税收饶让制度与推动对外投资*

李　娜（华东政法大学　上海　200042）

税收饶让制度与推动对外投资*

李娜（华东政法大学上海200042）

内容提要：推动对外投资是我国“十三五”规划的重要战略之一，而税收饶让制度具有影响企业对外投资决策和增强企业海外竞争力的功能，有助于我国对外投资战略的发展。通过借鉴国际经验并结合我国经济发展战略，国家应在税收协定中有针对性地、灵活地使用好税收饶让制度。

税收饶让制度对外投资竞争力

税收饶让制度（tax sparing mechanism）自1953年在英国出现以来，其本质和功能一直是学术界和政治界争论不休的话题。主流观点认为该制度是经济发达国家用来援助不发达国家的工具，但经济合作与发展组织（OECD）在1998年专门发布了一份报告，质疑税收饶让制度作为援助手段的有效性①OECD.Tax Sparing：A Reconsideration（1998），［EB/OL］.ht tp://dx.doi.org/10.1787/9789264175181-107-en，2012-08-06.。另一方面，有经济学家研究发现，作为资本输出国的发达国家使用该制度具有增强本国企业海外竞争力的作用。例如，日本通过与投资东道国签订含有税收饶让条款的税收协定，大幅度降低了本国企业的全球税负，增强了海外竞争力。另外，税收饶让制度作为国际税收政策的一部分，可以由各国根据其经济战略灵活使用。例如，新加坡使用税收饶让制度配合其经济战略，在成功吸引外资的同时，也鼓励了本国企业对外投资。

推动对外投资是“十三五”规划的重要战略之一，我国企业对外投资时，面对投资东道国陌生的政治、经济、社会、市场环境，承受着巨大的风险。我国可以充分利用税收饶让制度具有影响企业投资决策和增强企业海外竞争力的特点，通过税收协定的谈签有针对性地、灵活地使用该制度，在增强我国企业对外投资的积极性和竞争力的同时，最大限度地保护我国的税收利益。

一、税收饶让制度概况

税收饶让制度的基本运行模式是由资本输出国（居民国）对投资东道国（来源国）所减免的税收予以认可，视同居民国纳税人已经在来源国缴纳过这些被减免的税收，并允许纳税人计算其在居民国应纳税额时抵免这些被饶让的来源国税额。税收饶让制度实施的前提是居民国对其纳税居民的全球收入征税，并且使用境外税收抵免法避免双重征税，这是目前世界上大部分国家（包括美国和中国）都在使用的税制。税收饶让制度一方面使居民国纳税人可以保留在来源国被减免的税收，降低了其全球税负；另一方面使来源国的税收优惠能够直接受益于居民国纳税人，增强来源国对纳税人的吸引力，引导纳税人的投资决策。

正是由于税收饶让制度具有引导投资的功能，1953年，英国财政大臣向英国皇家委员会建议将税收饶让制度纳入国内法，允许英国居民抵免其在海外殖民地被减免的税收，从而促进英国居民向殖民地投资①Brooks，Tax Sparing:A Needed Incentive for Foreign Investment in Low-Income Countries or an Unnecessary Revenue Sacrifice？［J］. Queen’s Law Journal，2009.。当时，英国税制只允许英国纳税居民抵免其在境外实际缴纳的税额，而税收饶让制度要求将殖民地未实际征收的那部分税额也用来抵免英国税额，这样做必然会使英国财政收入减少，因此，该制度被视为是英国牺牲本国的税收利益来引导其居民向殖民地投资，这就是税收饶让制度“援助工具论”的起源。此外，若将税收饶让制度纳入国内法，除非明确专门针对的来源国，否则很难控制居民国税收收入减少的幅度，这是英国皇家委员会在1957年最终否决这份税收饶让制度提案的原因之一。

