我国图们江区域合作模式的法律思考*

全澜贞 金香兰

延边大学法学院，吉林 延吉 133002



我国图们江区域合作模式的法律思考*

全澜贞 金香兰

延边大学法学院，吉林 延吉 133002

自联合国开发计划署于1992年强调图们江区域的开发起，区域中各个国家均历经了由独立开发向联合开发的缓慢转变，归根究底就在于缺乏完善性的立法。我国相关研究人员在近20年里积极致力于图们江区域的发展，均贡献了个体的力量。当下区域合作的法治环境不断优化，但是仍旧有很多问题。比如立法上缺乏统一性和系统性，立法过于原则、流于形式。通过对国内现有法律的整理，对各层次法律进行梳理和比较。再结合国内学者提出的合作模式，最终对图们江区域合作需要提出立法建议。

图们江；区域合作；模式；立法；自由贸易区

一、背景

(一)国际背景

图们江区域地处我国、俄罗斯及朝鲜三国的交汇处，拥有十分丰富的自然资源，地理区位优越。基于广义角度而言，图们江区域指的是由我国东北地区、俄罗斯远东、朝鲜、蒙古及韩国东海岸共同构成的区域；而从狭义角度来讲，图江门就是指由我国的延吉、俄罗斯的符拉迪沃斯托克以及朝鲜的清津市三地交汇形成的三角区①。联合国开发计划署于1992年做出了图们江发展的指示，中国、韩国、朝鲜、俄罗斯及蒙古国共同组建起图们江区域合作开发连盟。以前期的研究结果及论证设想为基础，确定了大图们江建设的终极规划：中国、朝鲜及俄罗斯提供一定的区域，在有关国际部门及国家的共同作用下组建起突破国界的“自由贸易区”[1]。多年来，东北亚各国共同努力，开展不同层次的交流与合作，同时完善区域内基础设施，如“路港关”一体化②。但是由于各国经济发展水平不同和复杂的地缘政治等不利影响，加上缺少完善的法律制度来保障，导致图们江区域合作发展进程缓慢。

(二)国内背景

20世纪九十年代以前，我国东北地区作为我国最重要的工业基地相对发达，随着改革开放的进行逐渐落后于我国东部沿海地区。中共中央、国务院于2003年出台了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，开启了东北老工业基地的振兴历程。国务院于2009年决议通过了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，将图们江区域合作提高到国家战略层次。国务院于2012年4月肯定了中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的建议，通过其开启图们江区域甚至于整个东北亚的发展合作。我国各方自“一带一路”政策下达后，以改革开放为跳板实现延边地区发展的愿景更为强烈。

二、图们江区域合作模式的种类

(一)国内学者对模式的思考

联合国开发计划署在1991年10月提出三种合作模式，一是各国单独开发，没有明确合作关系，可以适当协调；二是各国单独开发协调形成一个松散的特区；三是多国联合开发，各自划出一块土地连成一片，建立一个共同的经济特区。期待着以图们江地区的发展为根本促进东北亚地区的全面发展。针对图们江区域的合作模式，我国研究人员的意见主要集中在下列几个方面：

1.联合国管理模式

支持联合国管理模式的夏友富认为，联合国作为国际权威机构，可以在区域合作的宏观方面进行协调与管理。区域内各国政治体制不同，地缘政治复杂，产业要素互补、发展潜力巨大，联合国不论在组织、管理、科研、筹资等方面，优秀的表现可以被期待。在联合国主持下，中俄朝韩日蒙签订国际协议，把小三角建成50-100年不变的图们江一体化(社会、政治、经济)特别合作区，有关立法机构通过“图们江一体化特别合作区基本法”并全权委托联合国进行管理[2]。我国为适应联合国管理，将珲春地位提高为国际级特区，并且参照“一国两制”，讨论“图们江一体化特别合作区基本法”的通过与实施，重点开发交通、通讯、环保、能源，通过扩散效应促进大三角地区和东北亚地区的发展。

