政府绩效管理理论发展新趋势：制度主义与理论创新——《美国公共行政评论》年度最佳论文述评

赵早早（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100000）

政府绩效管理理论发展新趋势：制度主义与理论创新
——《美国公共行政评论》年度最佳论文述评

赵早早（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100000）

本世纪初期，发轫于西方发达国家的政府绩效管理理论被广泛应用于发展中国家的政府改革实践。随着改革的推进，一个全球性问题开始受到研究者重视：为何缘起于西方的理论与改革经验照搬到发展中国家，其结果并不会按理论预设发展？无独有偶，《美国公共行政评论》（The American Review of Public Administration ：ARPA），这个在公共管理研究领域最具影响力的期刊之一，近期揭晓了2015年度最佳论文奖。获奖论文由美国堪萨斯大学教授Alfred Tat-Kei Ho和韩国首尔大学教授Tobin Im合作完成，题为《发展中国家在构建有效政府和竞争性政府过程中所面临的挑战：基于制度分析的框架》。这两位作者不仅熟悉西方理论的发展与演进，而且长期关注发展中国家政府绩效管理改革实践，并一直对西方理论的普遍适用性抱有怀疑态度。

该论文的核心问题包括“为什么西方绩效管理改革理论和经验不能被简单地复制到发展中国家；发展中国家该如何推动适合自己的政府绩效管理改革”？论文从制度主义视角出发，提出利用组织能力、文化认知、权力配置三个维度，综合看待绩效管理改革及其背后的制度性变革。论文指出，只有将政府绩效管理改革纳入制度性分析的框架之中，才能够清晰地看到不同国家所处的真实状态，了解并找准影响改革的重要因素和重要问题，选择和利用适当的方法推动改革走向成功。该论文为我国政府绩效管理理论创新也提供了非常有借鉴意义的新视角。

政府绩效管理改革：受制于制度性因素并引发制度性变革

研究指出，必须认识到，无论各个国家在推动绩效管理改革的过程中采用了什么样的具体方法，这些改革或多或少都会受到既有制度的影响，包括宏观制度（政治、经济、社会、文化传统等）和政府组织结构（行为方式、运作流程、价值认知、权力配置等）。各国在推动改革并确定改革的重点、领域、时间、程序、方法等方面时，不可避免地要考虑本国的国情、制度背景、地区差异、文化传统、政府组织能力等等。任何不考虑国情就贸然推动的改革，其结果往往与改革初衷相差甚远。非洲和拉丁美洲一些国家的改革，由于过度依赖于西方理论而忽视了既有制度的影响，其结果令人遗憾。

与此同时，政府绩效管理改革也可能推动制度变革。从理论上来讲，政府绩效管理改革的主要目标是将政府机构的形象从之前拖沓繁琐的官僚机构，改变为更高效、更负责、更值得信任的新形象。如何达到这样的改革目标，主要从改变政府组织的行为方式、运作流程、价值认知、权力配置等方面入手。主要包括以下内容：一是形成新的运作流程，比如增加项目绩效评价环节，增加报告绩效信息的新内容，增加政府组织与普通民众之间的交流，促进政府行政人员更关注政府活动所产生的实际效果等；二是运用新的管理技术或方法，比如全面质量管理、六个西格玛等，以此来降低成本；三是增强监督或控制系统，坚决杜绝腐败等。论文指出，这些改革尽管都非常重视推动组织流程或技术方法的革新，但从制度分析的视角来看，它们都在悄悄地改变着政府既有的组织文化和权力配置。比如，传统的官僚系统，强调稳定的、低风险的、循规蹈矩的组织文化等。而绩效管理改革则推动并逐渐形成更加开放的、更具广泛参与度的、提倡管理灵活性的组织文化氛围。绩效管理改革通过改变管理流程、技术方法或手段，会逐渐改变政府组织内部各方的具体职能范围，比如谁负责报告、谁负责审查报告、谁有权力决定绩效信息使用等等，这些微妙改变的背后就是权力的重新配置。然而，政府绩效管理改革对于政府制度的影响，却不会像工厂流水线那样容易控制，即便是构建了新的运作流程、运用了新的管理技术、增强了监督控制系统，改革结果也不一定与原初目标完全一致。这也是论文从制度主义视角为我们揭示的重要发现。

政府绩效管理改革的制度性逻辑：三个维度

研究指出，既然政府绩效管理改革影响既有政府制度，同时又受制于既有宏观制度与政府制度，那么清楚了解不同国家及其政府现状与问题，必然是推动改革的首要任务。从理论上来讲，在既有宏观制度背景下，政府绩效管理改革可以通过改变政府制度结构、运作方式、组织文化、技术方法等，实现构建高绩效政府的目标。所以，可以将政府设为一个整体的、独立的组织机构，从组织能力、文化认知、权力配置三个维度，对政府改革作出分析。其中，组织能力主要包括政府作为一个整体的决策能力、执行能力、技术能力等。文化传统是指政府组织长期形成的价值观，主要指组织更关注投入还是结果、倾向于理性决策还是经验决策模式、倾向于参与式决策还是命令式决策、倾向于信息透明还是不透明等。权力配置是指谁享有什么样的权力，包括是否给予技术分析人员足够的权力以掌握更多的决策信息和政府绩效信息、是否给予不同层级人员在执行过程中不同程度的自由裁量权等。

