我国地方政府债务影响分析

魏　巍（河南工程学院，河南　郑州　450000）

我国地方政府债务影响分析

魏巍
（河南工程学院，河南郑州450000）

我国地方政府债务的规模不断扩大，地方政府债务的影响也越来越大。本文通过实证分析法和规范分析法，对我国地方政府债务进行结构分析和规模分析。在此基础上，从正面影响和负面影响两个方面来分析地方政府债务的影响，分析结果显示：地方政府债务对经济发展具有促进作用，但对还本付息、负债主体以及社会稳定等方面存在风险。据此，提出建立健全相关制度、立足长期发展、提高地区经济发展效率等政策建议。

地方政府债务；积极效应；风险表现

2008年经济危机在世界各地全面爆发，使得各国都相继采用积极的财政政策来推动市场经济的正常发展。在我国，地方政府债务规模迅速扩大，地方政府债务问题也越来越突出。我国《预算法》明确规定，地方政府不应随意借取债务。因此，地方政府开始依靠地方政府融资平台。我国地方政府债务早在1979年就已经产生，1994年分税制改革将财权收归中央，再加上地方政府财政能力不足，真正的地方融资平台应运而生。然而，地方政府债务资金对市场经济发挥积极作用的同时，一些消极作用也随之出现，地方政府监管不力，违规滥用债务资金，债务资金不到位，不合理的债务融资方式以及相关的法律规范不健全等问题正在逐渐加大地方政府债务的风险。

一、我国地方政府债务的现状分析

根据国家审计署《全国政府性债务审计结果》表明，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务总额为87033亿元。截至到2013 年6 月底，政府债务总额为206 989亿元，相比2012年底增长了16330亿元。负有担保责任的债务相比2012年增加了1550亿元亿元，政府可能承担一定救助责任的或有债务相比于2012年底增加了7183亿元。虽然数据在统计时会有些许不精准，但是能够确定我国地方地方政府债务规模呈上升的发展趋势。

地方政府债务结构主要包括债务的举债主体，债务资金的投向和债务的偿还期限。我国地方政府债务的举债主体主要包含行政部门、事业单位和融资公司。债务资金的投向包括公益性项目，非公益性项目，基础建设，教科文卫等方面。在我国，地方政府债务结构分析的主要因素是债务资金的还款期限。债务资金偿还期限的长短决定了我国地方政府债务结构的主要研究趋势。根据国家审计署报告，2013年下半年、2014年政府负有偿还责任的债务分别占22.92个百分点和21.89个百分点。我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足，防范和应对灾难危害，保护环境和改善民生等。因此，我国债务资金的投向支出结构包括行政支出、科教文卫支出、国防支出、经济建设支出和其他支出。作为发展中的国家，大力发展经济建设是实现民富国强的必经之路，我国的经济建设支出由2261.12亿元增长到10125.54亿元。经济建设支出是总支出的最重要因素。其次，我国是人口大国，这便需要我国政府增加科学、教育、文化和医疗卫生的支出，我国的科教文卫支出由426.25亿元提高到6256.29亿元。1978年，我国财政收入占国民生产总值的30.78百分点，为了避免财政预算内收入占国民生产总值的比重呈下降趋势，我国政府加大了对行政方面的支出，行政支出从196.71亿元增长到了3355.9亿元。国防支出和其他支出也都相应的增加，分别增长了1571.3和2044.57。这些支出都保障了地方政府的稳定发展，促进了地方政府经济的稳定发展。

二、我国地方政府债务对经济发展的影响

长期以来，我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足，防范和应对灾难危害，保护环境和改善民生等。我国地方政府债务对我国的经济发展、社会稳定等方面，都发挥了积极的效应。在本文，主要分析地方政府债务对我国经济发展的正面影响。

我国大多数地方政府的收入来源则是财政拨款。地方政府运用这些款项大力发展基础设施建设，推动各项产业发展和改善城市交通业。地方经济的发展在一定的程度上依赖于政府的投资并造福于居民，但由于经济发展的资金有限使得借取债务资金成为发展经济的主要来源，地方政府债务来弥补资金缺口，加速经济的发展。地方政府债务的出现不仅增加了我国政府资源的支配量，也促进了政府财政收入的增加，为基础设施建设提供良好的资金准备。总的来说地方政府债务在促进地方经济发展方面产生了积极的影响。例如，债务资金投资于基础设施建设，则会带动地方区域相关产业的发展与扩张，如果投资于保障性住房的建设，也会影响该地区房产的功绩及房价，对房地产市场产生很大的影响。如果投资于生态环境的发展，也会给旅游行业带来快速发展以及对相关的污染性项目进行调整。由于产业结构的变化，将会导致消费市场、技术能力等经济结构的调整和经济增长方式的转变。因此，我国地方政府债务有助于提高地方经济发展效率，促进资源优化建设。