2.多国合作、联合开发的模式

图们江合作模式的发展史共包含三个进程，分别为独立开发、适当联合开发及联合开发。针对图们江开发的模式上文已进行了介绍，本质上其实就是图们江地区开发的发展过程[3]。先以独立开发为主、适当进行联合，中国建立中国珲春示范区，朝鲜设立罗先经济特区，俄罗斯则设立哈桑、纳霍德卡两个自由贸易区。共同参与包含公路、铁路等在内的基础设施的开发及优化。随着基础设施不断完善和各国联合的程度加深，地区内金融、加工业和第三产业不断发展，实现多国联合开发，建立图们江自由经济贸易区。

3.梯度式联合开发模式

图们江区域的国家在经济发展水平及政治体制两者间存在着极大的差异，区域合作共建过程中面临着重重阻力。这就代表着图们江合作区域的建设并非一朝一夕就能完成的，而是一个系统性的工作，应走推进式发展的道路[4]。俄罗斯在重工业及科技方面的能力相对突出，我国的劳动力水平丰富而又廉价，两者结合共同组建起中俄自由贸易区，妥善把握时机吸纳朝鲜及蒙古的陆续入驻，分别组建起中俄蒙、中朝俄自由贸易区。图们江区域在上述两个自由贸易区的促进下迎来个更好的发展，最终迎来了东北亚自由贸易区的顺利建成。

(二)作者思考

不论多国合作、联合开发模式，还是梯度式联合开发模式，都是渐进式的开发来最终建立自由贸易区，有异曲同工之妙。我认为，在国际合作上，可以选择梯度式联合开发模式，确定叠加后的、最终的自由贸易区的框架。在这个框架内，引入多国合作、联合开发模式，使区域内各国发挥各自的长处，取彼之长，补己之短，不断丰富最终的自由贸易区的内容。对于是否需要联合国领导开发，可以根据现实的情形再进行调整。2012年中朝两国签署了《关于共同开发和共同管理朝鲜罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的协议》，设立中朝罗先经济贸易区，实现了中朝两国的联合开发；而中俄互市贸易区的成立，有效带动了珲春市与哈桑区乃至吉林省与滨海边疆区的经贸往来[5]。在此趋势下，图们江区域合作更加需要一个良好的法治环境，用法律确认制度的地位，保护投资者的权利，对各方面的力量提供保障。用法律的形式不断巩固区域合作的每一个进步。

三、我国图们江区域合作的相关立法现状

(一)在国际法层面上

中朝两国签署了《关于共同开发和共同管理朝鲜罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区的协议》和《关于中朝罗先经贸区(2011-2020)规划框架协议》；2016年5月，中俄蒙三国有关部门签署了《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》。在大图们倡议第十五次部长级会议上提出将大图们倡议转变为独立的政府间国际组织，各方正在加快修订法律，促成国际组织的成立。

(二)在国内法层面上

1.“三资法”的不足与落后

我国当初制定的《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》，存在几点不足：

(1)逐案审批管理制度，不符合市场经济环境下的效率要求。当下区域经济快速发展，合作讲求高效率和低成本。我国逐案审批制度是计划经济的产物，与当下的状况不相适应。

(2)与我国入世承诺不符的承诺，损害了市场经济自由竞争。当年我国为了“走出去、引进来”，用一切可以引资和投资的便利方式而对其他方面不过多作考虑。在当下区域合作法治情况下，损害市场经济自由竞争的行为是不合时宜的。

(3)国家安全审查效力层次低。制度不完善，没有明确为消除国家安全隐患可采取的措施等内容。

2.我国立法系统性和统一性上的缺乏

各层次规范性文件(通知、批复、文件)纷繁复杂，存在重复立法和立法空白的矛盾。这些政策、办法等分别由各级地方政府制定，相互之间存在着重复、不连贯和抵触，有些甚至已经变得不合时宜，亟待修订或废止，这就造成法规适用上的混乱且不统一[6]立法缺乏系统和统一性，立法的各方面、各层次“各自为政”，沟通不畅。立法工作的重复浪费人力、物力和财力。与之矛盾的立法空白又使得法律适用时的不便。投资者面对复杂又缺少系统的各层次法律，学习法律来保护自身利益困难重重。

