“穹顶之下”——跨区域治理雾霾的法治化路径探讨

张亮

“穹顶之下”
——跨区域治理雾霾的法治化路径探讨

张亮

经济发展会造成一定的环境污染，如何妥善处理经济发展和环境保护之间的关系是需要关注的问题，如何通过法治化来加强环境保护是需要研究的问题。环境污染特别是大气污染有很明显的区域性特点，区域联合治理是解决污染的关键所在，区域联合治理的法治化手段在整个过程中更是起到举足轻重的作用。在此之前，我国部分地区已经有过区域联合治理法治化路径的前例，例如：京津冀地区跨区域联合治理雾霾的法治化途径，苏浙沪地区跨区域联合治理海洋污染的法治化研究。笔者通过对相关案例及法律制度的研读以及实地考察，总结出了区域联合治理雾霾所面临的几个关键问题及其解决办法。

雾霾；跨区域联合治理；公益诉讼；司法管辖

中国的GDP从1978年开始，每年都在递增。自2006年之后，中国GDP的增长呈直线上升的态势。目前中国GDP总值，在世界上已经赶超日本，紧随美国的脚步。中国经济发展的背后也存在着严重的环境污染，从环保部的官网中我们可以看到一些经济发达的省域AQI指数与经济发展状况呈现明显的反比趋势，而且之间的差距也被拉得越来越大。纵观各国的历史，在经济转型改革的过程中，经济发展与环境保护之间的矛盾是一直存在的。在前车之鉴的指引下，希望中国能够吸取教训，妥善处理经济发展与环境保护两者之间的关系。

京津冀地区在地域上互相接壤，都是我国重要的工业区。但同时也是我国三大污染区中最为严重的，该地区城市密集比较大，人口较多。三个地区地方法律制度比较完善，人们的法制意识也都比较强。单独的解决地区的污染没有区域联合治理的效果好。因此，京津冀地区跨区域联合治理是现实所需。

京津冀地区毗邻海洋，常年受海陆季风的影响，上风向地区的污染空气在季风的作用下经常被带到下风向地区，区域之间的污染经常影响到周围地区。因此，京津冀地区跨区域联合治理雾霾是有科学依据的。

京津冀地区跨区域联合治理雾霾的法治化路径是必须的，然而法治化的方法在实行的过程中却又面临着一些现实性的问题，环境污染管理的地域僵化，环境污染的司法管辖问题等等都是在实践中遇到的问题。

一、跨区域联合治理雾霾的法律制度不完善

与京津冀地区环境跨区域治理与协作，不仅是区域政府之间行政职能行为，也是环境法治所要求的法律行为。因此，必须依法进行。目前，以京津冀地区为代表的环境跨区域治理与协作法律制度不完善比较突出，没有系统的完善的环境区域治理法律制度，这对区域联合治理雾霾的实践造成了比较大的阻碍。其次，区域联合治理雾霾需要建立相应的立法机制，这个立法机制是管理区域联合治理雾霾的共同机制，不是偏向于，或者照顾于某一个地区的立法机制，区域联合治理雾霾共同立法机制需要顾全大局，在立法的过程中要充分考虑各方利益的协调。再者，有一些立法人员观念比较落后，还是注重于保护一些经济方面的利益，或着就是比较偏向于自己所在地区的利益，不注重区域的共同利益。

二、跨区域联合治理雾霾缺乏共同的执法机关

根据对京津冀地区过去和目前雾霾治理的执法情况考察，基本上以各省、市各自组织开展的执法治理，和以各职能部门组织开展的执法治理等形式进行，这种各自为政的执法方式存在很多的弊端。

（一）局限性比较突出

京津冀地区各自开展的雾霾执法治理与跨区域联合治理雾霾要求不相匹配。首先，其执法主体组织单一，无法实现集中支配与统一调度等要求；其次，其雾霾治理执法服务的区域局限性明显，无法实现对京津冀地区环境整体执法目标；再次，对涉及跨行政区域的相关矛盾纠纷时，无法有效实施跨区域治理与协调等执法效果，无法与京津冀地区跨区域联合治理雾霾实行有效对接。

（二）部门之间的协作作用缺乏

根据对一些职能部门以往雾霾污染治理执法调查，他们大多以各自组织执法治理。而分散型的执法治理缺陷比较突出，执法利益本位主义比较普遍，有关信息互通和共享机制缺失；各部门执法中缺乏通力协作，执法治理中如遇职能交叉性问题，容易发生执法矛盾；由于各自分散的多头执法，不但弱化了执法治理的作用，而且造成了执法资源和成本的浪费以及难以形成合理执法等。

（三）难以呈现联合治理的实效

各职能部门各自为政造成了联合治理名不副实，资源和成本投入却难以收获实际的效益。长此以往，跨区域联合治理雾霾只会变成一纸文书。

三、跨区域联合治理雾霾的司法管辖问题

环境污染，尤其是涉及水和大气的污染，污染行为地和损害结果地往往不在同一行政区域，具有跨行政区域的特征。因此，更容易衍生各行政区域为了保护狭隘的地方利益，对位于本行政地区但是污染其他行政区域的污染企业，采取放任，甚至保护的措施，最终污染了环境，损害了更广范围内的整体利益。

京津冀地区常年受海陆季风的影响，对于雾霾这种大气污染，处于上风方向的区域往往会对下风方向的区域造成危害。然而，现行的法律法规对于这种案件的应对仅仅只有指定管辖。在我国，法院制度虽然获得了一定的进步，但是依然存在诸多干扰法院独立、公正行使审判权的现象，司法地方化表现得尤为突出。法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，司法活动受到地方因素的较大影响，甚至沦为了地方保护主义的实施工具。因此，跨区域联合治理雾霾的司法管辖问题是一个现实的迫切需要解决的问题。

