我国碳核查试点省市(MRV)体系法规建设比较分析

刘学之，毛婧奕，李永亮，姚 芩

（1.北京化工大学，低碳经济与管理研究中心，北京100029；2.中国石油和化学工业联合会，北京100723；3.北京中化联合认证有限公司，北京100723）

我国碳核查试点省市(MRV)体系法规建设比较分析

刘学之1，毛婧奕1，李永亮2，姚 芩3

（1.北京化工大学，低碳经济与管理研究中心，北京100029；2.中国石油和化学工业联合会，北京100723；3.北京中化联合认证有限公司，北京100723）

我国当前碳交易市场的发展处于快速推进过程中，其中碳核查MRV体系法规的建设对于碳交易市场的健康发展起到了重要的制度支撑和保障作用，本文分析了我国碳交易试点地区核查法规体系的特点及流程，并对存在的问题进行了剖析。

碳核查；MRV体系；碳交易；碳核查政策制度

引言

中国碳排放权交易市场现状。长期以来，中国高度重视气候变化问题，把绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容，采取了一系列行动。2011年国家开始在7个省（市）开展碳排放权交易试点，在42个省（市）开展低碳试点，探索符合中国国情的低碳发展新模式。2015年9月，中国国家主席习近平在访美期间宣布中国将于2017年先于美国设立碳排放交易体系。截止到2015年12月31日，7个试点地区碳市场交易总量约为6600万t，同时，各地2014年和2015年履约率分别达到96%和98%以上[1]，目前，中国的统一碳市场体系建设正在紧锣密鼓的推进过程中。其中，碳核查MRV体系（Monitoring，Reporting，Verification，简称MRV体系）的建设是碳市场建设的重要支撑体系之一，该体系法规制度的发展和完善对于维护我国碳市场交易的公平、公正和公开意义重大。

1 中国碳核查相关的法律制度框架

在国内碳排放权交易市场化发展的大环境下，2011年“十二五规划纲要”中，我国首次提出要逐步建立碳排放权交易市场。2011年10月29日，国家发改委支持设立北京市和广东省等五市二省碳排放权交易试点[2]，并要求各试点地区编制碳排放权交易试点实施方案，方案上报国家发改委，经审核后实施，此后，一系列重要碳排放权交易相关文件相继出台，其中，2014年《碳排放权交易管理暂行办法》、2015年《国家发展改革委关于落实全国碳排放权交易市场建设有关工作安排的通知》和2016年《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》等文件的颁布是对于碳交易市场和碳核查制度等做出了详尽的安排。2016年《碳排放权交易管理条例（送审稿）》是我国碳市场法规建设的一个重要的政策，也将为中国碳交易市场的发展奠定法规制度基础。此外，围绕碳核查的专门性技术规定，国家发改委还发布了三批共24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南。

2 七个试点省市碳核查法规实践比较

2.1 法律体系

各试点地区都有相应的法律法规来支撑本地区碳排放权交易市场的发展，但立法程度不一，范围涉及碳排放权交易管理办法、碳核算和报告、碳核查机构管理的文件及颁布时间、自由裁量标准等，其中，北京和深圳等地分别从地方人大层面发布了碳排放交易试点工作的决定、核算报告行业和自由裁量标准，北京、上海、深圳和重庆等四地颁布了相关碳排放权交易核查机构管理办法等，总体上看，北京和深圳的法律法规建设相对完善（见表1）。

2.2 覆盖范围和时间节点

因各试点地区产业结构不同，经济发展水平差异等，因此碳交易涵盖的行业范围不一，有些地区门槛较高，如湖北省实行抓大放小政策，综合能源消费量6万t标准煤及以上才参与碳交易，而北京等地区为5000t以上，此外，大多数试点地区只涵盖二氧化碳，但重庆覆盖6种温室气体。

