基于社会治理视角的信访制度改革研究

姚忠伟

摘 要：随着改革全面深化，经济社会加速转型，信访工作出现了诸多新情况、新问题，信访制度也在不断改革前行。在全面推进依法治国的背景下，信访制度改革之路究竟该如何走，是理论界和实务界共同关注探索的重大课题。本文从社会治理的视角，认为信访制度改革应坚持党政主导、多元参与，实现信访治理的系统化；运用法治思维和法治方式，实现信访治理的法治化；注重疏导、加强引导，实现信访治理的综合化；标本兼治、重在治本，实现信访治理的源头化。

关键词：社会治理；信访制度；改革

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0049-02

社会治理是国家治理的重要组成部分。信访工作作为党和政府的一项重要工作和社会治理的基础性工作，是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分。当前，我国社会矛盾凸显、信访问题突出，信访活动在相当长的一段时期内仍将保持高发、多发的态势。如何适应推进“四个全面”新形势的要求，改革完善信访制度，成为当前理论界和实务界共同关注探索的重大课题。

一、社会治理视角的解析

党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大决定，并把它作为全面深化改革的总目标之一，是新一届中央领导集体在新形势下做出的重大战略部署。作为国家治理现代化的重要支撑，党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，阐述了一个新的执政理念——社会治理。自此，“社会治理”逐渐取代“社会管理”。

“治理”的概念，在20世纪后半期随着新公共管理理论的风行而得到学界和政界的青睐。社会治理是在一个既定的空间范围内由多元行动者运用各自权威对社会组织、社会事务和社会生活进行规范、协调和服务的过程，其目的是满足社会需求，维持社会秩序。社会治理和社会管理概念有着重大的区别：在理念上，强调把社会治理作为一门科学，讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系；在方法上，强调坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理；在手段上，强调不能简单依靠打压管控、硬性维稳，还要重视疏导化解、柔性维稳；在主体上，强调注重动员组织社会力量共同参与。

毫无疑问，作为社会治理重要组成部分的信访制度改革，必须体现社会治理的理念，遵循社会治理的原则，创新社会治理的方式。

二、信访制度改革的评析

（一）党的十八大以来信访制度改革概述

党的十八大以来，我国信访工作制度改革有序推进，以落实依法逐级走访、强化初信初访办理等为重点，“阳光信访”在全国信访系统迅速推开。2013年11月，国家信访局出台了《关于完善信访事项复查复核工作的意见》，健全完善依法终结机制，改革考核评价问责机制。2014年2月，中办、国办印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。2014年4月，国家信访局出台了《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。2014年10月，国家信访局出台了《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》。2014年12月，国家信访局出台了《信访事项办理群众满意度评价工作办法》等等，信访制度改革取得一定成效。

（二）信访制度改革存在问题分析

长期以来，我们基于社会管理的沉疴，习惯于用行政化的思维、行政化的方式和手段解决信访问题。从社会治理的角度看，当前信访制度改革仍存在以下问题。

1.信访治理的社会参与度不高。当前正在进行的信访制度改革，更多是从政府的角度规范自身的行为，对社会力量参与信访治理几乎没有规定，仅仅在信访工作考核中强调了考核群众满意率。从实际效果来看，在信访治理过程中，政府及其相关部门往往吃力不讨好，政府卖力群众却不买账。

2.信访治理的法治化程度有待提升。一些干部对信访在思想认识上存在偏差，把信访等同于过去的“告状”，只要有信访人反映问题，就认为是无理取闹，是给政府添麻烦，是与党和政府作对。一些地方党委政府出台相关规定，将越级上访尤其是进京上访定义为“非法上访”，并开展集中治理等工作。有些地方和部门在处理信访问题上有随意性，有较浓厚的行政命令和长官意志，不能依法正确处理信访问题，使许多问题得不到及时妥善的处理。更有甚者“花钱买稳定”，为求得一时一事的解决，不惜突破法律法规和政策规定，结果反而引起攀比和新矛盾。对有违法行为的上访人，不能果断采取法律手段进行处置。

3.信访治理的方式仍旧比较简单。长期以来，尽管信访机构普遍建立，但是，其本身不具有解决问题的权力和能力，问题的最终处理还得“仰仗”那些“位高权重”的部门。因为信访所涉及的基本上都是很棘手的问题，所以信访案件处理的结果往往取决于地方领导的重视程度。在实际工作中，地方信访工作“维稳”的责任加强，“维权”的职责相应就弱化。信访治理更多地体现出传统社会管理的“维稳”思维，采取方式以“防范管控”为主。

