城乡建设用地增减挂钩工作探讨

张栋

摘 要：随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇成为我国城镇化发展的主要形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推行，大量的土地，特别是耕地被占用，而占用耕地多年来就是一条红线、高压线，所以小城镇的扩展与耕地保护之间短期内出现了颇为尖锐的矛盾。为破解这个难题，金乡县政府锐意探索，抢抓机遇，经过多方协调，于2009年6月，我县开始实施第一批增减挂钩项目，从此我县的国土资源管理工作进入一个崭新阶段。

关键词：城乡建设用地；挂钩试点；城乡统筹发展

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.26.099

1 积极争取、科学规划

近年来，一大批重点项目陆续落户我县，城市基础设施建设力度的不断加大，在促进经济发展的同时，建设用地需求量增长迅猛，用地指标远远不能满足需求，可以说是杯水车薪，土地供需矛盾日益突出。上级每年分配给我县的用地指标数量有限，仅仅300余亩，企业虽然资金雄厚，但苦于没有用地指标，发展空间受限制。如何破解保障发展与保护耕地的两难命题，促进全县经济社会科学发展，成为迫切解决的一个重要课题。困难往往孕育着希望，挑战常常转化为机遇。国家出台挂钩试点政策后，金乡县在第一时间意识到了这一重大机遇对我县发展的意义，因为我县农村基础设施相对落后，“空心村”现象较为突出，村内闲置土地较多，农村居民点用地已占全县整个建设用地的64.8%以上，挖潜改造潜力非常巨大，而群众想实施旧村改造，建设社会主义新农村又缺少资金，无法办到，这一政策的出台正是解决目前我县发展“两难”的良方。时不我待，县国土资源局主动协调，积极争取政策支持，申请开展增减挂钩试点工作。拿到了统筹城乡发展和破解用地难题的“金钥匙”，县国土资源局大胆探索，勇于创新，扎实推进，以新一轮土地利用总体规划修编为契机，结合我县产业布局按照“农田向适度规模集中，居住向中心村镇集中，用地向产业园区集中”统筹协调土地利用总体规划、镇村体系规划、土地整治规划和产业发展规划，合理安排增减挂钩项目区群众的生产、生活等要求。经过入户，走访座谈，认真开展全县挂钩潜力调查摸底工作，多次召开部分镇分管领导、村负责人和群众参加的座谈会，广泛征求意见和建议，摸清了全县农村居民点现状，了解广大的基层干部和群众对旧村改造的愿望和要求，掌握了全县农村建设用地整理潜力，为科学规划、合理布局奠定了基础。二是科学确定整理时序。在开展增减挂钩这项工作时我县本着“先易后难、稳步推进”的原则，优先选择基层领导班子坚强有力、经济基础较好，旧村改造迫切、群众接受程度高，容易拆除、易于复垦，并通过改造尽快改善群众生活环境，促进经济发展的村作为项目区，经过反复组织论证，先后确定了22个项目区。随后，整理相关材料，迅速组织上报，坚持盯紧靠牢，使司马镇韩杨村、卜集镇张瓦房村等16个项目区实施后顺利通过上级验收。

2 制度保障、强力推进

城乡建设用地增减挂钩工作涉及农民安置、土地经营方式、资金筹集等多方面问题，情况复杂、政策性强，事关群众切身利益和农村发展稳定大局。为切实加强对挂钩试点工作的组织领导，加快工程进度，县委、县政府多次听取县国土资源局工作汇报，纳入重要议事日程，在体制上坚持“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合各方资金整体推进”，在机制上采用“统筹规划，田林路村综合整治”，真正将部门行为上升为政府行为。一是健全领导机构。成立由县委副书记、县长任组长，国土资源、财政、农业、林业、交通、水利等有关部门主要负责同志任成员的挂钩工作领导小组，并在县国土资源局设立办公室，为开展挂钩试点工作提供了有力的组织保障。二是成立专门班子。由县国土局内部、国土所抽调等形式选拔业务精通、政治素质高、基层工作经验丰富的同志，组建挂钩工作办公室，专项负责挂钩项目的筛选、申报、督导、组织有关专家验收等任务。从而形成了互相配合、分工明确、上下联动、高效运转的工作机制。三是强化制度建设。严格执行项目法人、公告、招投标、工程监理和资金使用等各项管理制度，严把工程质量关，做到操作规范、责权利明确。四是加强督导检查。在项目实施过程中，县委、县政府领导多次到施工现场进行检查督导，明确要求作为一项“惠农富民”工程来抓，切实抓紧抓好，抓出成效，真正实现“农民得实惠，发展拓空间，政府赢民心”的良好社会效果。国土局多次召开专题会议研究部署，主要领导时刻关注项目的施工进展，每周开一次项目进展调度会，还经常到工地调度指挥，指出要把做好

