人口老龄化下河南濮阳农村养老问题研究

陈梦纳

人口老龄化下河南濮阳农村养老问题研究

陈梦纳

人口老龄化是中国乃至世界经济发展中最具影响力的问题之一。在经济基础薄弱的河南濮阳农村地区，养老问题面临立法不全、服务不周、管理不善等难题。面对这些挑战，基于对濮阳县农村养老现状实证分析与根源剖析，博采众长，将提出系列建议以健全河南濮阳农村养老现行机制并试图为我国其他农村地区的养老问题提供借鉴。

人口老龄化；农村养老；机制完善

河南省濮阳县人口众多，老人绝对量大且占有较大比例。工业化的推进、国家的干预加速了河南省濮阳县的老龄化进程，河南农村人口结构进入老年型社会。再加上经济基础薄弱，河南省濮阳县深陷“未富先老”的老龄化困境，严重影响其社会经济的发展。因此，探究河南省濮阳县养老问题、完善养老机制对河南省濮阳县的经济发展甚至其他农村地区养老具有重要意义。

一、人口老龄化下河南濮阳农村养老遭遇的难题

人口老龄化是老年人口在总人口中所占比重持续上升的过程与结果。可见，人口老龄化困境一方面源于老龄人口比例过大，养老服务机制不健全；另一方面是其他养老保障机制不完善。据此，我们发现河南省濮阳县养老存在以下三个方面的问题。

第一，养老服务机制不健全，供给矛盾突出。河南省濮阳县养老人员比例大且上升急剧。而服务机制却“捉襟见肘”。一方面是传统家庭养老备受冲击。市场经济体制下，青壮年劳动力考虑到在家耕种的“机会成本”而外出谋生。家庭成员照料不足和“孝道观念”的弱化使传统养老模式难以发挥良好作用，老年人社会养老服务需求增加。另一方面，濮阳县农村地区的现行养老服务机制不健全。其养老模式仍以“反馈模式”为主，“养儿防老”观念在多数老人心中根深蒂固，养老机构数目较少；农村地区养老基础环境和设施不甚完善。

第二，立法滞后，体系不全。农村养老保障涉及保险等较多主体且关系复杂。一方面，立法者难以一时间建立起系统、稳定的制度予以规范，而且地区经济发展差异造成立法层次参差不齐，多数地方对农村保障制度的建立、修改具有随意性；另一方面，仅有的立法因不具体周密、无可操作性而并未发挥实用。如：农村养老现有制度是以个人缴费为主，集体补助为辅，可其中的主次难以界定，且此制度并不是一种严格意义上的社会保险行为，其实质只是一种低水平的农民养老储蓄积累，国家仅起到组织作用。立法缺陷使法律不能为群众提供好的规范，减少了群众的积极性，难以发挥法律制度的保障功能。

第三，养老管理机制不完善。一是河南省濮阳县农村养老机构自身管理不善，服务水平低。对人才激励不周使专业养护和管理人才缺乏；机构相关费用提升、货币贬值等增加其运行资金，而农村养老服务机构资金来源单一，多依靠基层政府财政与老人的基本缴纳。服务内容单一，仅限于提供基本生活需求；二是政府对养老机构疏于管理，难以形成系统规范的体系，养老机构缺乏有效监督。总之，河南省农村养老面临“先天与后天均不足”的困境。

二、人口老龄化下河南濮阳农村养老困境的根源

任何社会问题的出现都是社会经济发展共同作用的产物，农村养老问题亦是。在笔者看来，河南省濮阳农村养老困境的根源在经济。它是人口老龄化出现的根源，也是人口老龄化问题解决的关键。

