P2P网贷行业监管问题研究——以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》为视角

李 婧

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

P2P网贷行业监管问题研究
——以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》为视角

李 婧

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

P2P网贷行业作为互联网金融的重要形式之一，自其产生之初就存在诸多问题，服务平台倒闭、跑路之声不绝于耳，给借贷人造成重大损失，对整个经济发展和社会稳定带来了极大的负面影响。虽然银监会牵头发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，弥补了很多方面的空白和不足，但在市场准入、监管部门和退出机制等方面依然存在问题，仍需商榷。

P2P网贷服务平台；市场准入；监管部门；退出机制

2015年，P2P网贷行业呈现出井喷态势。据网贷之家《2015年中国网络借贷行业年报》的数据显示，截至2015年年底，网贷行业运营平台达到了2595家，相比2014年底增长了1020家。同时，网贷问题平台的数量也大幅增加。全年问题平台达到896家，是2014年的3.26倍。究其核心原因，是2015年新上线的平台数量大增，因而导致各平台之间的竞争更为激烈。同时，受股市大幅波动等因素的影响，众多平台面临巨大的经营压力，停业平台数量亦不在少数。此外，在问题平台的区域分布方面，主要集中在山东、广东、浙江、上海、北京这五个省市，由于这些省市运营平台数量较多，问题平台数量占到了2015年问题平台总数的60.16%。在网贷之家统计的29个省市（港澳台除外）的平台中，所有的省市都有问题平台数量爆出。①

目前全国P2P网贷行业呈现如下特点：第一，注册资本没有明确的法律规定，注册资本1000万到5000万的平台约占一半，成为行业“标配”，注册资本在1000万元以下和一亿元以上平台的比例则相对偏少，整体呈倒U型分布；第二，全国平台平均年龄一年左右，较为年轻，运营时长介于1-2年之间的平台占比最多；第三，股东背景方面，银行、国资、风投、上市公司齐涌入，但民营资本仍占主导地位；第四，高管人员受教育程度总体较低，与该行业的发展不相适应；第五，网贷平均期限短，根据第一网贷提供的数据分析来看，2014年2月份全国P2P网贷的平均期限为3.99个月，并且存在严重的“拆标”行为。我国P2P网贷平台问题率逐年攀升，2015年全国问题率高达43.5%。P2P网贷行业在发展过程中产生的诸多问题饱受诟病。网贷业务对中小企业融资发挥了很重要的作用，也成为了银行体系重要的补充，但因为疏于监管、疏于透明，带来一系列风险，诸如法律合规风险、市场流动风险、中间账户监管缺失风险及信息披露信息安全风险等，给投资人、借款人造成重大损失，而该行业基本处于三无状态：无门槛、无标准以及无监管。这导致其在井喷式的增长过程中出现网贷公司卷款跑路、非法集资等社会性事件，在这一背景下，亟需出台相关法律法规予以规范。2015年12月28日，翘首以盼的有关P2P监管细则终于落地，银监会牵头发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对平台的法律属性给予了明确的定性，这意味着整个行业将从此告别监管真空状态，为行业的健康发展提供制度保证。应该说，该《征求意见稿》亮点甚多，无论是“四不原则”（不得提供增信、不得设立资金池、不得非法集资、不得损害国家利益和社会公众利益）、“十大义务”还是“十二条红线”，大多切中P2P网贷行业时弊和要害但与此同时，依然存在一些问题需要加以完善。