根据宏观经济学的基本原理，社会总需求是短期内影响经济增长的主要因素，而地方政府的举债是为了财政支出这一目的。地方政府债务资金主要用于财政投资，这就意味着政府借取债务越多，财政投资的规模越大，对社会总需求的影响也就越大。比如政府投资建立相关产业，会促进地方的就业情况，刺激地方相关部门的投资与消费。当经济增长缓慢时，稳定经济增长更多的是依赖于公众投资。因此，举债投资日益成为各地方政府确保经济增长最快、最有效的方式。

我国地方政府债务大部分用于地方基础设施建设，这些基础设施一旦完工，就变成了该区域的公共资本。该地区的企业和个人就可以免费或低价的使用公共资本。公共资本可以促进整个地区的经济发展。

根据相关审计结果显示，2013年6月底我国20多个省市的债务余额及各省市2013年的国内生产总值，发现债务规模最大省市的是江苏省，政府债务资金的总额达到了14769亿元，广东和四川则分别占据第二位和第三位，分别为10166亿元和9230亿元。然而从债务总额占国内生产总值的比重来看，位于前三个省市是贵州省、重庆市、云南省，分别为79%、58%和51%，最低的省市则是山东省、广东省和河南省，负债率分别为13%、16% 和17%。总的来说，国内生产总值最大的省市，其债务规模不是最大的，国内生产总值总量较大的省份，债务规模也相对比较大。从数据上分析，我国地方政府债务与地方经济增长基本呈现正相关趋势。

三、我国地方政府债务的负面影响分析

在我国，随着各地地方政府规模不断的扩大，一些潜在的风险也不断威胁着人们的生活和阻碍经济的发展。地方政府债务的风险隐患也日益突出。为了及时规避和控制地方政府债务所带来的风险，首先要认识到我国地方政府债务对各方面带来的风险影响。

1、地方政府债务对偿债能力的影响

由于我国地方政府债务的监管体系处于初级阶段，存在许多不足和弊端。我国的财政体制既缺乏一套完整的法律体系，又缺乏专门的机构监管，无法对地方政府债务形成有效的统一管理机制和约束，从而容易造成地方政府违约风险高的现象，不利于我国地方政府经济的发展。

目前，我国地方政府债务融资收入来源范围比较窄，主要来源于税收。然而，一些地方政府既需要承担各种地方性的支出、设施维护、基础保障、医疗教育等公共支出，又需要向上级政府及国家上缴一定的资金。这使得地方政府债务资金紧张、还款压力大等现象。许多地方政府不得不靠借债、融资等方法保持正常运作，这便违背了《预算法》中我国地方政府不得随意举债的规定。由于没有完善的法律体系，许多债务数据统计不完整、不准确，地方政府的债务资金使用不规范，地方政府部门对债务统计出现少报、多报的现象。因为无法用法律标准来衡量，便有着较大的任意性和随机性，大多数取决于某些领导的主观意识，很容易出现管理不集中、多头管理的现象，所以形成了地方政府借取债务不合理，使用不规范等问题。另外，债务资金的管理也没有完整的法律法规监管，致使资金使用效率低，债务资金没有保障从而增加债务的偿还风险。这便加大了我国对地方政府债务管理的难度。所以政府监管不力，也是影响经济发展的重要原因。

自2010年底至2013年6月底以来，地方政府债务规模年均增长率为27%，在2011年至2013年期间，我国国内生产总值的增长率达到9%，8%，7.7%，可以明显对比出，地方债务规模年平均增长率远高于国内生产总值的增长率，这将影响政府的偿还债务的能力和债务的可持续性。再加上我国影子银行存在的期限错配对象，运行操作不规范，内部体系存在的巨大影响，这些都将阻碍地方经济的发展。

2、地方政府债务对负债主体的影响

在我国，由于没有统一的债务监管机构，债务主体的分布较为分散，不单一，主要包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。又由于我国地方政府财政收入来源范围比较狭窄，自身负担较重，债务违约风险较高。在2013年6月30日之前，最大的债务规模为市级政府，大约为7.3万亿元。其次是省级政府和县级政府的负债分别约为5.2万亿元和5.0万亿元。债务规模较小的为乡镇级政府约为0. 4万亿元。

我国地方政府债务的债务主体包括融资平台公司、地方政府部门、经费补助事业单位、自收自支事业单位、其他单位和公共事业单位。目前，我国地方政府的债务主体以融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位为主，相对于其他开发方式，融资平台公司仍在不断地增加。

