天津市社会组织承接政府购买服务的特点及建议

◎文/于家琦

天津市社会组织承接政府购买服务的特点及建议

◎文/于家琦

为避免社会组织承接政府购买服务中可能面临的问题，政府要切实履行“监管者”职责，更多地采取“公开招标”方式来促进购买服务的良性竞争，通过社会组织孵化模式来扶持培育公益慈善类、城乡社区服务类社会组织承接政府购买服务，以激发社会发展创新活力，进而提高公共服务供给水平和效率。

社会组织；政府购买服务；公共服务；政府职能转变；第三方评价

近两年，我国开始全面推进政府购买公共服务改革，这对于转变政府职能、调整经济结构、加强国家治理、聚积民资能量都具有深远影响。“政府购买服务”是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

其中，社会组织正是承接政府购买公共服务的主力。近年来，天津市社会组织稳步发展，截至2015年一季度末，天津依法注册登记的社会组织有5027个，其中社会团体有2219个，民办非企业单位2744个，基金会64个；截止2015年12月15日，全市社区社会组织总数已超过2.4万个，备案率达到100%。天津市各类社会组织秉持非营利性、公益性和公共性原则，在教育科技、健康卫生、文化体育、社会福利、社会治理等公共服务领域发挥了重要作用，已成为社会治理和社会事业的重要主体。

一、社会组织承接政府购买服务的主要特点

（一）政府购买公共服务的类型多样

2014年天津市出台政府购买服务制度，颁布《关于政府向社会力量购买服务管理办法的通知》，政府购买服务自此驶入快车道，而社会组织是承接政府购买服务的主体。自此已出台2014年、2015年、2016年三个年度的《天津市政府向社会力量购买服务指导性目录》，2016年的目录显示，政府向社会购买的公共服务共7大类59小类343项，涉及基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调、技术服务、政府消耗性服务、政府履职所需辅助性服务、其他适宜由社会力量承担等，与2015年目录的7大类58小类320项相比，内容更加多样，类别也更为精细。

社会组织可承接的政府购买的六大类服务包括：基本公共教育、公共就业服务、社会救助、社会福利、基本养老服务、优抚安置服务、基本医疗卫生等基本公共服务事项；社会组织管理、社区事务、社工服务、法律援助、慈善救济等社会管理服务事项；行业职业资格认定、处理行业投诉等行业管理与协调事项；科研、行业规划、行业规范、行业调查、行业统计分析等技术服务事项；公车租赁服务、机关物业管理服务、会议服务等政府消耗性服务事项；法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、监督、评估等政府履职所需辅助性事项。

（二）对承接政府购买服务的社会组织资质要求严格

为促进社会力量长期健康有序发展，提升社会组织等承接主体的公共服务能力，天津市民政局会同市财政局等部门研究建立资质审查和信用奖惩机制。首先，要求天津市社会组织承接政府购买服务需要具备7个条件：具有独立承担民事责任的能力；治理结构健全，内部管理和监督制度完善；具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度；具备提供公共服务所必需的设施、人员和专业技术的能力；有依法缴纳税收和社会保险的良好记录；在参与政府购买服务前3年内无重大违法记录，年检或资质审查合格，社会信誉和商业信誉良好；相关法律、法规规定的其他条件。社会组织在承接政府购买服务时，应当按要求提供登记证书、年检结论、年度报告、财务审计报告、依法缴纳税收和社会保险费，无重大违法记录的声明等相关证明材料，供购买主体审查。

其次，评级资质较高的社会组织以及具备一定条件的机构可优先承接服务项目。目前，天津市已初步形成了社会组织评估体系和机制，每年都要对社会组织进行登记评估。截至2015年6月，全市3A及以上的社会组织已达到279家，这些社会组织可以优先接受政府职能转移，优先获得政府购买服务。此外，建立承接主体信用记录和应用制度，有违约中止服务等不良记录的社会机构，将在一定期限内禁止承接服务项目。