4.信访治理的源头化远远不够。各级信访部门把推动信访问题的“事要解决”作为信访工作的核心任务，采取领导包案、公开听证、综合协调、督察督办、联席会议、专项资金救助等方法，取得了显著成效，但是信访部门责重权轻的“二传手”现象没有得到根本改变，信访事项的解决依赖于“有权处理的行政机关”的重视。从政府及其部门的角度来看，对于信访部门交办的信访事项，也满足于一时一事的解决和获得信访人和信访部门的满意评价，而忽视了社会矛盾的源头预防、排查发现和第一时间在最基层的化解。

三、深化信访制度改革的探析

（一）坚持党政主导、多元参与，实现信访治理的系统化

加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与社会治理是社会治理的基本原则。社会力量参与信访工作，可以避免政府“自说自话”的情况，打破信访人“官官相护”的顾虑，消弭双方之间的不信任感，改变“政府卖力群众却不买账”的困境。

一是完善社会力量参与信访诉求疏导分流制度。许多信访诉求本身就杂糅着行政、司法等各项内容，哪些由业务办理途径解决，哪些由法定救济途径解决，不仅老百姓搞不清楚，许多职能部门也摸不着头脑。借鉴深圳等地做法，建立以“访前法律工作室”为基础的“访前疏导分流衔接机制”，通过引入专业法律团队开展访前甄别疏导、访中依法化解、访后跟踪评估，为来访群众提供优质、便捷、免费的法律服务，并联动司法机关、政府职能部门搭建及时就地解决问题的平台，打通法治渠道解决权利诉求的“最后一公里”，逐步实现“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的信访新秩序。

二是完善社会力量参与信访积案化解制度。吸收“两代表一委员”、心理咨询师、律师、人民调解员及其他社会人士参与解决信访突出问题，不断完善党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，充分发挥人民团体和社会组织的积极作用，建立健全律师、心理咨询师等专业人员承担公益性服务的保障机制，推动化解疑难复杂信访问题。

（二）运用法治思维和法治方式，实现信访治理的法治化

法治是处理信访问题的一种最基本、最有效的方法。要用法治思维来武装干部头脑，做尊法学法守法用法的模范，让他们成为法治建设的积极引领者和坚定推动者。

1.依法保护公民信访权利。信访是法律赋予公民的权利，公民的建议权和申诉权受法律保护。根据“法无禁止即自由”的公民权利行使规则，信访人只要在上访过程中不出现《信访条例》规定的禁止行为，其信访权利就应当是受到保护的。

2.严格依法维护群众权益。各级政府及其部门要切实按“群众诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”的要求，认真负责地解决群众诉求。千万不能“花钱买稳定”，不能突破法律法规和政策规定，不能为求得一时一事的解决而引起攀比和新矛盾。

3.及时就地处置信访违法行为。要正确区分信访行为和信访违法行为。《信访条例》规定的六条禁止行为就属于信访违法行为。信访违法行为不属于信访行为的范畴，不由信访部门处置，应由公安机关依法处置。根据我国相关法律法规，违法行为由违法行为发生地公安机关管辖，为此，信访违法行为应该由违法行为发生地公安机关依法及时就地处置。

（三）注重疏导、加强引导，实现信访治理的综合化

遵循社会治理的理念，信访问题的治理要综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，实行综合治理。

1.“宜疏不宜堵”。建议立法严禁截访行为，严禁任何部门到来访接待场所和公共场所拦截正常上访群众。对截访者视情节轻重予以行政问责乃至追究法律责任。

2.畅通渠道。优化民生热线、绿色邮政、视频接访、信访代理等传统信访渠道，构筑网上信访新平台，搭建起群众反映诉求的“信、访、网、电”多元化、立体式信访渠道，让群众切身感受到维护权益的途径更加便捷有效。

3.增进感情。加强官德建设和公务员道德建设，增强群众观念，站稳群众立场，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为思考问题和开展工作的出发点和落脚点。

4.加强引导。综合运用多种手段，深入宣讲、解读信访法律法规和信访知识。引导群众正确认识信访权利和实现权益的途径，提高群众尊法、守法、用法的意识。

（四）标本兼治、重在治本，实现信访治理的源头化

标本兼治、重在治本，是治理信访问题的基本原则。不仅要依法及时解决好群众的合理诉求，更要在源头上预防、化解社会矛盾。

1.注重社会风险评估，有效减少源头矛盾。把社会稳定风险评估作为重大决策、重大政策、重大项目、重大改革措施的前置程序和“刚性门槛”。凡涉及重大工程上马、改革措施出台、公共政策调整等，均召开由专家、“两代表一委员”、群众代表等人员参加的社会稳定风险评估座谈会，听取群众意见，从源头防止侵害群众利益。

2.强化源头治访，把问题解决在基层。紧紧抓住县级以下有关部门这个解决问题的责任主体和防范源头，把矛盾发现在早、化解在小、解决在源头。借鉴浙江等地的做法，加快推进“社会服务管理综合信息系统”和“网格化管理”两网融合，实现第一时间、第一地点发现问题、化解矛盾，使基层社会管理更为精细、服务群众更为及时。

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