外来务工人员住房政策现状分析

张洁文

摘要： 通过对近年来住房福利政策的分析以及相应的社会调研，在吉尔伯特福利分析框架的基础上，运用福利分析框架中分配与供给的选择得出近年来保障性住房福利政策的改革给外来务工人员的住房福利带来了新的希望，就政策分析来看，会有更多的外来务工人员获得住房福利。但目前来说，外来务工人员的住房福利政策仅作为公共租赁房保障政策中的分支，并没有系统完善的专门性福利政策，因此，国家还需要意识到现存福利政策的缺陷，不断完善针对外来务工人员的住房福利政策。

关键词：外来务工人员；福利分析框架；住房福利；分配公平；供给

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.072

1问题的提出

经过多年的不断探索和完善，我国已初步形成了以经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房等为主的政策性住房体系。但通过对各政策性住房在法律界定与申请资格上的分析，我们发现限价商品住房供应对象为中等收入住房困难的城镇居民家庭、征地拆迁涉及的农民家庭及可能有些地区会有市政府规定的一些家庭可以购买；经济适用房与廉租住房的供应对象明确规定应是具有本地城镇户籍的居民才能购买；而就公共租赁房来说，2012年住房和城乡建设部令第11号条文公布的《公共租赁住房管理办法》中提出“公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房”。由此，可了解仅有公共租赁住房明确了保障的对象包括外来务工人员，其保障范围不受户籍的限制。然而小部分的公共租赁住房根本保障不了大量外来务工人员的住房需求，2000年第五次全国人口普查资料表明我国省内跨县、市区和跨省的流动人口合计达7875.65万，其中跨省的流动人口达4241.86万，占53.86%；据第六次人口普查显示，我国流动人口数量达到2.2亿人，占总人口的近20%。面对数量巨大的、每年还在不断增加的外来务工人员，政府在2014年调整政策，出台了两房并轨制度，将廉租房纳入公共租赁住房统一管理。这项政策的调整是否给数量庞大的外来务工人员带来了福音，两房并轨后外来务工人员的住房福利保障有什么变化，公共租赁住房保障又有怎样的举措保障外来务工人员住房权利、这种住房保障的方式合理性如何等这些问题是要着重探索的。本文通过适当利用吉尔伯特福利政策的分析框架，以期得到问题的合理答案。

根据问卷调查的可操作化定义，按外来务工人员的收入、学历、身份等个人基本状况特征界定本文所要研究的外来务工人员为没有一技之长、学历低、从事被看作卑微的工作、收入也较低的外来务工人员，他们大多来自偏远的山区或农村地区。这类的外来务工人员由于没有技术、靠体力劳动获得收入等原因，处于弱势地位，并不能够在城市获得一个好的生存环境，他们一般生活在租金便宜，人口拥挤，卫生条件差的聚居区，甚至携子女一起拥挤在一间破旧的房间里，急需改善住房条件。

吉尔伯特分析框架的意义在于能够使一项政策清晰明了地展现在眼前，将一个复杂且空泛的政策进行有效的解释与阐述，这种有效的解释和阐述包括提取出政策最基本的元素，发现政策实施的真正意图。吉尔伯特分析框架包括四个分析维度，即福利分配的基础是什么（who），供给需要了解社会供给的分配形态也即被输送的福利种类是什么（what），输送则要弄清这些供给的输送策略是什么（how），财务是指资金提供方式（how）。其四个维度的良性发展趋势为：从选择性到普遍性；从不确定、有限到具体、多样化；从公共的及与收入维持相关的到公共的、私人的和独立的；从无限制的类别补助到固定数量的整笔拨款。

将本文所研究的问题利用吉尔伯特福利分析框架进一步剖析，即译为外来务工人员住房福利保障公平性如何；住房保障程度是否有所提高。围绕以上问题，本文将从吉尔伯特福利分析框架中关于社会分配的基础以及社会福利的供给类型这两个维度上进行分析，有利于将较复杂且空泛的政策以清晰明了的方式呈现出来，进行有效的解释与阐述。