对于税收收入减少的可控性问题，1959年，联邦德国与印度签订的税收协定中制定了解决机制。在该税收协定中，联邦德国单方面承诺，其纳税居民若因受益于印度特定的税收优惠政策而被减免了印度所得税，联邦德国允许其抵扣额度最多不超过德国法律规定应纳税额的一半。此机制既可以减轻联邦德国居民在印度投资时的税收负担，又能使联邦德国控制其税收收入减少的幅度，其关键要素是：首先，联邦德国所能饶让的印度税收必须是双方在税收协定中明确规定的，是特定的税收优惠政策；其次，联邦德国允许抵免的饶让税额不能超过德国税法规定应纳税额的一半②联邦德国与印度于1959年3月18日签订避免双重征税协定，并于1960年10月13日生效。。这个看似不错的解决方案，却在美国遇到了问题。1957年，美国与巴基斯坦在税收协定谈判中欲采纳类似的税收饶让条款，却遭到了哈佛大学Stanely Surrey教授的极力反对，他认为税收饶让制度会给来源国带来滥用税收优惠政策的机会，会破坏美国税制的统一性和公平性，并且容易被纳税人作为避税的工具③Surrey.The Pakistan Tax Treaty and“Tax Sparing”［J］.National Tax Journal（pre-1986），1958.。Stanely Surrey教授的这些观点影响了美国国会对税收饶让制度的态度，导致在批准与巴基斯坦的税收协定时，专门对税收饶让条款做了保留。1961年，Stanely Surrey教授被任命为美国财政部主管税收政策的部长助理，从此美国财政部在谈签税收协定时坚决奉行“决不采纳税收饶让制度”的原则④Laurey.Re-Examining U.S.Tax Sparing Policy with Development Countries:the Merits of Falling in Line with International Norms. ［J］.20Va.Tax Rev.4672000-2001.。即使在巴西和美国因为税收饶让条款互不让步，导致这两个国家至今仍未签订税收协定的情况下，美国仍始终秉持着对税收饶让制度的抵制态度。

然而，在过去的半个多世纪中，世界很多国家都将税收饶让制度应用到其税收协定中。特别是很多发展中国家在国内法中规定了吸引投资的税收优惠措施，他们需要确保这些税收优惠能够吸引投资者，因此在与经济发达国家谈签税收协定时，这些发展中国家往往主动要求在税收协定中纳入税收饶让条款。例如，我国在1983—1990年共签订27个税收协定，除了与美国的税收协定之外⑤中美税收协定（1984）中虽然没有包含税收饶让条款，但在协定签订时，双方还同时签订了一份换文，约定如果美国今后修改关于税收饶让抵免规定的法律，或者美国同任何其他国家对税收饶让抵免的规定达成协议，中美税收协定即应修改列入税收饶让抵免的规定。然而，美国至今还未改变其对税收饶让的抵制态度。，其余26个协定都含有税收饶让条款，对方缔约国承诺对于我国提供的税收优惠政策给予饶让。正是由于发展中国家对税收饶让制度的热衷，学术界和政治界的主流观点认为税收饶让制度是经济发达国家牺牲本国税收收入，引导其居民向发展中国家投资的工具。1998年，这个“援助工具论”被OECD的税收饶让报告推上巅峰⑥OECD.Tax Sparing:A Reconsideration（1998），［EB/OL］.http://dx.doi.org/10.1787/9789264175181-107-en，2012-08-06.，OECD在报告中质疑税收饶让制度作为援助工具的有效性，认为投资者为了被饶让的税额会急于将境外利润汇回居民国，而不会继续在来源国投资，反而不利于来源国的经济发展。OECD在该报告中呼吁经济发达国家要慎重地使用税收饶让制度。