挂钩试点工作放在支持新农村建设的高度上，把项目实施好，让农民真正享受到经济发展带来的实惠。

3 尊重民意、正确引导

要想真正把挂钩试点这一好事办好，如何做好群众的思想工作，破解群众认识上的“疙瘩”尤为重要。我县坚持“统筹规划、政策引导、政府推动、群众自愿”的原则，始终把尊重农民意愿，维护农民利益放在首位，把群众是否满意和拥护，作为衡量工作的标准和尺度，确保程序严格、操作规范细致，做到实施前农民乐意，实施后农民满意。

4 挂钩联动、互利共赢

我县通过实施挂钩试点，在城乡之间“一拆一建”，形成拆旧整理与新建项目落地的良性互动，打破了城乡二元土地限制，政府和老百姓都尝到了甜头。政府高兴，因为挂钩试点解决了用地空间不足，促进了新农村建设、城乡统筹发展。老百姓高兴，因为他们居住条件改善了，耕地增加了，收入提高了。一是拓展了城镇建设用地空间。挂钩试点工作实施后，在不减少耕地数量、不降低耕地质量的前提下，已提供挂钩节余指标2552.3亩，这相当于上级正常年度分配我县计划指标的8倍。利用这2552.3亩的挂钩指标，解决了我县重点项目的落地难题，有效地缓解了用地压力，既保障了发展，又保护了耕地，为县域经济社会科学发展增添了后劲。二是改善了农民生活居住条件。以霄云镇霄云社区为例，2010年项目经省政府批复后安置区按照规划启动建设，截止到2013年6月社区58栋安置楼已建成并全部达到入住条件。张大楼、张洼等5村1100余户村民全部住进了宽敞明亮，清洁卫生，配有厨房、自来水和水冲式卫生间的新建楼房。社区建有服务中心、幼儿园、医务室、超市、休闲文化广场等公共基础设施，水、电、通讯、有线网络等配套设施齐全，使群众的居住环境更加优越、生活条件更加便利。三是增强了农业综合生产能力。旧村整体搬迁后，通过对项目区田、水、林、路进行综合治理，实现了田土平整化、灌溉设施化，农业综合生产能力大幅度提高。项目区共整理复垦旱能浇、涝能排的高产稳产田3852.5亩。其中，司马镇韩杨村将复垦新增的220.2亩耕地承包给农户种植大蒜、棉花等农作物，仅此一项，群众每年可增加收入80余万元，经济效益非常明显。

在初尝挂钩试点工作胜利战果的喜悦时，我们前进的脚步一刻也没有停止，它正在为挖掘更多的项目和潜力不懈努力，在这一政策的引领下，相信我县的经济社会发展会进入一个更为广阔的空间。下一步我们将以实施美丽乡村建设为出发点，以城乡建设用地增减挂钩工作为平台，结合推进新农村社区建设为重点，把增减挂钩工作列入我县的重点工作之一。从生活方式到观念的变化，增减挂钩给我县广大农村带来的是一次革命，它为开启农村土地的潜力空间，实现保障发展、保护耕地、改善农村面貌三方共赢带来了难得的机遇，也给金乡县城乡统筹发展注入新的生机与活力。

5 结束语

新型农村社区建设，是统筹城乡发展、构筑一体化新格局的迫切需要，是彻底改善农民居住生活条件、显著提升农村公共服务水平的有效途径。在实施建设工作中，应以农民利益实现为本，以农业的发展为基础，以农村社会的利益和谐为最终目标，建立规范的社区建设制度，从而使该项工作健康、和谐运行。