金融法价值目标下的民间金融监管边界

陈星宇

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

金融法价值目标下的民间金融监管边界

陈星宇

（中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088）

当前，我国金融业发展步入新常态，在正规金融之外，民间金融经历了从金融抑制到逐步放松的产生和发展过程。在这一过程中，民间金融形式不断创新，尤其是互联网技术的应用，使得民间金融的资金规模和影响范围急剧扩大，同时也滋生了诸多的风险隐患甚至爆发了多起危机性事件。为了控制金融风险，维护社会秩序，将民间金融纳入监管已是必然，而如何界定监管的边界便成为了首先要厘清的问题。本文以金融法价值目标为理论基础，从金融自由、金融效率、金融权利公平、金融安全及秩序的角度出发，阐述了如何整合各项价值目标以明确民间金融的监管边界。

民间金融；监管边界；价值目标

近年来，我国民间金融发展迅猛，资金规模急剧扩张，但其隐含的风险也在逐渐暴露，如何对民间金融予以监管，引导其规范化发展受到了社会各界的广泛关注。我国金融综合改革试验区的建立，也在实践中对民间金融的规范化发展进行了探索，比如《温州金融综合改革实施细则》中规定了建立健全民间融资监测体系，形成民间融资综合利率指数“温州指数”，做好民间融资动态跟踪和风险预警等具体内容。2014年3月1日，我国第一部金融地方性法规《温州市民间融资管理条例》正式实施，该项条例不仅弥补了民间金融在监管规定上的缺失，同时也明示了民间借贷的合法化。国务院法制办2015年8月12日发布的《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》中规定了对放贷业务实施许可制度，并明确了非存款类放贷组织的法律地位及市场准入资格等内容，初步体现了对小贷公司及其他非存款类放贷组织的监管规则。此外，央行正在起草的《放贷人条例》对民间借贷行为进行全面规范，保障民间借贷在信贷市场中的合法地位。这些规范性文件体现了我国对民间金融监管所采取的积极措施，而随着民间金融的进一步发展，如何在发挥好民间金融服务实体经济作用的同时保障其规范化运行，必须依托于对民间金融有效、合理的监管。

一、问题的提出

何为民间金融是学界争议已久的问题，主要观点包括从所有制关系、经营关系、登记关系、金融监管等角度对其进行界定。 目前，大多数学者的观点是以金融监管为标准来界定民间金融，认为民间金融是指没有纳入政府金融监管体系的金融机构及其活动。但是，为了保障民间金融规范化运行，防止其引发危机性事件，必然需要对某些特定情形下的民间金融予以合理的监管，存在部分民间金融纳入监管的情形。因此，以金融监管为标准来界定民间金融的范畴并不合理。民间金融至今仍没有形成统一的定义，究其原因，主要是由于民间金融这一概念的边界在不断地变化、拓展，尤其是互联网金融这一新型金融形式的盛行，更使得民间金融有了不断创新的存在或组织形式，甚至有可能向正规金融转化，而对于一个处于发展变化中的事物，很难在一个特定的时期划定一个非常明确的标准予以界定。就我国民间金融的实际情况来看，它应该是指由除合法准入金融机构之外的所有其他社会主体实施的金融行为。

由于民间金融产生于正规金融之外的“灰色地带”，对“民间金融合法化”的讨论自然成为了学界对民间金融研究的起点。目前就这一问题的讨论已基本达成共识，不仅大多数的学者认为应给予民间金融合理地位并发展民间金融，而且在我国相关立法的层面上也体现了对民间金融规范化发展的支持。民间金融的最大特点在于它对市场需求更加敏感，可以弥补正规金融供给不足的资本缺口，很好地迎合我国当前金融环境的现实需求。金融的变革使得我国存款量下降，社会闲置资金存量大，资金运作的需求增加，从而为民间金融提供了成长的土壤。民间金融的发展，不仅为我国金融创新提供了动力，而且逐步打破了传统银行对金融市场垄断的格局。但是，相较于正规金融，民间金融游离于金融监管之外，缺乏有效的法律机制予以约束，加之我国民间金融形式不断创新以及互联网技术的应用，民间金融早已不再是传统意义上仅限于私人之间，不涉及公共利益的民间融资行为，其辐射范围和潜在风险要比传统民间金融大得多。近年来，我国民间金融在快速发展中造成了一些区域性金融风波，给社会秩序和金融安全带来了一定的冲击，如陕西神木民间借贷崩盘、鄂尔多斯集资事件、温州老板的“跑路潮”、e租宝非法集资等不胜枚举。由于我国金融市场不够完善，市场机制不成熟，不能完全由市场来引导民间金融的运行与发展，为了有效控制风险，促进民间金融规范化发展，需要监管的介入，但是并非所有的民间金融都要纳入监管范畴，监管必须有一个边界，否则无法发挥市场机制的调节作用。因此，明确民间金融的监管边界是非常重要的。