二、重新审视税收饶让制度的本质

对于税收饶让制度的本质，虽然“援助工具论”占据主流，但美国经济学家James Hines在2000年的研究中发现，税收饶让制度具有增强居民国企业海外竞争力的作用①Hines.Tax Sparing and Direct Investment in Developing Countries［M］.Internat ional Taxation and Multinat ional Activity.Chicago: University of Chicago Press.2000。通过分析美国和日本企业于1990年在67个发展中国家以及8个发达国家的投资情况，James H ines发现日本企业在决定投资选址时，明显受到本国与投资东道国税收协定中税收饶让条款的引导，并且受益于这些税收饶让条款。在同一东道国投资时，日本企业的全球税负比美国企业低23%左右，这有助于增强日本企业在海外市场的竞争力。2001年，美国学者Dam ian Laurey通过测算美国和日本企业的税收负担②Laurey.Re-Examining U.S.Tax Sparing Policy with Development Countries:the Merits of Falling in Line with International Norms. ［J］.20Va.Tax Rev.4672000-2001.，进一步验证了James Hines的研究成果。在相同的投资东道国和投资回报率的情况下，当美国和日本企业都需要考虑回国补税时，理论上美国企业的税收负担应该低于日本企业，因为美国的企业所得税税率是35%，日本是50%。然而，受益于日本与东道国签订的税收饶让条款，在抵免了东道国的税收优惠后，日本企业的税负反而低于美国企业。因此，Dam ian Laurey呼吁美国应尽快采纳税收饶让制度，否则美国企业为了维持其海外竞争力，将会通过各种避税手段推迟把海外利润汇回国内。目前看来，美国企业通过各种离岸架构进行避税的原因是多样的③Clausing.Multinational Firm Tax Avoidance and Tax Policy［J］.National Tax Journal，2009，62（4）.，但不可否认的是，美国税制所要求的对居民纳税人的全球收入征税和使用境外税收抵免办法，确实给美国企业在海外投资增加了税负，使得美国企业不断向美国国会提交关于税收饶让制度的建议④U.S.Joint Committee on Taxation.An Overview of the Special Tax Rules Related to Puerto Rico and An Analysis of the Tax and Economic Policy Implicat ions of Recent Legislat ive Options［D］.23June，2006，JCX-24-06；Federal Tax Law and Issues Related to the Commonwealth of Puerto Rico［D］.28September2015，JCD-132-15.。

除日本外，新加坡也是广泛使用税收饶让制度的典型代表，其税收饶让政策更加灵活。截至2015年1月，新加坡对外签订的77个生效的税收协定中，有40个税收协定含有税收饶让条款，缔约国有发达国家，也有发展中国家。由于新加坡既需要使用税收优惠政策吸引外资，也要促进本国纳税居民对外投资，因此新加坡的税收饶让政策明显反映出该国对不同缔约国区别对待的策略。例如，对于澳大利亚、英国、卢森堡、德国、日本等13个发达国家，新加坡在税收协定中要求这些国家承诺饶让，视同他们的居民企业在新加坡享受的税收优惠已经纳税，允许抵免，以保证新加坡对发达国家投资者的吸引力；而对于中国、泰国、斯里兰卡、俄罗斯、土耳其等新加坡居民投资较多的国家，新加坡单方面给予了这些国家税收饶让，允许新加坡居民抵免在这些国家享受的税收优惠，以增强新加坡居民的海外竞争力；对于其他20个国家，如韩国、印度、意大利、越南、以色列等，新加坡与其约定的是双边税收饶让条款，既便于新加坡居民去这些国家投资，也可以吸引这些国家的居民到新加坡投资。

三、重构我国税收饶让制度的必要性

梳理我国的税收饶让制度发现，从1983年与日本签订第一份税收协定起，我国就在税收协定中广泛采用了税收饶让制度。截至2015年2月，在我国与101个国家和地区签订的税收协定中，有43个税收协定含有税收饶让条款。其中29个税收协定约定的是互惠的税收饶让条款，这些缔约方主要是与中国有较多经贸往来的发展中国家，如泰国、巴基斯坦、越南、沙特阿拉伯、斯里兰卡等；其余14个税收协定都是由缔约国单方面给予我国税收饶让，这些缔约国主要是经济发达国家，如日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、瑞典、奥地利等④。截至目前，我国还没有单方面给予缔约国税收饶让。这样的税收饶让制度体现出发展中国家税收饶让政策的特点，即为了确保本国所提供的税收优惠能够作用于外商投资者，一般会在税收协定中要求发达国家给予税收饶让；而对于与本国经济状况类似的发展中国家，往往会签订双边互惠的饶让条款或者不采纳税收饶让制度。