2文献综述

纵观我国外来务工人员住房保障问题的研究，对于外来务工人员有关住房的研究从2006年开始才出现更多的讨论与分析，此后逐渐成为学术界的热点话题。研究的方向主要有以某一市为基础的外来务工人员住房问题研究、住房政策研究、外来务工人员住房意愿研究，还有在现状调查基础上的外来务工人员住房现状分析。

2.1以某一市为基础的外来务工人员住房问题研究

赖陶在《厦门市外来务工人员住房问题研究》中指出了厦门市外来务工人员的一系列住房问题，提出结合国内外有效经验做法与厦门实际，有效解决外来务工人员的住房问题。赖陶提出的对策包括扩大厦门保障性住房政策的覆盖面、建设外来务工人员集中居住区以及规范外来务工人员住房租赁市场等。李志远总结了我国廉租房与公共租赁房统建后郑州市新政策各个环节贯彻实施的情况，总结了不少问题，保障房覆盖率偏低，公租房供需失衡等，又结合郑州市实情和国内外经验，提出了具体的政策建议，包括扩大城市住房保障规模，建立一站式综合服务平台等。

2.2有关外来务工人员的住房制度与政策研究

外来务工住房保障制度建设是近年来研究的方向之一，毛颖以城镇外来务工人员为研究对象，分析总结了我国公租房政策制定与政策实施过程中的问题，提出政府应最大限度降低二元户籍制度的负面影响，从政策层面更大程度上规范公租房租配。杨洋运用公共产品理论和政府职能理论，更多地强调昆明市外来务工人员住房保障政策完善与实施过程中政府的作用。李晓认为我国城市外来务工人员住房保障机制建设严重受到我国严格的户籍制度和相关的体制的限制。

2.3外来务工人员住房保障意愿研究

吴翔华、虞敏敏与左龙以南京市实证调研为基础，运用多分类Logistic回归分析外来务工人员住房保障意愿的影响因素，更多的关注点在住房保障资格的审核方法制定与新生代外来务工人员住房保障问题上。左龙通过实地调研归纳分析，剖析外来务工人员住房需求特征，对外来务工人员住房保障意愿进行定量分析，提出外来务工人员住房的市民化需求。

综上所述，我国关于外来务工人员住房保障研究主要集中在住房保障的问题、运行机制、针对住房保障政策的评价以及外来务工人员住房保障意愿这几个领域为本文有关于外来务工人员住房福利保障的研究提供了很好的思路，但很少涉及到公共租赁房与廉租房并轨之后外来务工人员住房保障政策的变化，城镇最新住房福利保障政策的出台对外来务工人员的住房问题有什么样的影响是本文侧重讨论的问题。本文的另一个突出之处是将吉尔伯特福利分析框架运用到住房福利保障政策中，以求通过一个简单明了的框架使住房保障新政策实施后的变化清晰的呈现出来。

3外来务工人员住房福利探讨

3.1福利分配的公平性体现

外来务工人员的住房保障仅限于公共租赁房的申请居住，外来务工人员作为城市中住房“夹心层”群体之一，一直存在住房困难问题。

我国住房保障从1991年国务院颁布的有关意见开始，以保障城镇住房困难居民为主，直到2010年住建部等联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式发布，提高了城镇中住房保障的覆盖范围，是合理应对大中城市中房价过高的重要措施，为急需改善住房条件的外来务工人员带来了福音，已能够使部分外来务工人员的住房得到保障，跨出了我国城市保证外来务工人员住房福利公平性的第一步。但在这一意见中规定“有条件的地区可以将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。实质上这一规定将进入城市不久，还没有找到稳定职业的，而此时最需要有落脚之地的大量的外来务工人员拒之门外，有条件的地区这一模糊划定，也可能会成为地方政府拒绝给外来务工人员住房保障的借口。

2012年《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》决定将廉租房与公共租赁房统一规划与管理，廉租住房将并入公共租赁住房，合并后统称公共租赁住房，并轨后的投资力度与保障力度都不会减少。这也就意味着外来务工人员将会有更多的申请房源，有更好的居住条件，与本地居民享受同等的社区服务条件将会在不久后成为现实。