首先，在探求河南农村人口老龄化原因时，会发现：正是我国采取的经济政策促使我国经济、文化发生变化，加重老龄化。经济对人口老龄化的具体影响体现在河南农村养老困境中。其引起的文化因素变化是一重要方面。一方面，传统“家庭养老”模式占据主导。此种养老模式在农耕经济社会中发挥作用，现今却不合时宜，但新的养老模式构建需要时间。另一方面，西方文化“侵入”。丁克家庭、核心家庭的现象屡见不鲜。核心家庭相对于老舍笔下的《四世同堂》在家庭成员关系维系中起到的作用显然大大削弱。更为重要的是，传统孝道受到忽视。“孝”在我国传统社会不仅是道德观念，还是法律概念。从《大清律例》中“凡子孙殴祖父母、父母及妻妾殴夫之祖父母、父母者，皆斩，杀者，皆凌迟处死”可见古代对孝道的“偏爱”。而现今据有关调查显示，农村家庭在养老问题上，子女孝敬老人或基本能履行赡养义务的占44%，在赡养问题上争争吵吵、有分歧、有矛盾的或尽赡养义务有困难的占36%，不尽赡养义务的占17%，因赡养问题引起纠纷、告状诉讼的占3%。

其次，在寻求河南农村养老的良策时会发现：“未富先老”是河南省濮阳县农村养老的主要特征；农村养老中的困境多由经济因素主导。“解铃还须系铃人”，解决其农村养老的困境自然离不开经济。经济的发展可为养老机构提供资金支持，解决供需矛盾，并改善服务区域发展不平衡且整体水平较低的状况；同时经济基础决定上层建筑，经济进步会引起相关立法与管理机制的进一步改革与完善。可见，经济因素将贯穿河南省濮阳县养老的始终。

三、人口老龄化下河南濮阳农村养老困境的出路

（一）解决供需矛盾，健全服务机制

在河南省濮阳县农村养老问题中，供需矛盾是其农村养老的首要问题。为完善整个服务机制，我们将从两个方面多个视角入手。

1.增加养老机构供给。农村养老服务事业的发展离不开政府的推动，重视养老也是我国法规和政策要求①《中华人民共和国宪法修正案》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”。但农村居民对现行农村福利政策评价低，对福利政策发展有较高期待，二者形成鲜明的反差。因此，政府应在“以经济建设为中心”的基础上加大对养老事业的资金扶持力度、提高福利以弥补农村经济基础薄弱的劣势。一方面，切实建设养老机构并改善养老服务机构基础设施及周边基础环境，不搞“面子工程”浪费资源或急于求成，重视机构后期建设。另一方面，因势利导，调整政策。如：调整财政补贴政策。依各区经济发展水平决定财政支持力度；落实并细化税费政策；采取扶持融资政策，引入社会力量，降低农村养老服务机构门槛并简化养老机构建设审批行政手续；丰富财政补贴方式或降低财政补贴门槛，减少现有的社会养老服务机构限制。与此同时，建立、发展与养老机构相对应的产业链。例如：发展“银发产业”作为朝阳企业。同时，银行等金融机构建立支持养老服务业运作机制和政策体系助力养老服务产业。

2.减少养老机构需求。鉴于传统家庭养老模式的主流地位，政府应当大力扶持乡镇企业，创新农村经济发展模式，增加农民可支配收入以减少农村青壮年劳动力流失；利用各媒体加强法制宣传教育，发挥传统“双元孝道观念”②双元孝道观念：由叶光辉、杨国枢提出，包含权威性与互惠性两个方面。前者指源于对阶级权威的顺从和对个人角色的道德、责任服从；后者源于父母子女间的自发情感表达，并非受伦理或外力强制。中的积极作用；丰富养老人员权利救济途径，建立老人法庭，加强司法调解以缓解常见矛盾。社会民众应提升“孝”德与文化意识，发自内心尊老、敬老。因为农村养老离不开非制度化福利支持③非制度化福利：围绕自主养老而形成的老年伴侣、子女和亲戚邻里所构成的非制度化福利支持。。社会工作介入农村养老服务，可通过有效整合资源促进农村老人养老需求问题的改善。而其家庭成员可成为其精神慰藉；学生、社会团体捐助、义演可丰富农村老人生活。而老人自身应提高文化水平、自我保护意识与依法养老意识，弱化“养儿防老”的观念。

