财政透明度的理论阐释

中南民族大学经济学院　于润雨

财政透明度的理论阐释

中南民族大学经济学院于润雨

概念的清晰界定是分析的前提和基础，本文系统梳理了理论界关于财政透明、财政透明度的定义，在概念清晰界定的基础上，深入剖析和阐述财政透明及财政透明度的内涵，主要包括财政透明度的主要内容、财政透明度的衡量标准、财政透明度的效应等方面。

财政透明度衡量标准提升路径

一、财政透明度的内涵

财政透明度是一个财政信息对外透明包含最低边界和最高边界的区间范围问题。财政透明度越低，即处在最低边界上显然不符合“阳光政府”的要求，但是，财政透明度越高，即处在最高边界，所有的财政活动都一览无余的展示给公众，也不一定是最优选择，因为涉及到到国家安全利益的一些财政收入和支出信息不宜对外公开，这也是不争的事实，尽管世界上很多国家都发布了国防开支报告，但是国家利益特别是安全利益是一国最高利益，基于这个角度一些领域的财政信息不可能做到最大化的透明。因此，财政透明度是一个抽象区间范围内的动态问题，很难给其确定一个固定位置。

那么，提升财政透明度是否在实际操作中无法把握？本文认为可以通过明确财政透明的内容范围来尽可能解决财政透明的“度”的问题，实际上，财政透明公开的内容范围多寡是一个与财政透明度密切相关的问题，关于财政透明应该透明公开的内容，理论界并无统一认识，Kopits和Craig认为，财政透明应包含政府一般性基金、社会保障基金和公共企业基金三部分，因为这三块基本上覆盖了政府的公共资金，财政透明度要求对其应该全部覆盖。还有观点认为，财政透明度的信息公开内容应包括收支信息、负债信息、绩效信息与风险信息（王玉燕、申亮，2009）。

结合公共财政管理实践，本文认为财政透明度的内涵应包含横向和纵向两个维度：从横向来看，包括财政政策制定的依据、财政政策的目标取向、财政政策执行过程以及财政政策执行效果等政府全部的财政活动，除涉及到国家安全利益的财政活动信息外，均应向社会公开，它不仅包括政府预决算收支信息、部门预决算收支信息、“三公”经费预决算信息等所有财政资金的收支信息和各级政府的资产负债信息，还包括财政职责界定、财政法律法规、财政行政程序和税收、财务、会计管理制度等财政管理活动的信息以及对财政活动进行审计和监督的相关信息；从纵向来看，包含中央、省（含直辖市、自治区）、市、县和乡镇五级行政级次政府的财政信息应充分公开，确保所有层级政府的财政信息公开全部纳入到“度”的范围内。

二、财政透明度的衡量标准

如何判断和测评一国财政活动是否透明，需要制定相应的标准。在1998年的IMF《财政透明度良好做法守则》中，将财政透明度的原则界定为：一是作用和责任的澄清；二是公众获得信息的难易程度；三是预算编制、执行和报告的公开；四是对真实性的独立保证。2007年IMF《财政透明度良好做法守则》将财政透明度的四个原则进一步修订为：第一个原则是明确职责，包括明确政府与商业活动的界限、明确财政管理的法律框架；第二个原则是公开预算程序，包括确保预算准备、实施和监督过程透明的做法；第三个原则是方便公众获得信息，继续强调了全面公布财政信息的重要性；第四个原则是确保真实性，新增了有关内部监督与保护措施的规定。结合本文对财政透明、财政透明度的概念界定以及公共财政管理制度实际，本文认为衡量财政透明度的主要标准应包括：真实性、全面性、便利性和及时性。

（一）真实性如前所述，财政透明度不仅是一个“量“的问题，更是一个“质”的问题，真实性则是其“质”的集中体现。即使政府的财政信息对社会民众公开的数量达到一定规模，但是，如果这些信息是相关利益主体基于个人或“寻租”等不良动机歪曲篡改后提供的信息，那么财政透明度的实际效果会大打折扣。缺乏体现真实性的财政信息将偏向财政透明度最低边界的一端，这样的财政信息公开后不仅违背了财政透明度质的要求，还有可能引发系列负面影响，一旦社会民众了解到政府所公布的财政信息的真实情况后，将会对政府产生极大的不满，甚至有可能发生过激的情绪宣泄行为，进而影响整个社会政治秩序的稳定。因此，财政透明度的前提是要保证财政信息体现真实性，要确保其“质”的问题。