从苛刻的很有严厉规则限制的保障条件到较宽松的普及性的福利保障，并轨之后，原本只保障本地户籍的住房困难的廉租房划入公共租赁房，能够受保障的外来务工人员数量更多，二元隔阂在此基础上呈现淡化态势。外来务工人员住房保障，从选择性有向普及型的住房福利趋势靠近，这在吉尔伯特福利分析框架来看，是福利发展进步的态势。从这一层面上可以理解我国外来务工人员的住房保障政策在不断地完善，说明有向普及型福利跨越的趋势。

但我们从最新发文的两方并轨政策中同样看到一些缺陷，并轨后的公租房申请优先满足本市中廉租房申请有困难的居民，可以说是有变相维护本市居民利益的目的，我国外来务工人员福利政策在政策制定上实现了第二步公平性，而到从实际操作过程的公平性体现来看，不知是否将更多的公租房给了本市户籍人口还有待进一步证实。

3.2福利供给的保障程度

社会福利供给的本质是指福利的供给以怎样的形式提供给受保对象。社会福利供给的基本形式包括现金与实物，而对福利供给更细化且更准确地划分，可以再扩展为机会、服务、福利券和扣抵税额、权力，这都可作为福利替代的形式。在社会福利供给本质的基础上我们可以分析外来务工人员住房保障政策怎样保障其住房权利，保障的程度是大是小，是牢固还是脆弱都值得探讨。

住房福利是社会保障的重要组成部分，住房能够解除务工人员的后顾之忧，能够更好地为城市建设做出贡献。在对外来务工人员的住房保障中，从《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中规定申请公共租赁住房为唯一的住房保障形式，实物的保障是最初的保障形式。但有限的住房、严格的资格审查与大量住房困难的外来务工人员之间的配比悬殊，这种“砖头补贴”即实物配租的形式虽然效能高，但灵活性不强，此时针对外来务工人员的住房福利程度还是非常脆弱的。此后，政府秉承着保障公民住房权利的责任，借鉴以往住房保障经验，灵活运用保障的形式，开始将住房补贴与住房实物补贴相结合，为那些没有申请到公租房的外来务工的个人或家庭给予房租补贴，降低住房支出额度。双重保障形式开始出现，保障程度逐步加强。

两房并轨之后，为进一步提高保障对象的精准性，政府对现金配租的供给方法进一步具体化，即对于政府投资运营的公共租赁住房，政府可以根据承租人的支付能力适当减免租金；而社会投资运营的公共租赁住房，政府规定须低于市场租金租赁给承租人。同时，地方政府或用工单位可按规定对符合条件的低收入保障对象予以适当货比补贴。两方并轨后，更强调货币补贴的方式，可以让外来务工人员在住房位置、面积及价格水平上有更大的选择空间，能够弥补纯“砖头补”的住房保障度的缺陷，同时提高公共资源的使用效率，更具体化与多途径的货币补贴方法体现了比之前更牢固的保障程度。

从上文的阐述中可以看出外来务工人员的住房保护程度在不断加强、不断扩大，福利保障有具体多样化的发展趋势，同样也应该看到这种具体多样化仅体现在属于二级层次的货币补贴的各种方式上。而对于本文所研究的外来务工人员来说，他们处在城市的最底层，从事着危险低级的工作，作为城市边缘群体，几乎没有任何的话语权，从吉尔伯特分析框架来看，除了住房供给与货币补贴提高住房保障的程度之外，或许政府可以给予他们权力、机会等，将住房福利的供给以一级基础上多样化的形式保障外来务工人员的住房权利。

4问题反思

从最新的政策发展趋势来看，两房并轨后，外来务工人员有更多的机会申请住房保障，政府有更多的房源满足住房困难的外来务工人员，有机会与城镇居民享受同等居住条件，缩小隔阂空间，福利的供给除比较固定的实物分配，还灵活运用现金配租的方式。说明住房保障政策有向前发展的趋势。我们同样应当认识到福利政策的制定是以已存在的问题为研究对象，用于未来社会问题的解决，不可避免存在预估偏差的问题，政策实际操作时会遇到挫折。