（三）引入第三方评价机制评估社会组织服务绩效

目前，对社会组织提供的公共服务绩效，天津市已初步形成由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。2014年天津市财政局制定《政府购买服务监督检查和绩效评价管理暂行办法》，确定了绩效考评的方法、标准等内容，健全了考评指标体系，通过受众满意度、服务数量、财政资金成本效益等量化指标对购买服务项目进行客观评价。《办法》详细规定了引入第三方进行独立考评的实施程序，由其充当“裁判员”。绩效考评结果主动向社会公开，并作为以后年度安排预算资金和选择承接主体的重要参考依据。

2014年7月天津市财政局《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》也要求，对于采购的为增强国民福利、受益对象特定的公共服务，包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等，应当征求社会公众的意见。验收时也可以邀请第三方评价机构参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。以人为对象的公共服务项目，验收时还应按一定比例邀请服务对象参与并出具意见。

二、社会组织承接政府购买服务中可能面临的问题

（一）承接政府购买服务的社会组织分布不平衡

政府购买服务的种类多样，但是能够承接的社会组织分布和种类却不匹配。有的服务领域中社会组织集中扎堆、抢着承接；有的服务领域却鲜有社会组织问津。一些服务事项可能很多社会组织都能运作，比如社会保险缴费基数审核等其他中介性质的服务，会计师事务所等市场承接主体比较丰富，承接能力相对过剩。但有些政府委托事项，像社区矫正、人民调解这样的服务，只能由特定机构来做，能承接的社会组织偏少。还有些服务项目，如残障儿童教育，自营成本较高，还承担着较大的服务责任，社会组织往往不愿介入。

（二）某些服务职能还未真正转移到社会组织

社会组织承接政府购买服务中，还存在政社不分、管办一体、责任不清等问题，一些公共服务的职能没有真正从政府部门转移到社会组织，尤其涉及利益关系的关键职能还掌控在政府部门手中。有些部门出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。有些部门在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。这导致承接政府购买的社会组织，只是在公共服务的末端开展有限的工作，在公众面前无法建立真正的公信力。

三、完善社会组织承接政府购买服务的建议

（一）政府切实履行“监管者”职责

社会组织承接政府购买服务是今后公共服务发展的一个重要趋势。2012年天津财政购买服务资金为10亿左右，2013年增加到15亿元，2014年达到24.7亿元，2015年服务类项目采购支出63.4亿元，今后的增幅预计还会继续提高。政府公共服务职能的部分转移并不等于政府责任的弱化，尤其是对购买服务的监管应该比以往更加严格。

政府转变职能、向社会组织购买公共服务，其角色由传统的服务生产者变为服务委托者、制度的设计者、经费的支付者、公共服务的监督管理者。政府向社会组织购买服务，并不是政府责任的转移，而是把公共服务的具体生产过程让渡给社会组织，政府所要做的是制定和监督提供服务的标准和质量，详细设计采购合同，协调发挥好社会组织的作用。公共服务的入口和出口都需要有一套严谨的制度规范，需要政府承担起“监管者”职责。西方国家对社会组织的监管始终贯穿于委托合作的全过程，服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都有相应的管理办法和监督部门。

为保证政府购买服务的公正、透明、规范，上海市采取多项举措严格监管，其做法值得借鉴。按照“谁购买，谁监管”的原则，明确监管责任单位；建立购买服务尤其是公益招投标（创投）的信息公开制度，进行网上公开、社会公示，设立投诉监督电话；对完成项目进行全覆盖审计，自觉接受人大、政协和财政、审计等部门的监督；完善社会组织综合执法监察机制，建立市民政局与市公安局、市安全局等部门联动，市、区两级民政局联动的执法机制，以及市、区（县）、街（镇）、村（居）委会社会组织四级预警网络。