（二）全面性财政透明度也是一个信息的广度问题，政府的财政信息对外公开的广度越宽、越全面，公众就能够通过这些信息准确的了解和掌握政府各项活动情况。政府作为社会民众的代理人，其公共管理职能的履行没有纳税人提供的税收将无法运行，如果对社会民众公开的财政信息体现的全面性越强，财政透明度就会越高，社会民众也就越能够知晓政府的各项活动范围，税法遵从意识越高，并越能积极观察和监督政府的决策行为效果。

全面性要求财政信息对外公开应尽可能放宽，在前文已经论述财政透明的内容范围。不同国家由于政府职能的强弱和侧重点不同，财政透明的内容范围也会呈现出一定的差异。但是，全面性却是提升财政透明度的共性要求。当然，全面性中对涉及到一国国家安全利益的财政收入和支出行为等信息则需要慎重考量。

（三）便利性便利性是实现财政透明，提高财政透明度所要遵从的一个重要原则。财政信息的真实性标准和全面性标准被贯彻执行的再好，但如果社会民众获取财政信息的便利性受到影响，即社会民众要想全面、真实的掌握到政府的各项活动及其财政行为等方面的详细信息存在极大的难度和障碍，这样的财政透明不是真正意义上的透明，充其量是对其内部人或少数人的透明，因此，财政透明要求政府提供财政信息还要奉行便利性，即为社会民众创造较好的获取财政信息的便利条件，使社会民众获取财政信息不存在任何制度上的阻力和技术上的障碍。

便利性的体现则需要依赖一定的技术条件才能达到目标，一方面需要各层级的政府开设尽可能多的财政信息发布平台，为社会民众获取信息创造良好的便利条件，另一方面则需要社会民众自身具备一定的信息获取意识及基本技能，即要熟悉财政信息的获取渠道及相关操作流程，否则，不符合相关规定的诉求只会增加财政透明的制度运行成本，也是不可取的。

（四）及时性笔者认为，财政信息即使体现了真实性、全面性和便利性，但如果信息对社会公布不及时，公众监督机制将会形同虚设，这样的财政信息依然是缺乏良好透明度的表现，因此，及时性也是衡量财政透明度的一个重要标准。及时性要求政府对外公布财政信息要及时、迅速，让社会民众能够及时掌握到政府的最新财务信息方便于行使社会监督的权利，如果政府财政信息公布滞后，公众便不能及时了解政府行为中存在的问题进而采取及时有效的措施来纠正政府的错误决策行为，这样的财政透明度也失去了实际意义。现实情形是政府对外公开的信息常常严重滞后于财政活动发生的时间，导致对政府行为缺乏及时的事前、事中监督，事后监督再严厉，因政府决策失误所造成的损失也很难以弥补。

由此可见，真实性和全面性是实现财政透明度的核心要求，便利性是实现财政透明度的关键途径，及时性是实现财政透明度的重要保障。这四个标准是确保财政透明度的有机整体，在衡量财政信息的透明过程中，缺乏任何一个标准，都不可能保证财政透明度的实现。

三、财政透明度的效应分析

（一）财政透明的政治效应促进政府财政信息公开，提高财政透明度是建设公开、透明以及高效政府的客观要求。透明政府的核心思想在于最大程度地公开政府掌握的个人和公共信息，将政府活动置于公众监督之下，以构建一个廉洁、高效和民主的政府。因此，提高政府财政透明度有着重大的政治效应。