京津冀地区跨区域治理雾霾中存在的上述一系列问题，从根源上说是由于行政壁垒引发的政策、法规不统一导致，如果要从根本上解决上述问题必须将区域协作通过统一立法的模式走法治化的道路才能解决京津冀地区跨区域治理雾霾过程中所遇到的一系列问题。针对京津冀地区跨区域联合治理雾霾存在的问题，从法治化治理路径提出相应的建议。

四、跨区域联合治理雾霾的完善建议

（一）形成统一的区域立法主体

由于京津冀地区属于省级区域，现阶段还没有通过形成统一的区域立法主体，对此可以考虑以下两种模式：

模式一：京津冀三地基于雾霾环境的跨区域治理这一共同目标，通过三地合作方式，在其中某一地成立专门的区域行政立法机构，独立承担区域行政立法工作。该立法机构应该是独立于其他任何一地的立法机构，在立法过程中不受制于任何一地的干预。

模式二：京津冀三地建立松散型的区域行政立法联席会议制度，即三地省级政府定期或不定期地就区域雾霾环境治理立法事项进行沟通、协调与合作，具体的区域行政立法工作则由具有行政立法权的某一个或者几个地方政府承担。需要注意的是这些具有行政立法权的政府在立法过程中要兼顾三地政府的意见，不能有地域偏向性，否则联席会议就仅仅只是一个形式，看不到任何的实际效果，而且会造成各种资源的浪费。

就上述两个模式而言，如果选择模式一设立跨区域的立法机构，对于统一区域行政立法和推动立法在区域所辖范围内得到执行而言是最佳的选择，但是就我国目前的国家组织体制和立法体系而言，如果用这种方式实现区域法治统一，将会排斥地方政府在区域立法协作中的主导地位，缺乏反复博弈的立法成果很难在区域内顺利实施。如果选择模式二，虽然看似松散、柔性，没有取得体制上的突破，但是就目前雾霾环境的跨区域治理的现实而言，区域立法本身不是简单的统一法制，而是给各个地方政府一个法制协调的平台，从而通过沟通与协商，以达到利益的平衡与合作，也只有将京津冀三地政府纳入到立法博弈的过程中来，三地合作就雾霾环境的跨区域治理的立法才能为各方所接受，并不会影响最终的实施效果。因此，目前京津冀三地政府在雾霾环境的跨区域治理立法中，选择第二种较为松散的模式比较符合实际情况。

（二）有效利用好公益诉讼在解决跨区域雾霾治理中的作用

雾霾污染事件往往会波及到周围地区，对于这样的跨区域污染事件，公益诉讼能够很好地维护当事人的利益，对于雾霾的治理和监管也起到一定的作用。

梁慧星教授认为：公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人，或者才是当事人适格。由于公益性组织是以推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，可以成为公益诉讼的积极推动者。因此，符合法定条件并符合本身章程目的的团体，应当具有公益诉讼的诉讼资格。公益诉讼在解决京津冀地区跨区域联合治理雾霾案件过程中主体资格问题是关键所在。

公益诉讼制度自身有其他制度无可比拟，无法替代的优越性：它在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷，为提高国民素质、社会稳定、经济发展发挥一定的作用。其运作带来的法律效益远远超过它所带来的不足之处，环境公益诉讼不但可以填补由于行政疆域的约束而造成的监管空白，而且还是监督行政权利的重要途径。公益诉讼在京津冀地区跨区域联合治理雾霾过程中起到了关键性的作用，对于京津冀地区的环境保护意义深远。

（三）成立专门的环境资源审判机构来解决跨区域的雾霾污染事件

如前所述，由于季风的影响，处于上风方向的雾霾污染地区经常影响到处于下风方向的地区，对于此类案件的管辖以往通常是按照指定管辖来处理的。在不修改现行《人民法院组织法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》等法律的前提下，跨行政区域环境司法管辖可以通过指定管辖的路径实现。这也是实践中大部分环保法庭所选择的路径。然而，指定管辖只是短期的应急措施，不是长远之计。

尽管通过指定管辖，可以在一定程度上实现特定行政区域范围内的跨区域司法管辖。但是，指定管辖毕竟不是一种常态制度设计，而是一种个案式的处理方式，必然存在着不确定性。更重要的是，指定管辖并未对现行的司法体制进行根本性改变，实效有限。

因此，通过指定管辖实现跨区域环境司法管辖只能作为一种短期内的应急措施。如果想要更好地发挥跨区域管辖的功能，就必须对现行的涉及司法管辖权的法律进行修改，彻底或局部改变现行的司法体制，从立法上确立与行政区划适度分离的司法管辖制度。最优的路径是按照专门法院的模式设置环境法院，实现对环境案件的专属管辖。目前最高人民法院设立了环境资源审判庭，全国各地也有一百多家法院设立了不同类型的环保法庭。但是，这些环保法庭无一例外都是普通法院的内设或派出机构。在法院管辖制度没有总体变动的条件下，这些环保法庭在跨区域管辖方面的作为相当有限。因此，我国应当逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的环境资源专门审判机构。

根据我国《人民法院组织法》第二十八条的规定，专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。因此，想要通过设立专门法院的路径实现跨区域环境司法管辖还需要全国人大常委会制定相应的法律或授权。

跨区域治理雾霾的法治化道路是漫长的，过程也必然是曲折的，但是跨出了第一步就要将这条路走完。美丽的春天虽然未到，但酷寒的深冬已经远去。

张亮，男，江苏大学法学院学生。

D922.68

A

1008-4428（2016）11-134-03

此为“江苏大学2016年大学生实践创新训练校级一般项目”：“穹顶之下”——跨区域治理雾霾的法治化路径探讨的研究成果。