3.立法过于原则，法律责任不明确，流于形式，缺乏救济机制

根据整理各层次法律渊源，我们不难发现各层次法律多流于形式。没有明确在何种情况下的法律责任如何，在区域合作中各方的行为与责任多在原则上提到，细节方面少有可参考、引用的价值。

国家吉林省延边州法律法规《宪法》《立法法》《中外合资企业法》《民族区域自治法》《外资企业法》《延边朝鲜族自治州自治条例》《延边朝鲜族自治州矿产资源管理条例》规划纲要政策意见等《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》《大图们江行动成员国长春建立协议》《关于图们江经济开发区及东北亚地区管径准则谅解备忘录》《国务院关于同意设立长春新区的批复》《海关总署关于吉林省扩展内贸货物跨境运输业务范围的意见》《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》《关于支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的若干意见》《吉林省人民政府关于加快推进开发区发展建设的意见》《中共延边州委延边州人民政府关于深入贯彻<长吉图规划纲要>的决定》《延边朝鲜族自治州实施西部大开发战略的若干优惠政策》《中共延边州委延边州政府关于加快推进开放带动战略具体实施办法》《延边新兴工业集中区优惠政策》《延边州外商投资企业投诉管理暂行办法》《延吉、龙井、图们城市空间发展规划纲要(2006-2020)》《延边州委州政府关于印发支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区发展的具体政策的通知》

四、完善设想模式的法律建议

(一)法律法规与时俱进。我们需要抓紧《外国投资法》的出台和“三资法”的废止。用准入前国民待遇加负面清单的管理模式，激活市场活力。完善国家安全审查因素和程序，规定国家安全隐患处理机制和方法。

(二)加强法律法规的系统性和统一性，细化法律法规内容，明确法律责任，提高立法技术。把已经成熟的政策上升为法律，增强稳定性。使国内外投资者方便了解和学习我国法律。

(三)继续加强我国与图们江区域内其他国家各种形式的交流，促进区域法治一体化进程。

五、结语

尽管图们江区域合作与开发的历程山重水复，却总能柳暗花明。图们江区域合作需要法律的支持和保障，区域一体化离不开法治的一体化。图们江区域法治环境渐入佳境，最终推动图们江区域的发展。

[ 注 释 ]

①大三角区域为朝鲜清津、俄罗斯符拉迪沃斯托克、中国延吉，小三角区域为朝鲜罗津、俄罗斯哈桑、中国珲春.

②图们江中国段因没有日本海入海口，使得海上运输受到限制.“路港关”一体化实施，中国珲春“借港出海”，如珲春——扎鲁比诺——束草/釜山：珲春——扎鲁比诺——敦贺；珲春——斯拉夫扬卡——欧美航线；中国珲春——朝鲜罗津——我国东南沿海内贸货物跨境运输航线.实现了海上运输.

[1]陈金涛，刘亚军，马旭，马乐.促进大图们江区域合作的国内法对策[J].吉林工商学院学报，2009.3.

[2]夏有富，黄学琪.图们江开发区联合国管理模式及中国的策略研究[J].国际贸易，1993(4).

[3]陈才.图们江流域的区域国际合作开发模式[J].地理学报，1996(第54卷增刊)：6.

[4]高鹤.推进图们江区域多边合作的路径选择[J].长春工业大学学报，2010，22(4)：7.

[5]“三区”建设让珲春走出“国际范”[N].国际商报，2015-7-17.

[6]金香兰.区域法治一体化中的冲突与协调思考——以图们江自由贸易区法治为中心[J].延边大学学报，2013，46(6)：12.

*延边大学大学生创新创业训练计划项目(ydbksky201696)。

F114.46

A

2095-4379-(2016)33-0041-03

全澜贞，女，延边大学法学院2013级本科生；通讯作者：金香兰，女，延边大学法学院，副教授，硕士生导师，研究方向：商法、经济法。