一、有关P2P网贷行业市场准入门槛问题

诚然，我国正处于转换政府职能、简政放权的宽松环境。但简政放权显然不等于简单放权。尤其是对于金融等涉及社会公众利益的特殊行业，市场准入上显然应有别于一般的工商企业。有关P2P网贷的互联网金融本质上仍属于金融范畴，没有改变金融风险隐蔽性、传染性、广泛性和突发性的特点。因此把好准入门槛是根本改变P2P网贷行业“三无”状况、实现规范发展的第一步，而绝非是无足轻重的。从国际惯例看，对P2P网贷行业设置必要的市场准入门槛是在保护消费者（投资人）利益方面设置的第一道安全屏障。作为P2P网贷鼻祖的英国，在政府没有出台相关P2P法律法规之前，为获得公众信任，由Zopa等三家P2P网贷公司于2011年主动成立了行业自律协会（P2PFA），制定了包括对P2P借贷公司的规模、风险管理手段、合法性、网络平台建设等共十项规定。明确协会的成员平台至少有一名董事会成员是英国金融行为监管局（FCA）认可的代理人，协会的成员平台必须保有足够覆盖三个月的运营资金，且最低不得低于2万英镑。英国政府审核后认可了其合法性，并要求P2P行业严格遵守P2PFA所制定的运营法则。英国金融行为监管局（FCA）在此基础上于2014年4月发布了全球第一部P2P网络借贷行业法案—《关于网络众筹和通过其他方式发行不易变现证券的监管规则》，对P2P平台的最低资本要求、客户资金管理、投资标的的流转、信息披露、合格投资人等各方面都进行了细致的规定。而美国的Lending club 则有着更为详细具体的要求，例如，在投资人方面，要求是特定地区，收入在7万美元以上，净资产25万美元以上，投资于该平台资金不超过个人财富的10%；在借款人方面，指定42个州居民，年满18周岁美国公民，债务对收入比率低于35%，至少有三年信用记录，过去一年内没有拖欠、最近破产（七年）、开放的税收留置权，撇账或非医疗集合账户，不可透支其所有信用卡、信用卡循环使用率小100%，借款人分为7个等级，每个等级中又分为5个子等级，主要取决于信用报告中的数据。基准利率在5%左右。不同的信用等级，利率不同，不同的借款额度、期限利率也不同。②

反观我国P2P网贷行业，一直以来处于“无准入、无标准、无监管”的野蛮生长状态，平台“跑路”已成行业常态，引发大规模资金安全问题，不利于金融和社会秩序的稳定。要消除P2P网贷行业“三无”状况，规范行业发展，第一要义当是设立市场准入门槛。无论是从P2P网贷行业自身净化的需要，还是从规范市场运作、保护消费者权益出发，对P2P网贷行业设置必要的市场准入门槛是建立健全P2P网贷行业监管的基础，是监管规制必不可少的组成部分，其重要性不言而喻。然而，此次《征求意见稿》除了要求P2P平台向地方金融监管部门备案登记外，未设置任何准入门槛，而且明确“备案登记不构成对机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价”，这一规定意味着P2P平台“三无”状态仍难以有根本改变，势必使P2P网贷行业继续处于鱼龙混珠的境况。另外需要指出的是所谓的市场准入门槛并非仅仅指平台的注册资本，它还包括组建平台的公司资信状况、拟任平台的高级管理人员资质（如有无不诚信记录）等。关键是要通过市场准入，对行业进入者进行筛选，在国务院最近出台的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中已得到充分体现。该《规划》明确指出，要促进互联网金融组织规范健康发展，加快制定行业准入标准和从业行为规范。因此《征求意见稿》在市场准入方面不能缺失。相关部门应当在注册资本、发起人资质、组织结构、平台治理等方面对P2P平台设置准入标准，例如，在资质上，P2P平台应符合工信部对平台技术审核和信息审核标准的要求。在准入上，可以区分为纯信息中介平台和准信用中介平台，纯信息中介平台可以宽松，只要在行业协会注册或备案即可，而准信用中介平台相当于准金融机构，采用银行金融监管的审慎监管，采取严格的审批准入制度，内容应包括平台的注册资本、风险备付金、风险保障金、服务范围、高管资质、征信情况以及专业能力等内容。③所有有关准入方面的细则在立法和政府部门统一出台尚存在困难时，可由我国互联网金融协会率先颁布行业统一标准，逐步再以立法的形式予以确认。