首先，提高财政透明度有利于构建民主政府，增强政府行为的合法性。民主政府的权力来源于民众，政府只是代理公众行使公共权力，政府活动要以最大限度地实现公共利益为目标，政府活动应该要对人民负责，接受人民的监督。然而在现实情况中，往往由于政府垄断了公共信息，而且政府通常有着强烈的减小政府活动透明度的倾向，以增加政府的活动自由度，这就造成了民众与政府之间的信息不对称，作为公共权力委托者的社会公众无法知晓政府活动的具体信息，这种信息不对称现象也就导致了社会公众对政府监管的无从说起。由于缺乏民众有效地监督，政府机构及其工作人员在执行公共权力时，难免做出一些增加个人或者部门利益，而有损他人和社会公共利益的行为，这也就违背了社会公众与政府之间最初建立“委托代理关系”的“社会契约”，而政府活动的合法性便是从这一“社会契约”中获得的。如果政府活动长期偏离了社会公众的意志和利益目标，违背了维系政府活动合法性的“社会契约”，那么政府在民众面前的公信力必然会大大降低，政府活动的合法性也就无从说起。财政信息能够全面地反映政府活动范围、方向和结果，提高财政透明度能让社会公众更加全面地了解政府的活动信息，减少因为信息不对称而带来的对政府活动监督障碍，能让民众更好地了解政府的活动是否违背了社会公共利益。因此，确保社会公众对政府活动的知情权和参与权，让政府决策更多地体现民众的意志，这无疑有利益推进民主政府的构建，提高政府的公信力和合法性。

其次，提高财政透明度有利于提高政府治理能力，促进高效政府的建立。透明政府是实现对政府活动有效监督和评价的前提，只有通过有效地监督和反馈，才能发现政府活动中存在的不足和缺陷，进而采取措施进行优化和改进，不断提升政府效率和公共治理能力。提高财政透明度，公众和社会组织能够通过政府公开的财政信息获知政府的行政成本、政府的活动内容以及政府的活动结果，从而对政府行政过程中可能存在的资源浪费、腐败寻租行为以及政府活动是否符合社会公众的利益需求进行评价和监督，以此提高政府活动的规范性。同时，提高财政透明度还有利于信息对称，便利于绩效评估部门更加全面和准确地对政府部门的活动进行评估。近些年来，“企业化政府”概念收到世界各国重视，它要求政府在运行过程中，要像企业一样讲究绩效；同时对政府进行绩效评估也越来越受到重视，而绩效评估工作开展的前提是信息的充分和完全。由于政府各部门内部与政府绩效评估部门之间有可能存在着信息不对称状况，一些部门为了维护自身利益，往往会隐藏对自己不利的信息，这就使得绩效评估部门很难全面、准确地对政府绩效进行评估，而提高政府的财政透明度在一定程度上可以减少这种信息不对称现象，为政府活动的绩效评估工作提供方便，促进绩效政府的构建。

（二）财政透明的经济效应财政是一国之要害，它不仅对一国政治活动有着决定性的影响，而且一国财政信息也是该国国民经济运行状况的晴雨表。财政信息透明能够产生一定的经济效应。

首先，提高财政透明度有利于提高公共财务管理活动的效率。预算透明度是财政透明度的核心，而政府预算的内容不仅体现出该预算年度内政府活动的主要范围和内容，还能体现出财政支出在各部门之间的分配情况。我国政府预算一般都会在每年的全国人民代表大会上进行审议，通过审议政府提交的财政预算，一方面可以监督政府的活动范围和活动内容，确保政府的活动符合社会公众的利益需求，通过政府预算加大对社会亟待解决的问题的投入，如教育、医疗和住房等；另一方面，通过对高透明度的预算分析，可以监督政府的财政支出是否与政府的财政收支状况相协调，规避政府债务风险的发生，保证政府的财政安全。

其次，提高财政透明度是建设公共财政体制的必然要求。公共财政是以市场的基础作用为基点，以弥补市场失灵、满足社会公共需要为目的，在市场经济基础之上并与市场经济体制要求相适应的一种财政类型。公共财政体制具有公共性、公平性、公益性和法治性的特点（徐双敏、李明强，2008）。公共财政的公共性是指公共财政应该以满足社会公共需求为职责范围，公共财政的目标应该是最大程度满足社会公众的利益。提高政府财政透明度有利于社会和公众对政府活动进行有效地监督，减少政府部门及其工作人员能在执行公共权力的过程中发生与社会公众利益目标偏离的决策和行为，尽可能使政府的行为体现公众利益，为社会提供数量更多、质量更好的公共产品和服务，这无疑有利于提高财政活动的公共性。同时，公共财政体制的法治性要求将政府的财政活动和行为都置于法律的约束和监督之下，然而实现有效监督的关键在于获取充分全面的信息，提高政府财政透明度则有利于相关监管部门与公众能够全面、及时、准确地了解到政府财政活动的信息，实现对政府财政活动的有效监督。因此，建立和完善公共财政体制必然要求提高政府的财政透明度，更加真实、全面、及时地公开政府的财政信息。