二、金融法的价值目标

每一种法律都追求一种或数种价值，并且在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，其他价值属于次要地位。 金融监管的法价值目标同样也受特定的社会时期和经济发展情况所约束和影响。金融法的价值目标主要包括金融自由、金融效率、金融权利公平、金融秩序、金融安全，不同的价值目标之间也存在着一定的冲突。解决价值目标冲突，是如何规范民间金融的关键所在，也是明确民间金融的监管边界的关键所在。

1、 金融自由

自由是康德的法哲学核心，正义就是自由，法律的价值在于确保人类依其意愿进行选择的自由意志。洛克更是将自由作为法的首要价值，认为法不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由，具体体现在金融领域就是保障自由的金融权利。金融自由是金融资源优化配置的重要动力，因而是金融法律制度包括监管制度的基本价值取向之一。在金融抑制政策的影响下，我国对民间金融的监管经历了从绝对禁止、较为宽松到严格管制再到放松监管的过程，整体来说我国对民间金融主要以管制为中心，这很大程度上限制了市场在资源配置中的重要作用。金融立法价值取向仍是维护金融的国家垄断地位，其立法目标过于注重国家金融安全与稳定，忽视了对金融市场经济的平等主体地位和自由竞争机制的维护。 但是，法律不能消灭市场，监管制度不能阻挡民间金融发展的内在规律和社会的现实需求。市场化是实现金融自由的途径，赋予民间金融自由就必然要求法律予以最小限度的干涉。

2、 金融效率

效率作为一种法律价值而被确立，是源于法经济学理论的发展。波斯纳认为，正义的本身就包含了对效率的追求。法律对权利的界定应该遵循效率原则，以效率最大化这一价值标准对法律的制定和实施过程进行检验和评价。效率是经济活动所追求的价值，金融作为经济的重要组成部分，金融效率自然也是其追求的基本价值目标。在金融监管领域，效率是指在实现金融监管目标的过程中，消耗监管成本与金融效益的比较或评价，目的是以最低的金融成本实现金融资源的最佳配置。 对民间金融的严格监管，必然会增加金融市场运行的交易成本，限制主体的自由融资和投资选择权，阻碍社会资金的流动性，资本运作效益低，从而降低整体金融效率，难以实现金融资源的优化配置。

3、 金融权利公平

罗尔斯强调：“公平是基本权利与义务的平等分配，正义就是能够保障每个人最大限度的同等自由和权利的法律”。德沃金认为，财富不可均分，但个人借以创造财富的资源应当平等分配，使每个人得到近乎“均等”的资源。 参与金融市场活动，获取金融资源是市场主体的基本权利，在金融监管中，也应保障金融资源公平的配置。在我国，国有正规金融掌握着大部分的资金资源，形成了正规金融机构垄断金融市场的局面，金融立法维护国家垄断地位，没有赋予市场主体平等的金融权利。我国的金融监管注重金融安全和效率，缺乏对金融业公平竞争和市场主体平等融资权利的保护，从而造成了正规金融机构与民间金融的发展不均衡，中小企业融资难，社会资金缺乏合适的投资渠道等一系列问题。创新是打破垄断的利器，我国民间金融的不断创新与发展对打破目前国家金融垄断产生了很大的影响，但民间金融仍没有获得法律意义上的公平。

4、 金融安全与秩序

博登海默认为，安全有助于使人们享有诸如生命、财产、平等和自由等其他价值的稳定化并尽可能的持续下去。 安全的理念贯穿了所有的法律法规的制定，也是金融监管法的核心价值。金融安全是经济安全的核心，秩序又是金融市场安全的要求，良好的金融秩序可以有效的规范金融行为、防范金融风险，维护社会稳定，进而保证整体的金融安全。我国侧重于通过法律手段来实现对金融市场的监督管理，确保金融机构在法定范围内规范运作，保障金融体系的安全稳定，这也直接决定了我国对民间金融的高强度监管措施。金融的监管范围不局限于正规金融，而必须是所有事实上的金融机构和金融业务，只有它们都能够按照法规多要求的秩序运行，才可能保证整体社会具有良好的金融秩序。民间金融是金融创新的动力，在创新的同时也带来了许多新型的金融风险，如何认识和处理这些新型的金融风险，是实现对民间金融有效监管的关键所在。

