城市公共基础设施PPT项目的融资模式研究

王哲

（中铁六局集团有限公司，北京100036北京科技大学东凌经济管理学院，北京100083）



城市公共基础设施PPT项目的融资模式研究

王哲

（中铁六局集团有限公司，北京100036
北京科技大学东凌经济管理学院，北京100083）

摘要：本文首先对PPP项目融资模式的相关概念和理论进行界定并对融资模式和结构、运作方式等进行阐述，然后对国内外相关的成功案例进行剖析，最后从法律法规、政府职能、风险控制、融资结构等方面给出相关优化的建议，期望可以为城市公共基础设施建设的理论研究和实践操作提供参考。

关键词：城市公共基础设施；PPP；融资模式；共赢

随着经济的发展和生活的进步，近年来城市公共基础设施的需求在我国不断增加，由于长期投入不足，城市公共基础设施的供给存在极大的短缺，加上公共基础设施自身对资金的需求较大，使得很多政府投入巨大，却难以持续，如此就会导致陷入“公共基础设施不足——投入不足——设施短缺加剧”的恶性循环。

为了缓解这一恶性循环，走出基础设施短缺和资金不足的怪圈，各种运用民间资本投入城市公共基础设施的机制逐渐涌现并不断发展，尤其在部分发达国家发展得较为成熟。近期，这种新的融资模式逐渐被引入中国的城市公共基础设施建设中，取得了一定的成效。这种融资模式就是公共政府组织与民间私人组织合作的模式，称之为PPP（Public—Private—Partnershi）模式，也是一种复合融资模式。本文从概念和案例两个方面对城市公共基础设施PPP项目的融资模式进行分析，并在此基础上提出一些对策和建议。

一、相关理论概述

1、PPP项目融资模式的概念

PPP模式是20世纪90年代后期起源于西方发达国家的一种崭新的融资模式，这种模式的定义范围较为宽泛，各国和各组织对其都没有一个固定和统一的定义。综合各种定义可以发现，PPP模式是一种复合和多方合作的融资模式，是一种优化的融资模式。采用PPP融资模式的项目多有一个“共赢”的合作理念，通过政府和民间资本的良性合作，形成多方共赢的局面，提供一个长效的投资、管理和运营的模式，共同承担责任和存在的一定的融资风险。

2、PPP项目的融资模式的特点

综合各类文献，可以发现PPP模式有以下几个特点：一是这是一种比较创新的融资实现形式，是以项目为主体的一种特殊的融资活动，根据项目的实际预期收益、政府的态度和扶持力度来安排融资。二是这种融资方式广泛地吸纳民营资本，使更多更有效的民营资本参与到实际的公共基础设施项目中，并且双方共同负责项目的建设和管理。三是这种融资模式保证了民营资本的利益，也保证了政府工作的公益性，通过一些政策补偿使民营投资者有利可图。四是这种模式有效地保障和定位了政府的角色，不像传统的融资模式中政府处于一个投资者、管理者和监督者等各种角色于一身的位置，不利于高效地完成公共基础项目建设和实施。这种模式下引入民间私营资本，能够达到互相监督的作用。

二、城市公共基础设施项目引入PPP融资概述

1、城市公共基础设施PPP项目的优势

在我国城市公共基础设施项目中引入PPP融资模式，可以更好地解决城市公共基础设施项目中财政预算不足的问题，可以提升城市公共基础设施项目建设的运作效率，可以提高公众获得的社会效益和福利，可以让公共部门和私人企业共同承担责任和风险，实现风险分担和各自利益的最大化。

2、城市公共基础设施PPP项目的目标

城市公共基础设施PPP项目融资模式的目标因其参与方的根本利益不一致而相对复杂。只有当各方合作机制有效，才能够在一个统一的目标下求同存异，高效地完成整个过程。首先，这种模式的目标分为两个层次：一个是短期目标，对于政府公共部门来说就是要公益目标即增加基础设施的服务水平，对于民间私营部门来说就是得到有效的资金回报，对于二者而言就是如何分配大家的收益以及责任；第二个层次的目标是较高层次的目标，也是长期合作的责任目标，对于公共政府部门来说就是对整体资金的有效合理的利用，对于个人私营部门来说就是在市场上占有一定的有效份额，两者之间的关系则是如何在基础服务设施方面进行有效的供给。

3、城市公共基础设施PPP项目的融资模式

由于各国的国情不同，发展PPP融资模式的所处阶段有所差异，对于城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念和分类也有所差异。在考虑资产所有权、投资与商业各种关系等因素的基础上，世界银行将PPP融资模式分为服务外包模式、管理外包模式、租赁模式、特许经营模式、BOT/BOO等模式。加拿大则根据风险关系分为捐赠协议、经营和维护、设计制造、设计—建造—维护等13种模式。