最后，提高政府财政透明度也是建立社会主义市场经济的客观要求。市场经济中，市场在资源配置中处于主导地位，市场主体根据对市场信息的的判断而对资源进行相应配置。然而，由于市场主体获取的市场信息总是难以充分和完善的，这就导致了市场主体在从事经济活动中难免会做出错误的决策行为，政府的财政信息却能在很大程度上反映出市场运行的状况，堪称是市场经济的运行的晴雨表。例如：政府的财政收入可以反映出前一阶段市场在各领域的资源配置状况；政府的财政支出预算可以反映出政府在未来的某一阶段内将着力投入资源的领域，如果市场主体能够充分获取这些信息，那么就能更加有效地促进市场资源配置。同时，经济全球化已经成为当代社会发展的重要趋势，世界各国的经济联系越来越紧密，资源在国际间的流动也越来越频繁，市场主体可以通过一国的财政状况来分析该国存在的经济发展机遇、是否存在着财政债务风险等等经济社会环境。因此，提高财政透明度有助于为市场主体提供更多的决策信息，推动市场经济的健康运行和良好发展。

（三）财政透明的社会效应财政透明度越高，其社会效应也会越好，不仅有助于社会民众可以根据政府财政信息及时反映其利益诉求，促进政府决策行为符合社会公平价值取向，还能够促进政府与民众之间的良性互动，充分调动社会力量的积极性，发挥民众在社会治理中的积极作用。

首先，提升财政透明度是实现社会公平的重要保障。政府活动应该以最大限度地实现社会公众利益为目标，而不是为个别利益集团或者个人服务，提高财政透明度有利于社会公众更好地了解政府公共资源配置的情况。财政作为一种重要的公共资源，政府在进行财政资源配置时应该更多地考虑到社会公平因素，通过对政府财政活动的监督，确保政府的财政活动最大限度地作用在实现社会公平的领域，如促使政府加大在民生领域的财政投入等。提高财政透明度还有利于减少政府活动中的寻租行为，减少“信息不对称”现象，从而使社会主体能够获得公平竞争的机会。由于社会主体在获取信息的能力方面有很大的差别，而政府掌握了大量的公共信息和个人信息，为了获取这些有效信息，一些实力强大的利益集团或者个体便会通过寻租、施加压力等方式来获取这些有效信息，而其他弱势群体则无法获得这些信息，这样就会形成一个强势集团的力量越来越强大，而弱势集团的势力越来越小的恶性循环，会形成“马太效应”的局面，从而固化社会结构，极大程度地影响社会公平。为避免政府部门与个别利益集团的共谋和腐败问题，就必须要使社会主体能够平等地获得获取信息的权力，减少信息不对称现象的发生，即要降低社会主体获取政府信息特别是政府财政信息的成本。

其次，提高财政透明度是建立政府与公众之间良性互动关系的重要桥梁。财政信息最能体现政府的各项活动方向和重点导向，政府主动提高财政透明度将政府的财务信息全面、及时地向社会公众公开，自觉的接受社会公众监督，使得政府与公众的关系回归为本来的委托代理关系，政府不再以强权机关的形象出现在民众面前，这无疑可以融洽政府与民众之间的关系，有助于公众了解政府的政策意图，增进民众对政府的理解和信任，使民众更好地了解政府的财政活动和行为，并对政府的活动提出建议，甚至社会通过政府的财政信息透明可以发现政府在哪些领域资源配置能力不足，为其提供发挥作用的空间，因此，财政透明不仅使得社会公众能够有效地反映其利益诉求，使得政府的财政支出体现其利益导向，还能够扩大民众在政府治理中的参与程度，积极发挥民众参与社会管理的功能，实现政府与民众对社会的协同治理。

此外，财政透明度的动力来源也备受理论界的关注。本文认为，财政透明度的动力来自于内部和外部两个方面，具体包括来自于政府自身的内部动力和来自于外部监督的强制动力，但内部动力最终来源还是由于外部强制动力的推动。理论界相当一部分学者认为在政府活动中，由于代理人与委托人的利益目标常常不一致，使得政府行为常常不讲究成本，于是他们自身缺乏内在动力来推动财政信息的透明。事实上，这是基于政府行为的“经济人”假设为前提得出的结论，也并不是完全准确的。代理人并不都是典型的纯粹“经济人”，如果代理人追求社会民众公共利益的最大化，那么，其行为必定会注重成本、会主动的透明财政信息。来自于外部的强制动力推动财政透明度的提升则比较容易理解，由于科学技术的快速发展和公民民主意识的提升，社会民众对政府提出了更多的要求，迫于外在压力政府不得不提升财政透明度。