三、价值平衡下的民间金融监管边界

金融监管在不同的历史时期和经济发展情况下有不同的价值目标，在自由竞争时期只有在市场机制无法发挥作用时，才需要政府的监管；而在金融管制时期，监管的重心是防范风险。 如上文所述，民间金融是一个不断发展变化的范畴，很难在一个特定的时期划定一个明确的标准予以界定，也不能以过去的价值为基础来对其进行规范，新的事物需要在其所处的现实环境中寻求自身的价值目标。任何的法律制定和实施都离不开特定的现实环境，离开了具体的现实环境职能是空谈。 因此，民间金融的监管目标要立足于我国当前经济社会发展的现实情况以及综合金融环境来予以确定。价值目标作为法律制度的基本要素，体现了法律规制的立法价值取向， 而实现特定的价值目标也正是监管所要达到的目的。法的价值目标具有多元性，各价值目标之间存在着促进、抑制和冲突，如何平衡这些价值目标是明确民间金融监管边界的关键。金融监管是国家干预金融市场的重要手段，国家干预市场的价值目标直接影响监管的合理性。民间金融监管的法律规范具有滞后性，无法完全适应金融业发展的需要及实际情况的变化。因此，合理的民间金融的监管边界应根据特定发展时期的实际情况进行调整，通过平衡和协调各金融法的价值目标来明确当下我国民间金融的监管边界。

1、以“安全与秩序”为前提的监管边界

维护金融秩序，保证金融安全是金融监管所公认的目标，也是民间金融监管的基本价值追求，因而需要法律对民间金融进行一定的监管，但法对民间金融的监管应在一定的合理边界之内，如果超出这一界限，将会产生法的负效应。基于金融安全与秩序的考虑而对民间金融实施的严格管制，会使得诸如民间高利贷的违规民间金融越来越盛行，加大了资金融通交易成本，使得整体金融效率下降，甚至会使监管处于高度紧张状态，造成监管疲劳导致监管失效；而以金融自由和效率为目标的过度宽松的监管，难以保证民间金融的规范运行，并且会增加民间金融的风险，容易引发危机性事件甚至是金融犯罪。

金融安全强调金融秩序的建立和维持，对金融自由和效率会产生一定程度的限制。可见，金融安全、秩序与金融自由、效率存在着冲突关系，而如何调节这些冲突，应以整体金融利益为原则，不能以普遍的金融自由和效率的损失来换取金融市场的安全和秩序，也不能以金融安全为代价保证金融自由和效率的实现。本文认为，首先应承认民间金融在促进整体金融自由和效率的积极作用，不能先入为主的认为民间金融的存在只会扰乱正常的金融秩序。其次，应在不促发系统性金融风险的前提下，放松部分符合市场发展规律和需求的民间金融的监管，发挥民间金融在金融市场资源配置中的作用，加强民商法在调整民间金融法律关系的作用。最后，对于经营客户资金达到一定的规模，构成实质上的“金融机构”的民间金融机构要进行监管，因为这种机构已经具有了产生系统性金融风险的可能性，为了保证整体金融的安全与秩序，必须予以严格的监管。

2、以“效率优先，兼顾公平”为原则的监管边界

法学理论中的比例原则提倡整合理念，强调一种优先的价值不超过必要程度，兼顾其他价值追求，提倡多种价值的协调共存。 效率是市场经济所追求的重要目标，金融作为市场经济的主要组成部分，金融业的效率低下，会影响整个经济的效率，因而对金融行为的监管必须讲求效率。科斯认为，合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权利调整会比其他安排产生更多的价值。提倡效率并不是要放弃公平，将经济法的“效率优先，兼顾公平”应用于金融监管中，可以平衡金融效率和金融权利公平的价目标。

对民间金融予以严格的管制，不仅阻碍民间金融的发展，而且维护了正规金融的垄断地位，对民间金融形成了不公平的竞争，使得整体的金融效率下降，损害了市场主体平等的金融权利。放松对民间金融的监管会冲击正规金融的垄断地位，促进了金融权利公平的实现，有利于增强金融市场活力，提升金融效率，但是，与此同时正规金融由于受到监管体制和业务规范的约束，无法像民间金融那样创新经营业务、自由作出投资决策，加之民间金融的监管套利行为的存在，在一定程度上会对正规金融的运营带来消极影响。金融效率与公平价值目标的平衡也应以整体金融利益为基础，在保证效率优先的情况下，兼顾公平，在风险可控的前提下，对有利于促进整体金融效率提高的民间金融行为要给予其一定的发展空间和自由，但是对效率的追求不能损害正规金融的合理权益，要逐步对正规金融和民间金融的同类业务实施统一的监管标准，防止民间金融的监管套利行为，保障整体的金融权利公平，促进民间金融规范化运行以及与正规金融的融合。

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（责任编辑：戴国际）