各试点地区提交已核查的排放报告的截止时间一般在4月底左右，北京地区稍早一些，在3月底左右。而履约截止日期则在5月底至6月底期间。

2.3 核查程序

各试点核查流程一般分为三个阶段，即准备阶段、实施阶段和报告阶段。准备阶段包括与重点排放单位签订核查协议与做好核查准备。在实施阶段主要包括文件评审、现场访问、编制核查报告及内部技术复核。报告阶段主要有核查报告提交与核查记录保存（具体见图1）。

图1 核查流程图

2.4 核查机构选拔管理与监督

在核查机构的选拔上，各试点地区均要求核查机构有固定场所及齐全的办公条件，健全的组织机构、风险控制制度等等，且需要在本行政区域内注册，并拥有数名具有资格的核查人员等等，但具体标准有细微的差别。

在对核查机构的管理与监督中，各试点地区规定企业不能连续三年委托同一家核查机构，核查人员不能同时在两个及以上核查机构执业。而且各试点地区的主管部门会对核查报告进行复查、抽查等，若发现核查机构违法规定，可对核查机构进行惩处，比较多的是撤销核查资格，三年内不能申请；公示及罚款等。

3 我国碳核查制度体系存在的问题

目前我国各试点地区已初步建立起一套碳核查体系，而且非试点地区也正在积极推进碳核查市场建设，但要在2017年开启我国碳排放权交易市场仍然任重而道远。

3.1 相关法律法规体系还不够完善

要形成全国统一的碳市场，法律依据必不可少，健全的法律法规体系是全国碳市场建设的保障。当前，我国实行的是试点地区积累经验，各自探索碳交易市场建设政策，尚缺乏促进气候变化的国家级法律法规。

3.2 有关碳交易法规体系的网络建设滞后

目前，仅就碳交易法规建设的信息化而言，各试点地区虽发布了许多关于建设本地区碳交易、碳核查市场的通知和指南，但这些文件很难在当地官网找齐，更缺乏专门关于碳市场建设的板块，这使得所有信息还处于碎片化的状态，没有整合起来，不利于公众等查找分析。

3.3 公开度和透明度不够

目前，七个试点省市，只有北京和上海发布公开碳市场年度报告，缺乏总体性权威的各试点地区总体排放、核查及合规情况的报告。使得公众了解各试点地区碳交易运行情况的途径不畅。与之相比较，欧盟会定期公开有关EU ETS实施情况的年度报告以及一些研究机构发布的EU ETS报告，促进信息的公开和透明。

3.4 碳核查市场化程度不足

迄今为止，核查机构的选择一部分是当地发改委指定，一部分是碳排放单位自主选择。业务拓展存在地方保护主义情况，即部分地区只允许本地机构进行核查，或对核查机构设立不合理的门槛，有些地方则将一些不相关的机构也纳入碳核查市场（例如，环保技术公司、监测站等等）。因此市场化建设还不够。

4 结束语

目前我国的碳市场交易及核查的法规体系正在不断推进和完善中，相对于碳市场的全国统一大业还有很多工作需要不断深入。此外，还需要各个地方碳交易的主管部门间加强交流沟通，促进核查机构能力水平建设，从而为碳交易市场的可持续发展保驾护航。

[1]环维易为中国碳市场调查报告2016.北京：北京环维易为低碳技术咨询有限公司，2016，02.

[2]国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知.

表1 试点地区颁布的有关碳核查的重要文件及时间

X196

A

2095-2066（2016）24-0005-02

“十二五”国家科技支撑计划项目“我国化工行业碳排放核查关键技术研究与示范”（2013BAK15B04）；北京市社会科学基金项目：京津冀地区重点监控企业环境信息披露评价研究（14JGB040）;北京化工大学学科交叉项目：京津冀地区典型过程工业重点污染源综合治理及其产业结构优化研究（H12060026027）。

2016-8-15

刘学之（1967-），北京人，副教授，经济学博士，主要研究方向为低碳经济与管理政策、企业社会责任等。