该研究利用三维度制度分析框架，对发展中国家改革实践进行了分析。首先，政府利用新理念和新技术的能力会影响改革的结果。尤其是在大数据时代，政府对于海量数据的搜集、管理、分析与应用能力，在很大程度上影响政府绩效评价结果的可靠性与可信度，这是政府绩效管理改革的核心问题。第二，与绩效管理相关的各项权力的配置影响改革结果，包括谁拥有信息搜集、整理与评价的权力；谁拥有运用信息与分析结果进行决策的权力；谁拥有监督绩效信息与结果使用的权力；为了实现绩效目标，政府组织人员有多大的自由裁量权力；这些权力的配置是通过法律规定还是人为控制。从对发展中国家的分析来看，多数国家都具备强行政、强领导人推动改革的特点，绩效管理改革的目标明显包含着增强行政控制，而不是放松管制以实现目标的问题。这些都是实践与理论不完全相符的地方。第三，政府统一绩效认知并改变组织文化不是一朝一夕之事。发展中国家往往已经形成各自特有的政府组织文化，不仅受制于社会文化的影响，而且受到政府组织中领导人个人风格的影响。政府组织中每一个成员对于文化的认同度，也会影响组织目标的实现效果。政府绩效管理改革需要改变传统的组织文化，将其变得更简约、更高效、更灵活、更负责，这种涉及整个组织甚至组织中每个人的文化变革，需要时间，需要强有力的领导力，更需要广泛认同，而这些都不可能一蹴而就。

政府绩效管理改革的路径选择：缩小制度性差距

从三个维度分析来看，无论哪个国家（尤其是发展中国家），在理想的绩效管理改革目标与改革实践之间必然存在着差距，这就是制度性差距（Institutional Gap）。改革就是在组织能力、文化认知、权力配置三个维度上不断地缩小制度性差距的过程。也就是说，政府绩效管理改革需要同时改革组织文化，提高组织能力，明确相关的权力范围。在这个过程中，行政领导人可能起到非常重要的作用，尤其在发展中国家。如果领导人拥有改革意愿，并且能够优化权力配置、动员组织力量、形成组织目标和文化，并将战略目标与执行有效结合，那么就容易形成改革合力并推动改革走向成功。研究发现，一旦任何一个维度被忽视，或者在任何一个维度上所推行的改革过于急躁，都可能导致改革不顺畅甚至失败。平衡地缩小制度性差距，并在改革中及时调整三个维度的改革进度，是政府绩效管理改革的稳妥之举。据此，论文进一步提出，未来在进行比较研究时候，应该更关注发展中国家的独特之处，进而完善现有以西方制度背景为基础的理论体系，并提出了以制度差异、战略执行、领导者个性特征为主要特征的改革新思路。

我国从21世纪初开始引入绩效管理改革，很多地方政府将全面质量管理理论、平衡计分法、美国联邦政府预算项目与评估指标体系（PART）等方法引入政府管理和预算管理体系，推动构建低成本、高绩效、更负责的政府。党的十八届三中全会以来，绩效管理改革更加受到重视，并且成为实现国家治理现代化目标的改革内容之一。在改革过程中，政府及其部门都迫切地需要理论的指引，不仅用于解惑答疑并消除改革顾虑，而且更需要在制度建设、组织管理、技术方法等领域给予指导。过去十几年，我国的改革实践已经表现出明显的“本土化”趋势，所以，集中于介绍西方理论、经验与方法的研究已经不能够满足现实的需要，基于改革实践的案例研究也不能够解决不同地区、不同类型政府的实践需求。Ho和Inn的获奖论文，给我国政府绩效管理理论研究提供了新的视角，利用三维度制度分析框架，我国的政府绩效管理改革必然有不同于西方理论的独特地方。从发展中国家实践中发现并构建理论，从我国政府绩效管理改革实践中挖掘新的理论元素，这不仅是我国理论研究者应该关注的重中之重，而且也将对国际理论研究起到积极的推动作用。

责任编辑：高 阳

2016年度“邓子基国际税收论文奖”获奖名单公示

2016年度“邓子基国际税收论文奖”已经完成了所有申请论文的评审工作，经评委会评定，具体获奖名单如下：

奖 项 论 文 作 者 作者单位一等奖 数字经济时代国际税收面临的挑战与对策 郭心洁 张博 高立群 上海德勤税务师事务所毛杰 宁波市国家税务局二等奖2008年以来欧盟国家税制改革的举措与趋势：“欧洲2020战略”启动后的新变化特别纳税调整“市场溢价”问题研究与实践探索广州市国家税务局直属税务分局课题组广州市国家税务局直属税务分局及对中国的几点启示 韩霖 周咏雪 中国税务杂志社/国家税务总局税收科学研究所论中国税收协定教师和研究人员条款的适用 朱晓丹 裴兆斌 大连海洋大学欧盟消费税制共性、特点三等奖环境保护税与排污费制度比较研究 许文 财政部财政科学研究院

根据《邓子基国际税收论文奖章程》第十六条的规定，对所有获奖论文予以公示，30日内如有异议，请致电或致信中国税务杂志社《国际税收》编辑部。

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2016年12月1日