四、财政透明度的提升路径

提高财政透明度，仅有改进和完善预算管理制度是不够的，还需要从信息公开、技术、法律等方面来进行配套保障。建立健全财政信息公开机制、推进财政管理技术一体化建设、完善相关配套法律法规都将是提高财政透明度的重要保障。

（一）建立健全财政信息公开机制财政信息是指与政府财政活动所有相关信息的总和。财政信息公开会对公共政策选择、对政府部门绩效评价、对于财务风险防范和稳定宏观经济运行有着重要现实意义。自2008年《政府信息公开条例》颁布以来，财政部门信息公开工作力度不断加大，并稳步发展，自2009年起，除预算报告外，还公布了全国财政收支决算表、财政体制、预算管理制度等财政信息。尽管近几年财政信息公开取得了可喜进展，但也应该看到当前财政信息公开还存在一些问题亟待研究改进，有效信息公开机制的缺乏导致目前制度下产生的各种财政信息不能够及时得到充分公开，现有的财政信息内容生产不足，导致可被披露的信息严重不足；现有政府财务报告和会计的方法与制度方面缺乏创新。

良好的财政信息公开机制有助于防止腐败的发生，并提高政府的公信力水平，作为政治民主化和财政民主化的重要内容，提高财政信息透明度是加强预算执行公众监督和实现公众民主参与预算决策的必要条件。所以，必须建立健全财政信息公开机制，努力提高和改善政府财政信息的透明度，使政府向法治政府、责任政府、廉洁政府的目标迈进。

（二）推进财政管理技术一体化建设财政信息涉及到政府行为的方方面面，透明财政信息则是一个庞大的数据处理工程，在中国现行财政数据统计中，由于在管理上缺乏衔接性，存在多科目设置体系并存的现象，这给财政信息的统计带来了极大的困难，很难满足财政透明度的及时性、可靠性要求。因此，财政信息获取的及时性和便利性没有现代化的技术条件作为支撑是很难实现的。近年来，各地财政部门加快推进以金财工程应用支撑平台为主的信息化建设，有力促进了财政管理科学化精细化。然而与公众的要求，与财政透明度的要求相比，还有一定的差距，需要统一协调财政信息管理，加强财政管理一体化技术建设。财政管理一体化技术建设是是规范财政管理、实现“阳光运行”的机制保障。

（三）完善相关配套法律法规法制是一项制度规范化运作的基本前提和必要保障，财政透明的实现程度取决于相应地法制建设程度，法律保障是财政透明度最重要的保障。国外财政透明度较高与其高度发达和完善的法律体系是分不开的。综观我国财政透明度现状，既有政治文化、历史传统，也有法律不完善和缺失的原因。虽然从1994年开始，我国有若干法律、规章、政策条例陆续出台，特别是2008年3月，财政部发布《财政部政府信息公开指南》，明确规定于每年3月31日前向社会公开《财政部政府信息公开工作年度报告》，有力地推动了政府信息的进一步公开对于财政透明度的提高有很大促进作用，但是与国际规范相比仍然存在较大差距，在现阶段，仍然需要不断的完善各种法律法规。

［1］程晓佳：《财政透明度与政府会计改革》，《会计研究》2004年第9期。

［2］刘笑霞、李建发：《中国财政透明度问题研究》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2008年第6期。

［3］张平：《我国财政透明度的现状及其国际比较研究》，《财经理论与实践》2010年第5期。

［4］程瑜：《我国财政透明度制度构建研究》，《当代财经》2009年第8期。

［5］安体富、任强：《政府间财政转移支付与基本公共服务均等化》，《经济研究参考》2010年第47期。

［6］白景明：《提高财政透明度应循序渐进》，《人民论坛》2010年第2期。

［7］常丽：《公共财政框架下的政府财务信息供求分析》，《财政研究》2011年第12期。

（编辑刘 姗）