但随着2008年新企业所得税法的实施，我国取消了针对外商投资的税收优惠措施，此后我国签订的税收协定中少有纳入税收饶让条款。从2008年至今，我国仅与埃塞俄比亚在2009年签订的税收协定中纳入了税收饶让条款。2009年以后，我国与一些发达国家（如比利时、芬兰、瑞士、丹麦、英国、荷兰、法国和德国等）重新签订税收协定时，虽然与这些国家的旧协定中都含有税收饶让条款，但新协定中没再约定税收饶让。此外，我国与一些发达国家（如卢森堡、瑞典、澳大利亚、葡萄牙、西班牙等）所签订的税收饶让条款规定了10年或15年的存续期，在存续期到期之后，没有公开文件说明我国是否已经与这些缔约国续期。这就造成上述所统计的43个税收协定中虽然包含饶让条款，但是对于这些饶让条款的有效性存疑。

当前，我国不仅是吸引外资最多的国家之一，而且成为资本输出大国，现有的税收饶让制度已经很难对提升我国企业在海外市场的竞争力有所帮助。投资东道国提供的一些税收优惠措施，例如低税率、免税期等，因为税收协定中缺乏我国的税收饶让承诺，当我国企业把海外利润汇回国内时只能按照在东道国实际缴纳的税款进行抵免，导致企业实际上并没有真正保留住东道国的税收优惠。这与美国企业在海外投资时所面临的税收问题类似，可以预见，待到我国企业在海外投资达到一定规模时，我国也将面临美国政府所面临的税收政策问题，所以必须尽早做好应对的准备。

四、重构我国税收饶让制度的路径

为了推动对外投资，我国需要站在资本输出国的立场上考虑什么样的税收政策能保护我国居民的利益，增强他们在海外市场上的竞争力；同时，我国也需要继续吸引海外投资，确保我国提供的税收优惠政策能受益于投资者，而不是被投资者居民国通过境外税收抵免法收入国库。因此，必须加快重构我国的税收饶让制度，重构的基本路径应该借鉴新加坡的做法，在税收协定中有针对性地、灵活地使用税收饶让制度。在谈签税收饶让条款时，我国要严格限制饶让条件、存续期限，确保受益人是本国居民纳税人，同时，饶让内容必须与我国居民纳税人在来源国从事的经济活动实质相一致，最大限度地保护我国的税收利益，不能让纳税人将此制度作为逃避税的手段。

不可否认，实施税收饶让制度会使我国税收收入有所减少，因此使用该制度时必须建立在对缔约国个案分析的基础上，有针对性地设计饶让机制。具体而言，对于某些特定国家或地区（如非洲），我国应站在资本输出国的立场上给予税收饶让。但我国目前仅与非洲的毛里求斯、塞舌尔、突尼斯、摩洛哥和埃塞俄比亚在税收协定中约定了税收饶让条款，而对于我国企业投资比较活跃的前10大非洲国家①根据商务部发布的《中国对外投资合作发展报告》（2015），截至2014年底，在我国直接投资存量的前10大非洲国家依次为南非、阿尔及利亚、尼日利亚、赞比亚、刚果（金）、苏丹、津巴布韦、安哥拉、加纳、刚果（布）。，我国尚未与其中任何一个国家签订税收饶让协议。为了确保我国企业在这些非洲国家从事经济活动时无需顾虑回国补税的负担，有必要在与这些国家的税收协定中引入税收饶让制度。对于我国希望能够引导国内企业去投资的目的地国家，我国也应在与其签订的税收协定中纳入税收饶让条款，发挥该制度对企业投资决策的影响作用。对于我国需要继续提高外资吸引力，同时对外投资也逐步增多的国家和地区，宜坚持双边互惠的税收饶让制度，既能增强我国企业对外投资竞争力，也利于我国吸引更多的海外投资。

责任编辑：高仲芳

Tax Sparing Mechanism and Its Function on Promoting Chinese Corporations' Outbound Investment

Na li

Promoting the outbound investment is one of the important strategies in the 13thFive Year Plan. Tax sparing mechanism functions on influencing corporations' investment decision and im proving their com petitiveness in outbound investment，which could be utilized in China's strategy of promoting Chinese outbound investment. By referring to international experience and combing with China's economic development strategy，China should resume to using tax sparing mechanism in its tax treaties w ith the targeted treaty partners in a flexible way.

Tax sparing mechanism Outbound investment Competitiveness

F810.42

A

2095-6126（2016）07-0032-04

*此文为中国博士后科学基金资助项目（资助编号：2016M590338）的阶段性研究结果。