二、监管机构问责问题

监管机构的问责问题直接影响着监管标准的有效实施。一项制度能否真正落地，关键是有无严格的、明确的追责机制。从法律的角度看，就是要明确相关监管规定中监管主体的法律责任。而这一点却是《征求意见稿》的软肋所在。尽管该意见稿对P2P网贷平台设定了严厉的“四不原则”、“十大义务”和“十二条红线”等，但在法律责任部分却缺乏相应的、可操作的违规处罚条款，取而代之的是“有关监管规定”、“有关法律法规”等模糊性质的措辞。

在涉及监管机构责任方面，仅规定了对地方金融监管部门的问责，对P2P监管框架中的其他监管主体并未涉及；另外对地方金融监管部门的责任追究方面，也仅列举了未依照本办法规定报告重大风险和处置情况的以及未依照本办法规定向国务院银行业监督管理机构提供行业统计、行业报告等相关信息这两种轻微的违规情形，其他情形则以兜底的形式一笔带过。而《征求意见稿》中明确赋予地方金融监管部门有关P2P网贷行业的诸多具体监管职能，包括建立网络借贷信息中介机构及其股东、合伙人、实际控制人、从业人员的执业记录，建立并管理行业有关数据信息的统计，开展风险监测分析，并按要求定期报送国务院银行业监督管理机构；有关统计数据与中国人民银行及网络借贷行业中央数据库运行机构共享；对网络借贷信息中介机构业务活动中的信息披露进行监督，制定实施信息披露、风险管理、合同文本等标准化规则，促进机构信息披露和增强经营管理透明度；受理有关投诉和举报，自主或聘请专业机构对辖内网络借贷信息中介机构进行现场检查和非现场监管；对网络借贷信息中介机构及其从业人员违反本办法和相关监管规定的，视情节轻重对其采取相关措施；建立舆情监测制度，对网络借贷信息中介机构业务活动中可能涉及非法集资等违法违规行为进行监测，并及时报告省级人民政府，涉嫌犯罪的，依法移交公安司法机关查处等职能，存在着监管机构权责不统一问题，追责机制明显偏弱。

此外把监管权力下放至地方金融监管部门，其效果如何也有待商榷。《征求意见稿》在监管结构方面确立了各部门相互配合监管以及分阶段（风险事件发生前、违法行为发生后等阶段）监管与行业自律相结合：国务院银行业监督管理机构负责对网络借贷信息中介机构业务活动制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，指导地方金融监管部门做好网络借贷规范引导和风险处置工作；工业和信息化部负责对网络借贷信息中介机构业务活动涉及的电信业务进行监管；公安部牵头负责对网络借贷信息中介机构业务活动进行互联网安全监管，打击网络借贷涉及的金融犯罪工作；国家互联网信息管理办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。地方金融监管部门负责本辖区网络借贷信息中介机构的规范引导、备案管理和风险防范、处置工作，指导本辖区网络借贷行业自律组织。由此看来，我国银监会主要负责顶层设计，地方各金融监管部门则负责具体监管事务。此番制度设计的合理性在于银监会主要职责是监管上千家银行，如果再要求其监管近三千家网贷平台，显然力不从心。因此，需要地方金融监管部门加入进来，形成监管合力。各省（市）金融办（局）的职责之一是应对本地非法集资等行为，而非法集资当前正出现在一些网贷平台中。但我们也应当看到，如果由地方金融监管部门具体执行网贷监管事务，可能会存在一定的难处。通常而言，地方金融监管部门监管的对象主要包括小额贷款公司、场外交易场所、融资租赁公司、民间融资管理公司、典当行、融资性担保公司等。目前有的省已将上述机构全部整合进金融办监管，有的省还存在分散状态，如融资租赁公司、典当行归商务委员会管，融资性担保公司归经济和信息化委员会监管。此外，地方金融监管部门或类似部门的性质各有千秋。如有的部门纳入行政序列，有的则是事业单位，性质为金融服务中心，行政处罚缺乏法律授权。特别是许多地方金融监管部门存在无足够编制、无人手、亦无有效技术手段，受限于此，地方金融监管部门是否能根据《征求意见稿》的要求履行监管职责，恐怕存在很多的问题，其实施效果更无从得知。④另外一个必须解决的问题就是根据我国政府体制的设置，地方金融监管部门属于地方政府领导，与中央金融监管部门不存在直接的上下级关系，为使监管落到实处，需要中央金融监管部门与各级金融监管部门进行有效协调，进一步明确职责范围，划清权力边界，建立有效的协调配合机制，切实保障对网贷平台的监管质量。