一般在福利实施过程中，福利政策救助的对象并非是真正的受益，一方面我国针对流动人员福利政策相对较少，务工人员没有自我维权的意识；另一方面缺乏一套流程清晰、定位精准、考核严格的评估体系免不了福利的精准性会受到影响，而福利政策为了社会的公平正义而对边缘弱势群体的救助，既然定义为弱势群体，本就缺少抗议与追究的资本。外来务工人员住房保障实际操作过程中，福利可及性问题现阶段不可避免。可以证明的是在2014年颁发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》中提到“近年来部分地方出现了保障房与保障对象不相匹配的情况”。

除此之外，保障房小区是政府为保障住房困难者的住房需求而建的，较少考虑到居住环境，易造成保障性住房建设过程中基本配套设施的缺乏，也易造成保障性住房建成后难以持续性发展。2015年我们所做的关于无锡市商品房小区与保障房小区的调研中通过问卷发放与走访调查了解到保障房无论在居住条件还是在配套设施上都明显逊色于商品房小区。作为商品住房小区的住户，生活水平相对较高，有对生活目标的更高层次的追求，对所生活的周边环境非常重视。如无锡市太×家园属于普通商品房小区，绿化面积大，高大的树木很多，拥有人工湖；周围中小型商铺众多；设施条件方面包括公园、幼儿园、水边凉亭、棋牌室。户外健身场所。再看无锡市示范性保障房小区南×家园，住房种类包括公共租赁房、廉租房与经济适用房；绿化上只有必要的植树且面积小；周围有小商铺与菜市场；设施条件方面包括养老院、户外健身场所、棋牌室，在走访过程中发现小区内垃圾成堆无人处理，绿化地带上停放着自行车与摩托车。由于小区居民的弱势地位，他们只能选择将就现状，保障房小区居民对小区服务与小区环境的要求认为实用就好。

从中可以看出政府在对保障房小区的建设水平有待提高，希望政府更加重视住房保障对象的环境问题。

再者，不容忽视的另一个问题是现金福利支付的转移，给予外来务工人员的住房补贴实际上并没有用于住房支出，拥有住房补贴名额的大部分外来务工人员仍旧住在脏乱差的环境中。正如美国早期大力实施儿童福利政策，相当部分的财政支出用于儿童福利津贴，但这些初衷仅针对儿童的津贴由于种种原因在家庭中并没有用于儿童的成长与发展。对于已经申请了住房保障并得到住房补贴的外来务工人员而言，他们更少考虑自己，把这部分钱也省下来一并寄往老家，用于家庭支出。给予外来务工人员住房补贴的目标是帮助他们有一个基本的、正常的生活居所，如果这笔钱没有用在住房方面，根本没有达到住房保障的作用。如何将津贴用于固定的点，是在住房保障实施过程中需要进一步考虑的问题，笔者认为可以从提高外来务工人员的福利意识上入手，从吉尔伯特分析框架的福利供给角度出发，应当给予他们更多的话语权，或许可以使他们参与到与其切身利益相关的政策制定当中即，派代表出席住房保障政策制定的会议，给予其发言的机会，想要真正改变，就要听最真实的声音。

5展望

公共救助的成果目标之一就是更进一步的社会正义，必须努力把握平等、公平及适当性价值观的承诺。就公平性与社会救助而言，最根本的是政策的制定，我们相信问题最终都可通过制度创新与政策修正来解决。住房作为一项权利，并不是要使人人有住房，而是要保证人人有房住，即使是住房困难的人就住房权利来说也应该享有平等的居住权，为保障买不起房、租不起房的居民的居住权，政府作为国家的服务者，应该更好地尽责。保障外来务工人员的住房权利，不仅是帮助外来务工人员在城市有一个立足之地，而且能够提高外来务工人员自信心，产生对所在务工城市的归属感，更能让城市能够留住劳动力，维持负责任的良好形象，实现创建文明发达城市与国家的治理目标。

外来务工人员住房政策从无到有，再到两方并轨政策的出台实施，意味着未来的住房政策将会更加完善，现今外来务工人员住房保障政策并没有单独提出，对外来务工人员的住房保障规定也只有简略提及，但随着的变迁，时代的进步，户籍制度的隔阂弊端不断显现，笔者认为未来将会建立专门性的外来务工人员住房保障政策，以此更具有层次性，更具有步骤，因地制宜地解决外来务工人员的住房问题。

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