源整合能力和风险控制能力；其三，地方政府要在债务管理中起主导作用，充分发挥国有资本的优势，加强资本运作，可以引入境内外投资者、管理层收购等多种方式，不断优化资本结构，实现国有资本增殖。

(三)科学界定融资平台转型发展方向

做好当前政府债务管理工作，不能盲目进行，凡事都要坚持科学发展观，一切从实际出发，合理地界定融资平台转型发展方向。具体地讲，政府要根据融资平台公司经营业务的实际情况，具体问题具体分析，对融资平台公司进行有效划分，可以将融资平台分为三大类：第一类是公司法人，但它在实质上却是一个空壳公司，在存量债务处置完后应当关闭；第二类是投融资类，在存量债务处置完后应当成为公益性项目建设的专门管理机构，继续扮演政府与市场之间的信息传递者角色。当然，转型后融资平台的新机构债务责任的划分和偿债来源更加清晰明了，政府的责权利也逐渐趋于规范化、合理化；第三类是产业发展类，即集团——子公司型融资平台，在存量债务处置完后需要退出政府融资平台名录。

(四)地方政府应积极转变观念

作为区域经济的重要管理者，地方政府不能固步自守，也不能消极悲观，为该地区企业树立良好榜样和精神支撑。当然，先进的思想观念不可缺，地方政府必须与时俱进，不断学习新知识、新政策，并且要用智慧的头脑规划出新知识、新政策落实的途径，发挥自己在政府债务管理工作中的带头作用，做到严格执行，决不怠慢，同时要通过政策、财政资金等多种方式扶持其融资平台公司的转型发展，使其依法依规经营，采用先进经营理念，不断提升经营水平。另外，财政部、发改委、央行、银监会等部委也要监督地方政府债务管理工作，一旦发现违法规定的不良现象，一定要追责到底，做到有法可依、有法必依、执法必严、违规必究。

四、结束语

综上所述，融资平台公司转型中政府债务管理方式发生了巨大变化，只有不断地进行研究和探讨，积极寻求科学有效的发展路径，才有助于促进政府债务管理的良性发展。本文通过介绍我国地方政府债务内容和形式，从政策风险、法律风险、内部机制缺陷、运营困境等四个方面分析了地市级融资平台公司面临的困境，并在此基础上深入探讨了解融资平台公司转型中政府债务管理的新思路，一是妥善处理融资平台公司存量债务；二是融资平台转向真正的市场经营主体；三是科学界定融资平台转型发展方向；四是地方政府应积极转变观念。尽管当前还没有发生地方政府债务危机，但已出现了债务危机的隐患，地方政府必须树立债务风险意识，确保债务管理活动的健康运行。

[1] 邓渝平.地方政府融资平台公司风险防控研究[J].山东行政学院学报,2015(12).

[2] 王雁玲.地方政府投融资平台产生与发展研究综述[J].商业时代,2012,(5).

[3] 夏勇毅.地方政府融资平台资产与负债匹配性分析[J].新金融,2015,(12).

[4] 李虎.我国地方政府债务管理研究[J].财经问题研究，2013，(5).

[5] 尹启华,陈志斌.国家治理视域下我国地方政府债务管理制度的演进及启示[J].当代财经，2016，(6).

[6] 周国光,俸芳.完善地方政府融资平台公司管理体制刍议——以交通基础设施建设融资平台公司为例[J].会计之友，2011，(7).

[7] 赵琦.地市级投融资平台公司剥离政府融资职能后转型路径探索[J].地方财政研究，2016，(6).