（二）建立社会组织承接政府购买服务的良性竞争机制

在西方国家政府购买社会服务的过程中，政府首先向社会公布社会福利服务预算，并公布政府购买服务的价格、数量和与服务要求相关的各项质量指标。那些从事社会公共服务的民间组织和社会服务组织将通过投标的方式进行竞争，在中标之后拿到政府购买服务的拨款，并按照政府的要求完成服务。

目前，我国政府购买社会组织服务的方式，大致可以分为三种：适用于社会组织承接政府转移职能的“费随事转”形式；适用于政府向基金会、枢纽型组织购买服务的“项目发包”形式；适用于政府向社会组织购买涉及公众、社区或特殊群体服务的“公开招标”形式。今后，随着政府职能转变到位，政府购买公共服务应越来越多地采取“公开招标”的形式，防止资源垄断，并将其程序化、制度化，从而形成社会组织承接政府购买服务的良性竞争机制。2015年南京市鼓楼区云谷山庄社会事务受理中心服务项目采取了政府公开招标购买方式，其经验值得学习。该项目在投标方选定过程中，通过了对投标书审阅、项目负责人陈述、评审质询、分项打分等严格程序，3家竞标社会组织中的南京鼓楼幕燕社会工作服务中心以90.5分第一名成绩确定为中标单位。这家社会组织中标价是72万元，2016年为白云、盛世花园、云谷山庄3个社区8000户近2万名居民提供劳动保障、人口计生以及老年、残联、统战、双拥和人防等相关社会事务的服务。

（三）扶持培育公益慈善类、城乡社区服务类社会组织承接政府购买服务

2014年11月，民政部和财政部联合下发的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》中强调，要重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，这类社会组织承担了很多重要的公共服务职能和责任，但目前这类组织总体偏少。截止2015年12月，天津市社区社会组织已在2013年初1.2万个的基础上实现了总量翻一番，达到每万人拥有社区社会组织18个以上，其中每个城市社区拥有社区社会组织不少于10个，每个农村社区不少于3个，和平区、南开区、河西区、河北区等四个区的社区社会组织总量均已达到3000个以上。

要实现公益慈善类和社区服务类社会组织总量的提升，需要政府重点加以培育扶持，各地积极探索建立社会组织孵化模式值得借鉴。上海、广州等地从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地、办公设备、能力建设、注册协助等，激发了社会组织的成长活力。比如上海市级公益孵化基地——“上海市社会创新孵化园”是由上海市民政局立项，福彩公益金提供资金支持，通过招标的方式委托社会组织运营管理。孵化园通过提供场地、设备、培训等培育残疾人就业产业链，解决特殊人群社会融入问题，被誉为“上海加强社会建设的重要成果”。目前，上海已建立各类孵化基地17个，投入政府资金达到1.8亿元。将于2015年1月施行的《广州市社会组织管理办法》提出各级登记管理机关应当指导建立本级社会组织培育孵化基地；有关行业主管部门应当根据实际需要，指导建立相关领域、行业的社会组织培育孵化基地。各类社会组织培育孵化基地应当优先培育孵化公益慈善类和社会服务类社会组织，为入驻的社会组织或公益服务项目提供办公场地、政策咨询、项目策划、人才培训、机构孵化、小额资助等支持性服务，对其日常活动进行指导。

此外，对重点培育、优先发展的社会组织，还应加大财政支持力度，完善财税等配套扶持政策，落实公益性捐赠税前扣除和社会组织自身收入免税政策，利用财政资金支持社会组织参与社会服务示范项目，并通过培养、培训等手段推进社会组织人才队伍建设，提升社会组织的服务能力。

总之，充分发挥社会组织在公共服务供给中的独特功能和积极作用，有利于创新公共服务供给方式，提高公共服务供给水平和效率；有利于培育和引导社会组织，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；有利于推动整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发社会发展创新活力。

责任编辑：方学敏

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于家琦（1980—），天津社会科学院舆情研究所。邮编：300191