（二）完善立法，健全体系

我国农村养老现有制度整体上符合我国的现阶段的实际，但国家在落实时应结合具体经济情况，把握好个人缴费与集体补助的度。就河南省农村经济水平看，河南农村养老制度存在法律衡量上的盲点。对此，应从两个方面着手改善。

1.地方养老制度的立法应当统筹河南省养老基本实情，明确养老保障公平合理、因地制宜的基本原则和公平合理、便民利民的精神，防止地方立法的无用性与无序性。即在稳步推进地方立法的同时，确保在各个地区立法中的贯彻基本精神和原则；注重遵循立法层次和稳定、可操作的原则，下位法不得超越上位法，所制定的法律内容详尽程度以具有可操作性为准。

2.着重考虑河南各地区的发展水平，甚至将善良风俗法律化。制定养老机构及人员标准时，结合各区情况建立不同类型的具体规范以供政府参考和规范管理。例如：对比城市养老服务机构，制定农村养老机构规范性规章并完善其服务内容、标准、监督管理及质量改进等方面的规章制度。将普遍性与特殊性结合，建立起多层次、合理又系统的制度。

（三）完善养老管理机制

一是政府统筹全局，强化管理与监督。协调涉及相关部门以强化其分工协作，发挥老龄工作委员会对农村养老服务工作的议事协调职能；结合新农村建设的整体规划，科学布局，整合资源，建立乡村养老总服务平台；允许多种社会化养老机构与模式并存，并实施多层次养老保险制度以满足不同层次的老人养老需求。如：将“多院合一”的民政事业服务中心模式与多样化养老模式相结合，既明确主要供给主体，又整合资源，降低管理成本；制定激励机制引导农村养老社会化，如：对新办机构给予补贴，对少数机构重点支持；引入市场竞争机制，缓解供求矛盾，促进规范经营。建立跨地区养老服务协作机制，加强机构间的联系；在数据收集、分析基础上建立服务质量评价监督体系。如：利用现代计算机与网络功能建立地区农村养老跟踪数据库、服务热线、网站供民众监督并将其作为获取财政补贴的条件，对不符合基本要求的养老机构予以罚款甚至强制废除。

二是养老机构创新管理，强化自身建设。首先，结合自身建立特色管理运营模式。如：互助养老模式，它指老人在配备服务人员的协助下互相照顾、扶持的养老模式。村委会可整合村内老人熟悉区域资源建造居所营造亲切的互助养老环境，老人共享公共设施，个人性质较强的费用由老人方面负责。此种模式自我保障，养老成本低，具有现实可行性。河北农村的“农村互助幸福院”的成功与显著成效即是采用了这一养老模式。其次，机构本身应注重自身资金管理，发挥自身优势以丰富资金来源并使其确定化。如：服务水平较高的养老机构可利用自身建设体系，借助良好的品牌形象在机构内部设立“观光部”，为其他农村地区机构提供借鉴时收取少量的费用；特色养老机构可将特殊工艺宣传与基本工作相结合；机构应当为身有技能、“精神状态良好、身体健康”又有做基本工作意愿的老人提供对外合作的机会。再者，丰富服务内容，提高服务水平。注重老人的实际需求并以此为指引丰富农村养老服务内容。如：基于机构内部老年人的性别、年龄特征科学分配居住环境与生活“硬件”设备；定期定时对机构内老人做调研以了解老人的实际需求并建立评价系统；机构内部加强服务护理人员的集中教育与培训；同时，机构应采取激励机制鼓励大众参与组织形式多样的活动丰富养老人生活，提高其幸福指数。最后，机构内部建立激励与监督机制。适当增加部分人员的工资与福利，培养和激励相关人员以确保机构护理队伍的稳定；同时在机构内外部均形成独立的评价与监督系统以防止机构“腐化”。

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陈梦纳，女，河南濮阳县人，江苏大学法学专业学生。

F325

B

1008-4428（2016）03-115-03

江苏省大学生创新基金资助项目（201510299073X）。