4、城市公共基础设施PPP项目融资模式的参与对象

由于城市公共基础设施采用这种新型的融资模式也是为了吸引民间私人资本，因此参与方和融资手段也多种多样。参与方除了政府和相关公共基础设施运营公益部门之外，还包含有SPC、各类银行金融投资机构、融资顾问咨询公司、一些私营企业、法律税务保险等咨询顾问和公司、管理公司、设计单位、建设单位、供应商以及最为重要的用户等。这些对象之间存在着直接或间接的利益关系，由一个特别的公司（SPC）专门组织起来，围绕着这个真正的实施者开展各类工作和协调各类关系，保持密切顺利的合作，以达到共赢的目的。

5、城市公共基础设施PPP项目融资模式的运作程序

一般来说，一个比较完整的采用PPP融资模式的项目运作程序可分为四个阶段，即前期的研究和分析、选择一个合适的SPC、开发运营，最后转移终止。前期研究和分析主要是确定项目的可行性，通过可行性分析，确定采用这种模式的可能性和可行性。第二个阶段就是确定SPC，在这个阶段，SPC这个组织开始成立并接手整个项目，包含有招标、投标、初选、谈判签约以及最后正式注册的过程。第三个阶段是开发运营阶段，主要是项目的开发并且运营，这个阶段政府只是充当着监督和支持的作用。第四个阶段是移交和终止的过程，也就是SPC和政府交接的过程，并进行清算和交接。

6、城市公共基础设施PPP项目融资模式的投资主体和融资结构

这种融资模式考虑到专业的延续性和项目周期长，需要资金多等因素，因而在投资主体选择上也需谨慎，融资结构也需要合理才能够更好地做到多赢，较为理想的投资主体就是行业投资以及一些金融资本。根据投资主体的不同，出现了各种不同的融资结构，例如和产业投资基金相结合的融资结构，结合基金以及上市集团公司的融资机构，还有“政府+产业链整合+PE”的融资结构，“政府+投资方+运营管理部门”的融资结构以及和银行相关的融资结构，每种不同的融资结构又可以采用不同的融资模式。总之，这种模式需要因地制宜，因项目而变。

三、国内外案例分析

1、国外成功案例

PPP项目在国外发展较早，因此也相对成熟，融资模式也相对多样化。例如伦敦地铁在1998年就开始采用公私合营的方式，引入私人投资财团和基金，通过意向担保筛选相应组织，建立良好的信任关系，然后保证有效的开展和执行。美国在匹兹堡市的都市开发再生领域采用了这种融资模式，成立专门的公司作为主体，融资方面采用10%使用联邦政府补助资金，20%～30%的州市补助资金以及当地的一些债券和银行贷款，还有企业的资金投入等多种方式复合的融资方式结构，有效地开展该项目并提高了社会各个方面参与的积极性和主动性。法国铁路基础设施PPP项目也比较多，例如GSM-R项目、南部大西洋铁路项目等，都采用了这种模式，也取得了不错的成效。

2、国内成功案例

国内也有一些较为成功的案例，例如北京地铁4号线和16号线。北京地铁4号线采用了典型的商业银行贷款的融资模式，成立京港地铁公司作为运营和管理主体，由港铁股份、首创股份和京投公司三个公司共同组建，特许经营期是30年，30年后地铁4号线将归政府所有。采用的融资模式主要是京港地铁先注资一部分，剩余的部分通过银行贷款。社会资本和政府共同组成项目的推进组和实施组，兼顾社会效益和经济效益，银行贷款采用的也是较为优良的无追索权或有限追索权的贷款，相对稳定。

四、城市公共基础设施PPP融资模式优化的对策和建议

通过对城市公共基础设施PPP项目的融资模式概念、特点以及运作模式等相关理论的论述和分析，对国内外相关案例的相对成熟的经验进行剖析和借鉴，针对PPP融资模式提出以下一些优化的对策和建议。

第一，建立必要的工作机制，完善相关的法律法规政策，保证项目的顺利实施。目前中央和地方出台了一系列相关的政策文件，但由于PPP项目融资模式种类繁多、方式多样，需要更加完善的法律法规保障投资项目的顺利实施。

第二，加速政府的职能定位转变，完成角色的认定和转换。政府在PPP项目融资模式中的地位相对传统的其在城市公共基础设施投资建设中的地位要低的多，传统的融资模式中政府处于一个全盘操作者和多重角色的叠加，由此带来的效率偏低等弊端已逐渐无法适应新的发展。因此，在新型的融资模式中，政府应当尽快地转变自己的角色，尽快适应新形势，提升竞争力。

第三，在融资方式和模式方面需要创建一个比较宽松的政策环境，需要创新地采用多种模式相结合的方式。例如可以设立一些担保机构，为一些民间私人的投资主体提供一些必要的担保，保证贷款的顺利发放。如在一些体制方面进行改革，在管理方面提供给民间资本更加宽松和有利的政策保证。另外，还可以拓宽一些融资的渠道和方法，采用创新多种方式结合的模式去进行项目的融资。

参考文献

［1］陈柳钦：公共基础设施PPP融资模式问题探讨［J］.甘肃行政学院学报，2008（6）.

［2］任宇航：PPP项目要创新融资模式［J］.中国投资，2015（8）.

［3］白锐：城市基础设施建设项目PPP模式应用研究［D］.重庆交通大学，2012.

（责任编辑：胡冬梅）