地方融资平台包含着各种各样的公司，而出资的政府机构也更是鱼龙混杂，在这种情况下，我国的债务举债主体难免非常混乱。地方政府官员为了自身各种利益，不惜扩大地方政府债务的支出，借取债务，而更多的支出和举债则需要更多的债务资金来弥补，最终导致地方政府债务风险变大。根据审计署2013年发布的数据，从2011年至2015年初，共有9个省份超8亿元以上的逾期债务尚未偿还，可以看出，我国地方政府债务主体违约风险较高。

四、政策建议

1、建立健全相关制度，化解我国地方政府债务风险

加强对地方政府债务的监管。我国中央政府应设立专门的机构监管地方政府债务，该机构应主要监管债务资金的来源、用途，并严格控制与执行债务资金的使用情况，该机构要直接准确的掌握债务规模情况，做到实时有效的监督。

规范地方融资平台。首先，应该严格控制地方融资平台的门槛，做到有能力、资金还款有保障的融资公司优先进入融资平台。其次，调查我国现有的地方融资平台公司数量，对我国现有的融资平台公司的规模、风险进行分析与预防。最后，规范地方融资平台公司的管理制度，一切依法行事，争取提高经营效率，促进社会经济稳定发展。

我国应建立完整的债务清偿保证金制度。首先，完善现有的债务清偿保证金制度，按照国家规定严格执行，并且制定清偿债务保证金的标准、资金来源等规定。其次，地方政府应通过正规的渠道获取备用金，专款专用，防止挪为他用。最后，为了防止发生违约风险，地方政府应该按照规定计提保证金，做好债务清偿保证金的使用。

合理划分地方政府事权与财权的范围。完善我国财政分权制度，不同层级的政府应明确自己的管辖范围，减少管理不集中等现象。在管理中若出现共同管理的事务，应该遵守谁受益，谁承担。一旦出现债务缺口，便能落实到人。

2、立足长期发展，从根本上防范我国地方政府债务风险

建立科学的考核制度。我国地方政府官员的考核主要依靠经济增长速度，而地方政府官员过分夸大地方政府债务对经济增长的影响，过度举债来发展经济。因此建立科学的考核体制具有重要的作用。建立科学的考核制度，有效的引导地方政府在决策时考虑长期影响，综合考虑收益、风险等因素，增强地方政府决策的科学性，有利于地方政府债务的可持续发展。

加强地方政府举债事前、事中、事后的全面执行与监管。为防止一些地方政府过度举债，必须建立相关的责任追溯制度。事前应做好相关的准备工作，了解制定地方债务的发行、偿还及用途等方面，事中做好地方政府监管工作，全面审查监督地方政府的适用范围，是否具有举债困难的风险等方面，对于一些不合法和违反法规的项目予以严重打击。事后加强监督，建立债务清偿备用金制度，设立相关的破产程序，保护债权人的权利，尽可能的减少地方政府债务的风险。

地方政府债务应秉持公开透明的原则披露债务信息。从短期来看，债务信息的公开会对债务主体造成一定的压力，但是，从长期来看，公开信息能在一定的程度上减少财政损失，降低债务风险。公开债务信息则需要地方政府制定标准的形式，定期通过媒体和其他渠道向公众公布债务信息，从而有助于减少地方政府债务对经济发展、社会稳定造成的风险，使人们更加信任地方政府。

3、取其精华，秉持现有优效，提高地区的经济发展效率

我国地方政府债务资金主要用于发展基础设施建设，推动各项产业发展和改善城市交通业等，对我国地方经济的发展取得了重要的作用。为了促进地方经济的发展，稳定社会发展，使人们受益，我国地方政府债务应适度科学的举债。严格的控制地方政府债务的规模，遵守地方政府的借、用、还相匹配的原则，防止地方政府债务的随意性。地方政府在适度举债时，应充分的考虑债务资金的必要性，偿还能力和经济发展水平，再科学的制定详细的债务资金使用情况，确保债务资金的使用效率。最终达到提高经济发展的效率、促进资源优化配置的目的。

我国地方政府债务保证我国财政收支平衡。我国的收入来源范围较为狭窄，我国政府应该拓宽收入来源。在财政收入上，应优先发展有利于经济发展效率的产业，发挥地区优势。其次，应完善地方税收体系，由于地方债务资金使用范围较广，金额较大，地方债务资金就相对较紧张，其财政效率就不能发挥极致。在财政支出中，应明确债务资金的使用范围，大力发展基础设施建设和公益性建设。对于一些有经营能力的单位可以不提供财政补助。最后，地方政府应该合理的安排债务资金的支出，尽量不要出现财政赤字，要勤俭节约、量力而行。对于有关行政事业部门应该减少人员的使用，加大人员的工作效率以减少债务经费。

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（责任编辑：刘康）

河南省政府决策研究招标课题，经济新常态下河南省地方政府债务风险防范问题研究，项目编号：2015B271。