三、有关P2P网贷行业退出机制

网络借贷涉众性很强，一个平台可能有众多项目、横跨多个地区、涉及成千上万投资人，而我国P2P行业的发展现状较为混乱，许多平台不具有很强的专业技能，高管素质良莠不齐，抗风险能力较低，一旦平台出现问题，跑路成为多数的选择，引发诸多社会问题。由于P2P平台的特殊性，其市场退出机制的科学合理性直接关乎到借贷双方的利益能否得到有效的保护，影响金融市场的秩序和社会稳定。因此，为P2P行业设置一个合理的退出机制尤为重要。⑤但我国目前并没有关于P2P行业退出市场的启动、退出方式、退出程序等方面内容的法律法规规制。在退出时如何最大程度地保护交易主体的合法权益是我们亟需解决的问题。首先，应当明确有关平台处置的区分原则。应当对平台予以一定的区分，监管机构根据在监管过程中监测的不同风险及程度对平台采取不同的处置措施。对于那些确实无法通过措施予以改善经营状况的平台勒令退出。对于需要退出市场的P2P网贷服务平台，应依据法定的破产程序退出市场。其次，赋予监管部门破产决定的权利。一般情况下，破产申请可以由P2P网贷平台根据自身经营状况提出，如果平台经营状况恶化、混乱不堪，甚至出现资不抵债的情形，此时向监管部门提出破产申请，监管部门则可以直接做出启动破产程序的决定。但在特殊情形下，如果出现上述类似情形，平台存续已经没有实际意义，只会损害更多债权人的利益，而该平台没有主动提出破产申请的，监管部门也可以依职权主动启动破产程序。因此，该破产决定权对于监管部门来说既可以依申请提出，也可以依职权提出。如此制度设计，不仅可以防止监管部门过早干预P2P网贷平台的退出，给予平台更多的发展机会，也可以防止平台在出现破产情形仍旧经营给债权人造成更多的损失。此外，在启动破产程序后，相关监管部门要通过各种媒介及时公示公告，提醒相关放贷人申报债权，为保护放贷人的合理权益，平台在成立之初应设立风险准备基金，以保障平台倒闭后，未到期的借贷项目仍然有效，并可得到有序的管理，直至借贷双方资金结清为止。⑥最后，平台破产之后要注意对平台掌握的相关信息进行保护，不得用于盈利或其他不正当目的，否则平台相关负责人需承担法律责任。

P2P网贷服务平台是金融方式上的创新，它的本质仍然是金融，所以有关金融方面的规制和监管要求应同样适用于网贷服务平台。与此同时，完善与之相关的征信体系建设，加强行业自律，充分发挥其在促进民间借贷阳光化、补充中小信贷资金需求、健全我国金融服务体系等方面的重要作用，完善P2P网贷服务平台的法律监管，使其走上规范发展的道路。

注释

①数据来源：整合自网贷之家和壹零财经平台统计数据库。

②张永亮、张蕴萍：P2P网贷平台法律监管困局及破解：基于美国经验，广东财经大学学报，2015年第5期。

③杨东. 互联网金融风险规制路径［J］. 中国法学， 2015， 3：006.

④邓建鹏：网贷监管规则实际效果有待检验，证券日报，2016年1月30日，第A03版。

⑤伍坚：我国P2P网贷平台监管的制度构建，法学，2015年第4期。

⑥黄震，邓建鹏，熊明等：英美P2P监管体系比较与我国P2P监管思路研究，金融监管研究，2014年第10期。

（责任编辑：戴国际）